李妙颜

（湖北省行政学院，湖北武汉430022）

当代中国城市网格化管理：模式、问题及完善路径

李妙颜

（湖北省行政学院，湖北武汉430022）

转型时期的当代中国，社会矛盾显著增加，社会冲突时有发生，中国基层社会秩序面临挑战；与此同时，中国以通讯网络为基础的信息化建设突飞猛进。在这样的背景下，中国城市网格化管理模式应运而生，并在全国广泛推进。经过几年的实践，这种管理模式在社会治理、信息传递和小区服务方面都发挥了显著的作用，同时也暴露了一些问题，比如治理体系不清晰、网格建设运行成本较高、公众参与度较低等。城市网格化管理作为一种有效的社会治理手段，要与提倡公民参与、小区自治、政府与公民良性互动的大趋势相适应，并要克服实践过程中的各种问题。主要应从三个方面加以完善：一是“扁平化”社会治理组织体系，整合治理资源；二是多方借力，解决建设与运行问题；三是完善小区服务，以服务吸引公众参与。

城市管理；网格化管理；公众参与

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.05.017

一、城市网格化管理的涵义

网格（Grid）一词最早出现于20世纪90年代中期的信息技术领域。网格本是计算机术语，指利用互联网把地理上广泛分布的各种资源连成一个逻辑整体，为用户提供一体化信息和应用服务，以最充分地实现信息共享。网格有着资源共享、协同工作、开放、动态等优点。2003年底，北京市东城区率先运用“数字城市”理论和系统论、信息论、控制论、协同论等思想和方法，依托目前已经比较成熟的信息技术，结合东城区城市管理的实际，提出了网格化城市管理的构想，使网格化这一信息技术和城市社区管理联系在了一起，变成了一种“充分运用网格理念和现代信息技术，以责任制为依托，合理划分网格管理单元，以对社会各类人的管理为重点，综合考虑‘地、物、事、组织’等因素，进行精细化管理的一种常态方式”[1]。2005年5月，在美国拉斯韦加斯举办的微软全球移动应用开发合作伙伴大会上，比尔·盖茨特意介绍了中国北京东城区政府运用移动应用技术支持政府办公的业务，并称赞这种城市管理新模式是一项“世界级案例”。同年7月，“东城区网格化城市管理系统”在城市管理中取得的突出成效，得到了中央编办、国信办、国家科技部、住建部、北京市委、市政府和多位资深行业专家的高度评价，并被住建部命名为“数字化城市管理新模式”，组织了十个城市进行试点。2006年和2007年又分别确定两批数字化城市管理试点城市。之后，网格化这种管理模式以“数字化城市管理”、“精细化城市管理”等名义在全国推广开来。

基于各地近几年对这一模式的运用和实践，本文认为城市网格化管理是指依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立城市网格的信息管理系统，最终实现对社区和街道的管理。它和传统的社会管理方式相比较，最突出的特征就是利用现代信息技术打破了城市管理部门与行政区划之间空间的界限，各方履行职责，社区落地解决，网格无缝覆盖，信息联通共享。

值得注意的是，近年来在维稳任务凸显和社会管理体制改革创新的背景之下，网格化管理表现出巨大的社会治理功效，在政府各部门得到较高的肯定性认同，并显示出极强的横向拓展和复制的能力，很快扩展到社会的其它领域，逐渐在社会管理中发挥了重要作用。

二、城市网格化管理在我国推行的主要模式

1.北京东城区模式——“万米单元网格管理法”

万米单元网格管理法在城市管理中运用网格地图技术，以大体相当于1万平方米的面积为一个独立的管理单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域，对网格中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源进行整合，实现共享，由城市管理监督员对所分管的网格实施全时段监控，同时明确各级地域负责人为该辖区城市管理负责人，从而在纵向上实现对管理空间的分层、分级、全区域管理。与此同时，东城区还把物化的城管对象作为城市部件进行管理，通过信息平台进行分类管理。通过地理编码技术，将全部城市部件24种公共设施类、13种交通设施类、5种环卫设施类、7种绿化设施类、5种房屋土地类及其他共计6大类56种、168339个部件进行标注，定位到万米单元网格中。每个部件都赋予唯一的8位代码，输入任意代码，都可通过信息平台找到其名称、现状、数量、归属和准确位置等有关信息。实现了城市管理对象的具体化、数字化及精确定位。

2.上海模式——“社区网格化管理”

社区网格化管理主要是指把原有的社区地域按照有利于资源整合和利用的原则进行重新划分，通过计算机信息技术覆盖该区域，在掌握充分社区信息的基础上，对于社区事务进行快速反应，及时处理和更好地为社区单位和居民提供公共服务，从而实现社区建成实体化、社区管理网格化、社区党建社会化的一种新的城市社区管理模式。其具体做法是按照地缘性、人缘性、功能性原则、将街道（镇）划分成若干社区，以之为平台，理顺各方关系，整合行政职能；优化资源配置，推动社区实体化。

3．浙江省舟山模式——网格化管理、组团式服务

“网格化管理、组团式服务”，即以尊重传统、着眼发展、便于服务和管理为原则，以自然村或相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单元，将100-150户家庭划定为一个网格，对网格内的居民进行多元化、精细化、个性化服务，使管理服务横向到边、纵向到底，形成“党政主导、公众参与、社会协同、上下联动”的基层工作格局。在舟山模式中，每个网格有一个管理服务团队，团队一般由1-2名街道（乡镇）机关干部、1-2名社区干部、1名医护人员、1名教师和1名民警组成，对网格内的居民提供全方位的管理与服务。

4.湖北省宜昌模式——精细化管理服务

湖北省宜昌市本着“以人为本、服务为先，网格化管理、信息化支撑、全程化服务”的工作理念，把城区121个社区划分为1110个网格，每个网格配备一名网格管理员，统一培训，统一管理，负责公安、综治、人社、民政、计生、城管、食品安全等七项信息采集和综合服务。通过对每个网格管理员统一配发的3G无线信息采集终端——“社区e通”，广泛搜集信息，直接上传到本市的人口基础信息系统。并通过建设“数字网格”和“电子地图”，构建全市统一、动态更新、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息平台。在1:500电子地图上直观展现出“人、房、物”等各类信息及分布情况，实现了便捷的信息查询、统计和准确的空间定位。该市充分利用社会管理综合信息平台，把社会服务贯穿于常住人口的生命周期和流动人口的生活周期全过程，以人口信息流为指令，及时了解群众诉求，为全面摸清社情信息、实施精细化的服务管理奠定基础。

三、当前城市网格化管理存在的问题及原因分析

经过几年的实践，城市网格化的管理模式在社会治理、信息传递和小区服务方面都发挥了显著的作用，但同时也暴露了一些问题，比如治理体系不清晰、网格建设运行成本较高、公众参与度较低等。

1.组织架构繁琐，横向互动不够

目前，在城市社区网格化的构建上，存在很多不同的模板：有上海的“两级政府、三级管理、四级网格”模式、河南的“三级网格、四级平台、五级联动”模式以及北京的“三级平台、四级管理”模式。上述模式说法不同，但实质大同小异。以北京为例，它把网格化管理的组织层级概括为：“三级平台”，即区社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会服务管理综合工作站；“四级管理”，即区级、街道、社区级、网格级，也可称为网纲、网目、网结、网格。这个看似管理层级清晰的构架，在现实中最大的问题出现在社区这个具体操作层面。在社区，平均每位干部要面对人口、计生、社保、网格、少数民族等八个信息管理平台，每个平台相对独立且都由对口责任部门负责监管并纳入社区、办事处考核项；原本无纸化办公、信息管理平台的建立出发点都是为了给社区干部提供方便，便于他们掌握责任辖区居民信息，为居民提供更全面细致的服务，但各管理系统“各自为政”，这就在无形中增大了社区干部的工作量，更增加了他们操作的复杂程度。

网格化服务是一项系统工程，牵涉到各部门、各单位。个别部门强调自身工作重要性，很少考虑到条块关系，导致一些工作线性管理明显，横向互动不强。而

在最基层的社区，其工作又涉及综治维稳、计划生育、民政优抚、宣传文化、环境卫生、社会保障、社区服务等诸多方面，一个问题往往又牵涉到了一个或几个责任部门，因缺乏联动性，在部门与部门间就很容易出现责任推诿的现象，导致问题迟迟得不到解决。同时，参与网格化管理工作的人力资源多元化，既有社区两委干部、又有招聘社工；既有城管招聘协勤人员，又有综治招聘治安协警；既有人劳部门安排的4050人员，又有镇（街）自主招聘的公益性岗位人员。这其中很多人员不由社区管理，经费不由社区发放，一定程度上影响了社区牵头组建网格服务团队的合力。这就需要涉及基层服务的部门将各类人员的管理、考核权限充分下放，大胆破除条块、部门主义，避免多头管理，实行一个渠道进出，统筹管理。

2.投入成本较高，利用率不足

城市网格化管理模式是建立在数字技术和数字设备基础之上的，因此在传统城市管理模式向新模式转换过程中，需要投入大量资金用于添置设备、调试系统、培训人员，另外，精简人员、淘汰设备也会带来一定的转换成本，两者相加是一笔不小的支出。北京市东城区在新系统上投入了1680万元[2]，上海市长宁区在系统软硬件建设上共投入经费2500万元（不包括场地经费）①资料来源：上海市长宁区调研资料《长宁区采取数字网格化管理城市成绩显著》，2006年4月21日。，除此之外，为了保证网络的日常运转，必须不断投入维护费用。这些支出对欠发达的中小城市来说不是个小数目，因而给城市网格化管理模式在全国的推广造成了一定障碍。而且在实际过程中，伴随网格化管理体系的建立，众多的管理中心、协调办公室、网络管理员等岗位应运而生，大量的岗位被创设出来，众多的人员涌入网格化管理系统，人员大规模增加。由于当前有些地方网格化的范围被大大泛化，几乎每一个部门、每一个方面的工作都进行了网格化操作，制定了网格化工作流程图，安排了网格管理员，这进一步增加了人力运行成本、机构数量和设备资金的投入。如此大幅度地增加行政成本，政府治理的代价是比较大的。

另一方面，不少地区在大量投入资金、引进先进设备、建立起自己的数字管理平台后，由于对相关技术掌握运用不熟练，或是外部服务跟不上，以及管理机制不健全等原因，使得很多实际问题仍无法解决，造成了资源的浪费。例如，在网格化的推广过程中，“部分城市没有应用好数字化管理平台系统整合机制，没能使数字化管理平台发挥出对各类城市专业管理部门的指挥、协调、监督和效能测评等方面的作用。还有部分城市政府盲目投资新建扩建数字化城市管理平台，而不注重提高系统的监管效能，从而导致系统建造成本高、维护困难，造成严重的浪费”②资料来源：住建部仇保兴副部长在全国数字化城市管理工作总结交流会上的讲话，2010年6月22日，http://www.mohurd.gov.cn/ jsbfld/201102/t20110212_202390.html。城市网格化管理中的数字化是人机对话的巧妙组合，是领导能力与现代化通讯技术的有机结合，这其中缺少任何一个方面，都无法充分发挥它的优势。

3.公众参与度不高

公民参与是指社区居民参与社区公共事务和社区公共活动，影响公共事务的决策、管理和权力运作，分享社区建设成果的行为和过程。在公民参与方面，总体情况是参与度不高，且不平衡。首先，从居民的基本特征上看：在年龄上，老人、青少年参与多，中青年参与少；在职业上，不在职居民（包括离退休、下岗者、个体户、无业者）参与多，而单位在职人员参与少；在性别上，女性居民和男性居民相比，女性参与较多。其次，事务性参与多而政治性参与少。中国城市居民的政治参与在整个社区参与活动中只占14%左右的比例，而其它活动（如社区文体活动、社区公益活动、社区学校活动等）则占86%之多，事务性参与在居民的社区参与中占有绝对优势③资料来源：浅谈社区自治中的居民参与，沈丹萍（2010），河南大学社区研究中心，http://community.hhu.edu.cn/news View.asp?id=210。在笔者走访的许多网格化“样板”社区中，虽然服务设施齐全，但明显感觉人气不足。

社区居民参与不足是个全国性问题，其表面原因是当前居民的社区意识普遍不强，在居民中并未形成对社区的依赖感和认同感，这在很大程度上影响了社区居民参与社区活动的积极性，影响了社区的健康发展。而深层次的原因在于政府、社区、居民三者对社区治理的理解和要求不同：政府基于为整个城市发展服务的目的及政绩考虑，希望推进社区网格化治理，但这与社区居民的具体要求并不能完全吻合；社区机构由于并不是真正的居民自治组织，因而很难保证切实为居民着想，社区治理的推进往往在很大程度上是基于上级压力、干部政绩及自身利益的考虑；居民接受社区治理的直接动力在于“发展经济、促进民主参与、改善社区居民生活、提高居民生活水平”。这一点与政府和社区的目标有一定距离。再加上政治文化的制约和心理障碍以及长期的程序缺失导致的参与无序和低效，

使得政府、社区、居民三种力量中最弱的一方——居民常常处于被动位置，出现居民参与不足的现象也就不足为奇了。

四、完善城市网格化管理的主要路径

1.“扁平化”社会治理组织体系，整合治理资源

第一，改革城市行政管理体制，建立“市、区二级管理”及“市、区、社区（街道）三级服务”的“扁平化”组织体系。

香港社会管理模式为大陆城市管理体制提供了很好的模本，形成了“精简垂直、民本民主、高效民生”的运行模式。目前我国一些城市组织体系中，改革创建了“市、区二级管理”及“市、区、社区（街道）三级服务”的“扁平化”组织体系，一些地方试行将街道办事处改为“社区服务中心”，减少管理层次，重心下移，去行政化，增服务性，这一做法也值得借鉴推广。笔者认为，具体改革措施有：其一，改革街道对社区的行政领导关系，使街道与社区成为并列关系，街道服务中心与社区服务中心并列（可保留街道服务中心对社区服务中心一定的业务指导），居民可以到街道也可以到社区寻求服务。其二，将一部分市区机构和人员以及财物等向社区（街道）下沉。对需要“下沉”的机构和人员，保留其身份、工资、福利等待遇不变，只是改变工作任务和工作地点，分派他们到社区服务中心或居民需要的地方，做一些直接为广大居民服务的工作。这样可以减少改革的阻力，待条件成熟后再进行系统改革。

第二，运用网络技术手段，实行信息直通车，在信息交流体系上实行扁平化管理。

一是下级向上级上传的信息，可以直通多个上级。如网格管理员向上级反映的信息，通过网络软件信息平台上传后，不仅在社区一级平台上能够看到或查询得到，而且在区级、市级的平台上也可以看到或查询得到。这样的信息传递，可以避免某一级机构将信息隐瞒而导致信息梗阻情况的出现。二是上级对下级的监督，可以直通多个下级。如市领导可以直接通过网络软件信息平台看到或查询到区级、社区的信息及处理情况。这样的信息监督，也可以避免某一级隐瞒处理情况，或报喜不报忧。通过技术手段，向上信息传递和向下进行监督“扁平化”，从而提高效率。

第三，实行多网合一、信息共享，实现不同信息系统信息共享或系统平台转接“扁平化”。

城市社会管理是一个系统工程，必须全面推进。应该把现有的信息系统进行整合，包括公安局的户籍信息系统、工商局的企业信息系统、房管局的房产信息系统、规划局的城市规划信息系统、银行的个人诚信信息系统等，有些信息系统可以合一，有些系统的信息可以实行共享。实现这些信息的共享，有利于及时了解和掌握社会管理所需要的信息动向，并可有针对性地采取对策措施。实现多信息系统共享，需要国家层面的顶层设计，但就某一城市而言，可以先易后难，先进行局部的、本市有权进行的信息系统的合并或转接的试点，然后逐步推进。

2.多方借力，解决建设与运行成本高的问题

第一，充分发挥市场力量。发挥市场力量，一方面可以通过扩大政府购买服务，培育、扶持、鼓励社会组织共同推动社区公益事业和公共服务发展；另一方面，适度引入市场机制，通过社区公共服务市场运作方式，调动单位、企业等社会资源积极性，实现社区、居民、企业共赢。

有鉴于此，笔者认为安徽省合肥市的滨湖世纪社区在这方面的做法是值得借鉴的。该社区在网格化管理的同时，积极引入市场机制，发挥业委会和物业公司的功能。支持和协助小区居民（业主）召开业主大会，建立业主委员会，发挥业主大会和业主委员会在选聘、解聘物业管理企业、监督和协助物业管理企业履行物业服务合同、监督业主公约的实施等方面的主导性作用。同时他们在社区内推行“居政分离”，居委会回归自治属性，开展自治活动，不承担行政管理性事务，通过市场化外包，引入社会力量协助社区服务中心开展工作。大社区各网格中，除网格管理员由社区工作人员担任外，物业协管员和居民协管员岗位均面向市场，进行服务外包。“推行市场化外包，激发、调动社会力量参与社区管理，形成整体合力，改变了以往几名社区工作人员管理、服务几千居民的状况，通过物业协管员和居民协管员的交叉配合、协同联动，实现社区管理精细化、管理效能最大化”[3]。

第二，充分发挥小区居民的力量。一是建立名人、明星、能人做义工的服务制度。在改革开放已经30多年后，随着一个拥有名望的新社会阶层的发育，其对社会治理的参与意义和作用是显而易见的，可以发挥类似中国古代的“乡绅自治”和香港的“太平绅士”制度的作用。可以建立本社区“明星”、“能人”特别是人大代表、党代会代表等各类“名人”以个人名义参与社会管理义务服务活动的机制，根据各自的情况选择不同方式，确定义务服务活动的次数和形式。二是成立名人、明星、能人义务服务组织。贵阳市于2011年上半年由行政力量主导成立了一个由各界名流尤其是“非公有制经

济人士”组成的“和谐贵阳促进会”，并由行政力量驱动其运作，利用“和谐贵阳促进会”的资源化解社会矛盾，促进和谐社会建设，这一模式受到中共中央统战部高度肯定。对于中国社会来说，发展到今天，一个由各界名流所组成的精英阶层已经发育，在被“政治吸纳”即被选为人大代表、政协委员等之外，更要让他们作为社会主体参与“社会治理”，实现一个稳定社会必不可少的“多元共治”格局。

第三，充分发挥社会各类组织的力量。一是大力发展社区文体类组织。在一个社区的社会组织中，文体类的组织往往占有较大比例，这类组织因为具有群众性、民间性、广泛性的特点，容易吸纳社区居民，吸引大家参与社会活动，从中加强联系、交流感情、缔结友谊。各社区可以根据实际情况，设立舞蹈教室、体育器材健身房、棋牌室等，为社区社会组织提供活动场所。二是积极推进发展公益服务类社会组织。公益服务类社会组织主要从事为居民、群体、家庭、组织和社区提供就业服务、社会保障服务、救助服务、公共卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、公共安全服务、环境保护服务等公益性服务工作以及协助政府部门为居民提供行政代理服务和专业化社会工作服务。三是扶持发展志愿者义工类社会组织。通过在社区内大力扶持志愿者义工类社会组织，让民间义工服务不断渗透到社区服务中，为带动更多的居民参与义工服务、参与社区自治奠定基础。

3.完善社区服务，以服务吸引公众参与

第一，更新服务理念。一方面，要更新政府的服务理念[4]。在推进网格化管理的过程中，首先必须树立社会管理与公共服务并重的观念，努力建设服务型政府。其次，要树立政府主导与多元参与并重的观念，充分引导公民理性有序参与社会管理和社会服务，积极探索公民参与的机制和途径，努力形成人人参与、人人共享的良好局面。另一方面，要更新工作人员的服务理念。社区工作人员应加强学习和培训，明确城市网格化管理的目的和意义，树立服务意识，了解和掌握各项业务知识，强化各项专业技能，及时将政府提供的各项便民服务落实到位。同时，虚心听取居民的意见和建议，把居民关心的热点和焦点及时向上反馈，为社区制定工作预案和计划提供依据。

第二，完善服务内容。随着社会的发展，人们对社会生活的质量提出了更高的要求，城市的管理者应依托社区综合服务设施和专业服务机构，千方百计为居民提供多样化、个性化、专业化服务，千方百计做好流动人口、特殊人群等对象的服务工作。重点做好劳动就业、社会保险、社会服务、居家养老、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、法制宣传、法律服务、法律援助、人民调解、邮政服务、科普宣传、流动人口服务管理等服务项目，积极推进公共服务覆盖到社区，切实保障优抚对象、低收入群体、未成年人、老年人、残疾人等社会群体服务需求。根据居民的不同需求，提供菜单式、个性化、多元化的服务，深化拓展“全程代办”机制。有条件的地方可开展为老年人提供日托、购物、家政等一般性服务和健康检查、康复理疗、陪护谈心等特色服务，为残疾人提供康复理疗、康复训练、生活料理等服务，为适龄学生（儿童）提供入托入校、兴趣培养、课程辅导等服务，让居民充分享受到更方便、更优质、更有效、更多样的社区服务，不断提高居民的幸福指数。

第三，改进服务方式。高质量的服务不仅和服务内容相关，还和服务提供的方式有密切联系。当前，不少地方在城市社区中提供的服务项目是比较全面的，但很多居民对这些服务并不认可，很多服务项目和设施没有被广泛利用。仔细观察会发现，其中既有宣传不到位的原因，又有提供服务的方式过于单一、没有真正方便居民的原因。在这一点上，应广泛听取居民建议，因为公众对提供公共服务的影响越大，越将确保公共服务更好地反映社区的需要和偏爱，同时还会使提供的社区服务更为有效，更好的回应公民需要，增进公民对公共服务的理解、影响和选择，从而增加公众对公共服务的满意度。社区提供的服务可以采取无偿服务、有偿服务、志愿服务等不同服务形式相结合的方式，针对不同人群和有特定需要的居民提供各种便捷、人性化服务。

[1]刘云斋.网格化社会管理实现社会管理现代化[N].法制日报,2013-10-11.

[2]刘梅.数字城市武装到井盖[J].中国计算机用户,2005,（29）.

[3]滨湖世纪社区深化网格化管理[EB/OL].中国日报网，http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-03-26/ content_8599974.html.

[4]陈华.社会资本视域下的我国城市社区治理[J].中共南京市党校南京市行政学院学报，2005，（6）.

（责任编辑 周吟吟）

李妙颜（1979—），女，湖北武汉人，湖北省行政学院公共管理教研部讲师，主要研究社会治理。

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2014-06-20