李亚楠,毕忠野,张奇韬,曲丽梅

(国家海洋环境监测中心 大连 116023)

海洋工程生态补偿管理模式支撑技术研究*

李亚楠,毕忠野,张奇韬,曲丽梅

(国家海洋环境监测中心 大连 116023)

文章在借鉴国内外生态补偿管理方法及实践的基础上,结合海洋工程生态补偿的特点,从建立海洋工程生态补偿原则、支撑技术及保障技术入手,初步探讨了海洋工程生态补偿管理模式的建立。为规范海洋工程生态补偿行为,加强对生态补偿工作的监督管理,促进海洋工程生态补偿的顺利开展,提供了有益的帮助。

海洋工程;生态补偿;管理模式

海洋工程是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的,并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。其开发建设过程中势必会引起周围海洋环境的改变,打破原有生态的平衡,造成生态损害。如海洋泥沙淤积、海洋环境质量下降、渔民赖以为生的空间丧失以及生境退化和海岸带生物多样性的减少等。根据 “谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的原则,海洋工程开发和使用人或受益人在合法利用海洋资源的过程中,必须对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用——生态补偿。我国海域辽阔,各区域海洋资源、环境千差万别,海洋工程类型众多,生态损害方式多样,海洋工程生态补偿工作必将是一个复杂的系统工程。海洋工程生态补偿管理模式则是规范生态补偿行为的管理手段、程序、管理制度和管理方法的综合体系,是保障海洋工程生态补偿工作顺利开展的重要手段,是海洋生态补偿机制的重要组成部分。

1 海洋工程生态补偿管理模式建立的原则

1.1 坚持 “谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则[1]

海洋工程开发和使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中,必须对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用。

1.2 政府主导、市场推进原则[2]

海洋工程生态补偿的利益相关者众多,其环境利益和经济利益关系的调配十分困难,目前政府在生态补偿中仍起主导作用。但随着市场经济的发育以及市场机制不断健全,市场在海洋工程生态补偿的作用也将日益提高。

1.3 坚持统一规划、分部门实施原则[3]

海洋工程生态补偿涉及海洋、渔业、交通、环保等多个部门,为了整合各部门的专业力量,集中资金解决环境治理难题,应当建立海洋生态环境保护基金,进行统一规划。在统一规划的基础上,将目标和任务分解到有关资源管理部门,组织各部门共同来开展恢复治理工作。

2 海洋工程生态补偿管理模式支撑技术研究

2.1 生态补偿调控模式研究

根据主导的力量不同,生态补偿可以分为国家政策主导的生态补偿、市场经济主导的生态补偿、法律主导的生态补偿和公众主导的生态补偿[4]。

海洋的水体流动性、空间立体性和整体性决定了海洋工程生态损害的对象、范围较陆域更广,其生态补偿的利益相关者比陆域资源的生态补偿更复杂,利益相关者间环境利益、经济利益分配关系调整也会更加困难。在市场机制尚不健全、工业化进程并未完成、公众的环保意识和环境知识还在逐步提高的现阶段,以市场经济为主导的生态补偿或以公众为主导的生态补偿显然难当此重任。同时,鉴于我国当前的法律法规体系还很不完善,立法落后于生态保护和建设的发展,以法律主导的生态补偿也不能完全适用于海洋工程的生态补偿。此外,从世界各国生态补偿的模式上看,政府购买模式仍是支付生态环境服务的主要方式,例如美国,政府投资购买生态敏感土地用来建立自然保护区,并对保护地以外能提供重要生态环境服务的农业用地实施“土地休耕计划”(Conservation Reserve Program,CPR),及防治荒漠化的 “保护性储备计划”等。此外墨西哥、巴西、哥斯达黎加等国也采用了类似模式[5]。从我国已开展的生态补偿实践来看,如森林、土地、草原、渔业、矿产、动物保护和自然保护区等,也都属于政府购买模式。但生态补偿工作如果完全由政府包揽,也会存在资金不足、资金使用及监管不到位、补偿效益低等弊端,应该充分发挥市场补充资金、参与竞争和公众监督的作用。因此,我们认为应该建立 “政府主导、市场调节、社会参与”的海洋工程生态补偿模式。

2.2 生态补偿的实现路径研究

一个完整的生态补偿过程需要从补偿主客体的确定、补偿具体事宜的商定、到补偿活动的实施、再到对补偿运行情况进行监督、最后到基本目标的实现这样一个比较完整的路径来实现[6]。

据此,海洋工程生态补偿实施路径应为:海洋工程所在区域地方政府或海洋行政主管部门提出生态补偿申请,由国家或省级海洋行政主管部门对生态补偿实施的可行性进行评估,并确定补偿的主客体。确定可行后,组织专家详细论证,摸清楚补偿所涉及的补偿标准、方式、期限等内容。对补偿执行过程要进行全程监督,防止补偿者投机行为的发生。同时对补偿过程中各项数据、材料注意收集,对补偿模式的运行进行效果评估,为以后其他生态补偿的设计做铺垫。以达到对海洋工程所造成的生态与环境破坏进行修复,保护海洋生态环境,维持海洋生态系统可持续发展的目标。

2.3 生态补偿方式研究

国际上通用的生态补偿方式有政策补偿、项目补偿、现金补偿、培训补偿、实物补偿、道德补偿、绿色补偿、医疗救助补偿等。[6]海洋工程生态补偿虽然是一种经济手段,但由于海洋生态资源的特殊性质与陆地资源存在很大差异,因此,不能仅限于资金补偿这种方式,还应该结合采用政策补偿、实物补偿和培训补偿等方式。现阶段海洋工程生态补偿应以经济补偿、资源补偿和生境补偿三方面内容为主[7]。同时应积极探索推行政策性补偿方式,如,对于积极推广海域立体生态养殖、滩涂综合生态养殖等模式的大型海水养殖场工程给予财政补贴、税收优惠及技术扶持等政策补偿;对海洋工程建设运行过程中生态环境保护做得好、减少生态环境破坏的建设项目给予一定的奖励政策等。

2.4 生态补偿金筹措渠道研究

通常生态补偿的资金来源有政府补偿 (包括财政资金转移支付、征收环境税、政府补贴和征收生态补偿费等)、市场补偿 (包括环境产权交易、生态补偿保证金、生态补偿责任保险、生态补偿专项基金、信贷优惠和相关企业直接补偿)、社会捐赠补偿 (包括生态专项福利彩票和公众捐款等)和违法罚款等形式[6]。

海洋生态公共物品的特性及我国现行环境保护管理体制决定了海洋工程生态补偿资金主要来源应该是政府补偿,其补偿金筹措渠道主要包括以下几种:① 通过征收海洋工程生态补偿金及生态补偿税 (例如大型海水养殖场,除在建设前期征收生态补偿金外,在运行过程中可对养殖产品征收生态补偿税)来筹集生态补偿的资金;② 还可以通过征收生态补偿保证金及违法罚款的形式来补充海洋工程生态补偿资金;③ 应积极争取财政转移支付资金的支持,如申请海域使用金的支持;④ 可借助国内外基金如全球环境基金、世界自然基金的资金[8]。

2.5 生态补偿金征收、使用管理办法研究

生态补偿金的征收管理的途径主要有3种:① 各资源管理或开发利用主管部门负责征收与管理和使用生态环境补偿费。② 各资源管理或开发利用主管部门代为征收本行业的补偿费,交由综合部门统一管理和使用。③ 综合管理部门 (环境保护部门)负责统一的征收和管理,建立生态环境保护基金,进行统一规划,组织各部门共同来开展恢复治理工作[9]。第一种途径虽有利于单项生态环境问题的解决,但容易造成部门间的重复收费,既增加了资源开发利用企业和单位的负担,又使资金过于分散,而且不利于整体生态环境破坏问题的解决。第二种途径虽有利于征收工作,但由于征收环节多,在资金的汇总和管理等方面也会存在一些困难。第三种既有利于发挥资金集中使用的优势,更有利于整个生态环境问题的综合治理和解决,符合生态环境有机整体性的规律和特点。当然,由于管理体制和认识上的问题,这种途径在征收工作上会存在一些困难[10]。

根据海洋工程生态损害的特点及我国海洋环境保护的统一监督管理与分工负责的管理机制,海洋工程生态补偿金在征收上,应当实行统一收费,统一管理,避免对同一工程的多重收费。根据 《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》,国家海洋主管部门负责全国海洋工程环境保护工作的监督管理,因此,海洋工程生态补偿金应由海洋主管部门负责统一征收,纳入财政预算,实行 “收支两条线”管理。借鉴海域使用金征收管理办法,在地方人民政府管理海域以外以及跨省 (自治区、直辖市)管理海域的项目缴纳的海洋工程生态补偿金,由国家海洋局负责征收,就地全额缴入中央国库。在地方人民政府管理海域内的项目由当地海洋行政主管部门负责征收,按一定比例分别缴入中央国库以及项目所在地的省级地方国库。

资金的使用上,由中央到地方,要层层设立相应的海洋生态补偿金专户,实行年度预、决算制度。各级海洋行政主管部门根据海洋工程生态损害状况及生态补偿实际需要,编制年度专项支出预算,报同级财政部门。财政部门按照部门预算审核程序,结合收入情况,根据本地区海洋生态环境修复、保护、整治和管理工作需要,核定本级海洋生态损失补偿费专项支出预算,并监督使用。同时,审计部门也要加强海洋生态补偿金使用情况的审计和监督,保证补偿资金在各级财政的监督下封闭运行,做到分级管理,不挤占、不平调、不挪用,专款专用。补偿金的使用可在生态环境保护与生态破坏恢复治理统一规划的前提下,将目标和任务分解到海洋、渔业、交通等有关管理部门,并依此设定项目,拨给或补助相应的经费。这样既符合统一监督管理与分工负责的机制,又能满足生态环境有机整体性规律的要求,充分发挥集中资金的优势和专业部门的技术力量,有利于生态环境的综合治理[9,11]。

3 海洋工程生态补偿管理模式保障技术研究

3.1 制定海洋生态补偿行业规定

尽管现行的 《环境保护法》《海洋环境保护法》和 《海域使用法》等,为开展我国海洋生态补偿提供了法律依据,但有关生态补偿方面都只是原则性的描述,未能明确各利益相关者的权利、义务及责任,也未涉及补偿主体、对象、补偿内容、方式、标准等具体内容,缺乏可操作性,使得补偿政策在现实中难以实施。目前,海洋工程生态补偿的法律支持相当薄弱。同时,鉴于法律建设涉及部门多、制定周期长,新法规的制定需要一定的时间。另外,法规的刚性规定也需要一些因地制宜的柔性政策进行补充[12]。为了解海洋生态补偿实践之急需,海洋行政主管部门应率先开展海洋生态补偿理论研究与实践,探索制定海洋生态补偿行业规定,为指导地方海洋生态补偿实践提供依据,为今后建立海洋生态补偿法律提供经验。

建议国家海洋局牵头组织开展海洋生态补偿标准评估技术研究,制定海洋生态补偿金征收、管理、使用办法及海洋生态补偿项目管理办法等。明确海洋生态补偿的主体、对象、标准、适用范围,补偿费的征收、使用管理和用途以及监督检查等。明确海洋生态补偿方式、程序,生态补偿项目监督、成果验收等。

3.2 建立海洋工程生态补偿综合管理体制

我国陆域现行生态补偿管理体制部门色彩强烈,存在补偿管理部门多元化的问题。目前,陆域生态补偿由农业、林业、水利、国土、环保等部门分别主导着,各自制定生态保护政策和实施补偿工作,这种 “部门主导”的生态补偿,因缺乏统一的规划和管理,存在责任主体与分工不明,管理职责交叉等问题,造成补偿资金分散,难以形成综合整治力和统一的监管体制,使得陆域生态补偿未能发挥应有的生态保护效率[13]。鉴此,海洋工程生态补偿应建立综合的管理体制。

根据 《海洋环境保护法》及 《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》赋予国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理、负责全国海洋工程环境保护工作的监督管理的职能,海洋行政主管部门应充分发挥在海洋工程生态补偿管理体制中的主导作用,担当起组织实施海洋工程生态补偿工作的责任。负责生态补偿金的统一征收和管理,建立生态环境保护基金,进行统一规划,组织各部门共同来开展恢复治理工作。这既有利于发挥资金集中使用的优势,更有利于整个海洋生态环境问题的综合治理和解决,符合海洋生态环境有机整体性的规律和特点。

3.3 建立海洋工程生态损害评估制度

为了规范海洋工程生态补偿行为,保证生态补偿金足额征收,采取的生态补偿措施得当、落实到位,减少海洋工程建设项目对海洋环境损害程度,维护海洋生态平衡,保持海洋资源持续利用,应建立海洋工程生态损害评估制度。

海洋工程生态损害评估制度,要求海洋工程建设单位在申请立项时,必须开展海洋生态损害评估,提交海洋生态损害评估报告,并按损害评估结果缴纳生态补偿金,否则海洋行政主管部门可不批准其用海申请。在海洋工程建设的日常监督和竣工验收中也应增加生态损害评估内容。在海洋工程竣工验收和监督管理过程中发现海洋生态损害情形不符合原海洋生态损害评估结论的,应要求海洋开发利用者重新进行海洋生态损害评估,并根据新的评估结论收取生态补偿金[14]。

3.4 建立海洋工程生态补偿第三方监管、评估机制

我国长期生态环境建设实践经验表明,在开展生态补偿、环境损害修复工作中,如实行本部门上级监督和评估本部门下级的工作,不设立独立的第三方机构进行监管和评估,可能存在从本位主义出发或专业知识、专业力量不足而导致的诸多问题,如目标偏离、评估和监测的标准不够准确等[15]。鉴此,海洋工程生态补偿需要建立一支社会化的监管和评估机构,对海洋工程生态补偿工作从方案设计、到具体实施再到目标达成的全过程进行监督和评估,以提高海洋工程生态补偿金使用效益及海洋环境损害修复成效,维护海洋生态平衡,保持海洋资源可持续利用。该机构作为独立的第三方社会化监管机构应该与补偿主体没有利害关系,与项目建设的执行者、维护者没有行政隶属关系。该机构人员应由多学科专门人才组成,能对海洋生态环境效益、经济效益、社会效益进行全方位的评估[15]。

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海洋公益性行业科研专项——海洋工程和海上溢油生态补偿/赔偿关键技术研究示范(201105006).