林文勤

(厦门大学，厦门 361005)

1 海洋工程生态补偿的必要性日益凸显

生态补偿作为促进生态环境保护的经济手段和机制，其理论渊源可以追溯到庇古等人对外部性的分析。当前国际上较通用的概念是“生态/环境服务付费”和“生态/环境服务补偿”。国内对海洋生态补偿的研究在中国生态补偿政策日趋成熟及海洋经济发展日益深入的背景下得以展开。海洋工程这一概念是伴随着海洋利用方式的日趋多样而出现的。海洋工程建设为人类获取资源、向海洋拓展空间创造了可能，然而也使得海洋生态遭遇了不可逆转的损害。20世纪70年代始，我国开始了海洋环境保护工作，并将陆域环境保护制度的一些经验做法移植海上。生态补偿机制因其优势特点及实践的成功经验而逐步被纳入海洋工程建设规制的政策工具箱。本文认为，海洋工程生态补偿是海洋生态补偿中的一个分支，它是指在以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的(且工程主体位于海岸线向海一侧)新建、改建、扩建工程时引入生态补偿机制，针对工程建设可能造成或已经造成的海洋生态损害进行评估和补偿，采取措施预防、减少生态损害并尽力修复海洋生态。并对为了促成海洋工程建设顺利进行而放弃发展机会的个人、群体、地区给予多种方式的补偿。当前我国在其他领域的实践已证明生态补偿是促进环境改善的一种有效方式。在海洋工程建设大力发展与海洋生态问题日益严重的形势下，海洋生态补偿的政策需求亦逐渐增长。

1.1 海洋工程建设对生态环境的影响伴随海洋经济发展而日益加剧

随着海洋工程的大举兴建，科学决策和有力监管的缺失日趋明显，逐利与短见唆使海洋工程建设盲目进行，导致海洋生态遭遇损害，阻碍海洋经济的可持续发展，更威胁人类的生存安全:第一，不合理开发利用致使海洋资源严重衰退。海洋工程建设势必影响海洋的水文特征和底质分布，造成近海与江河入海处鱼、虾、蟹类洄游、栖息和产卵繁育幼体的天然场所遭破坏。除生物资源的衰退外，海洋矿产资源亦日益枯竭，例如海洋工程的大举推进致使海砂矿的大量开采与浪费等。第二，海洋污染严重。海洋工程建设过程中产生的悬浮物、排放的工业污水和生活污水，海上倾废以及海洋事故产生的溢油等，既污染了邻近海域环境，影响鱼类等的生存繁衍，更使得海岸带和近海海湾受到损害。近年来赤潮等海洋灾害的频频发生亦与此有关。第三，大规模海洋工程的不合理开发，导致海洋环境和生态系统受损与退化，对气候与环境调节的能力降低。《2012年中国海洋环境状况公报》对重点监测区的河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等典型海洋生态系统健康状况进行评价，结果表明，处于亚健康和不健康状态的海洋生态系统共占到了81%。此外，一些海洋工程建设还改变了海岸地形地貌，也使得海岸带防灾减灾能力降低。

1.2 实施海洋工程生态补偿有助于海洋经济可持续发展

一方面，海洋生态补偿机制充分考虑到海洋资源与海洋环境的承载力，有助于形成海洋经济与海洋生态间的良性循环。由于海洋的广域性、流动性、公共性、复杂性特点，在海洋经济发展过程中极易催生“公地悲剧”。海洋生态补偿机制可以调节利益相关者的行为选择，限制海洋公共产品的过度使用、激励海洋生态服务的供给，进而保障海洋资源的有序利用和海洋生态环境的保护，是促进海洋资源、环境与经济社会协调发展的内在要求。

另一方面，海洋生态补偿机制还强调海洋资源的合理分配，促进代内和代际的环境公平。将生态补偿引入海洋工程建设，迫使用海者(例如企业等)在开发和建设时就考虑环境生态的损耗，将可持续发展的意识贯穿到建设和生产的每个环节，这也是转变经济发展方式的客观要求，而对于因海洋工程建设利益受损的群体而言，生态补偿机制也可为其提供资金、实物、政策、智力等的补偿，平衡相关利益者的得失，实现社会公平和谐。生态补偿还将当前发展与未来发展相结合，不以牺牲子孙后代的环境权益为代价来发展经济。通过生态补偿建立起受益者付费、破坏者赔偿的格局，也有助于破解我国海洋生态保护资金短缺的难题。

2 构建海洋工程生态补偿机制具有可行性

2.1 海洋工程生态补偿的政策可行性

2.1.1 国家生态补偿政策的不断完善为其在海洋领域的扩展积累了经验

我国虽尚未颁布生态补偿的专门法律，但国家已对生态补偿工作作出了部署。流域、森林、草原、矿产资源开发等领域的生态补偿实践既证明其是促进环境改善的有效方式，同时也为其在海洋环保领域的拓展提供重要参考。《生态补偿条例》框架稿亦正式将海洋生态补偿纳入国家生态补偿制度建设的范畴。《国家海洋事业发展“十二五”规划》指出从恢复海洋生态功能、提高海洋生态承载力角度出发，研究建立海洋生态补偿机制，并选择典型海域开展试点。

2.1.2 国家相关法律法规为海洋工程生态补偿提供了保障

虽然目前我国未制定海洋生态补偿的专项法律法规，但众多涉海法律法规中已涉及了具有海洋生态补偿性质的内容。这些基本的用海与管海的法律法规为海洋工程生态补偿机制的建立提供重要的立法基础。首先，涉海法律法规体系为实施海洋生态补偿作出了约束，对海洋生态保护的原则、主体、措施等作出说明，为海洋生态补偿主体、责任、范围等基本要素的界定及补偿的管理、取证、落实等都提供了一定的依据。其次，我国海域产权制度的确立为构建海洋生态补偿提供前置性要件，国家通过合理的方式对给自己的财产造成损害或可能造成减损的行为征收生态补偿费。海域使用权亦确立了在海洋资源利用中生态补偿的实际法律关系主体、基本制度保障等。

2.2 海洋工程生态补偿的实践可行性

2.2.1 海洋生态补偿的实践经验

我国早在20世纪80年代就开始了类似的工作，如先后在渤海、黄海等海域实施中国对虾的生产性增殖放流。近年来“国家海洋局根据相关法律法规，先后组织多家单位开展海洋生态损害补偿赔偿制度和相关标准的研究，'海洋生态损害补偿办法'、'海洋生态损害评估技术导则'、'海洋生态资本评估技术导则'等取得阶段性成果。”沿海多地也就海洋生态补偿机制建设开始了积极的尝试。山东省率先于2010年出台了我国第一部海洋生态补偿办法《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，首创性地规定实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的，应缴纳海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费。2011－2012年山东省累计征收生态补偿费7750万元，专项用于海洋与渔业生态环境的修复、保护、整治和管理。福建省坚持环境治理海陆统筹，在围填海、跨海桥梁、航道、海底排污管道等工程建设中开展生态补偿试点。2010年《厦门市海洋环境保护若干规定》要求海洋行政主管部门对海洋工程建设项目的环境影响报告进行审核或核准时，应组织对海洋环境和生态影响程度进行评估论证，根据评估论证结果提出相应的海洋生态补偿意见，并监督实施。2012年底《福建海峡蓝色经济试验区发展规划》获批，国家提供政策支持福建开展海洋生态补偿机制建设试点，福建将编制完成《海洋生态补偿和损害赔偿办法》、《入海污染物溯源追究办法》等一系列海洋环保法规政策。《关于2012年沿海设区市海洋环保责任目标考核情况的通报》(闽海管办 ［2013］3号)中也能清晰看到海洋工程生态补偿工作开展情况已被列入福建沿海设区市海洋环保责任目标考核当中。

2.2.2 环境影响评价制度为海洋工程建设实施生态补偿提供有效途径

2006年国务院颁布实施《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，完善了海洋工程环境影响的评价制度。海洋环境影响评价制度与实践为海洋工程生态补偿的开展提供了路径。二者具有目标及内在原则的一致性，且其研究内容在很大程度上相关联。因而，海洋环评制度可作为我国海洋工程生态补偿走向实践的切入点。首先，我国环境影响评价相关法律法规为海洋工程生态补偿的开展提供了法律保障。环评具有“一票否决”的权力，将海洋工程生态补偿融入海洋环境影响评价中，利用环评审批的法律效力，迫使海洋工程建设者和开发者认真落实生态补偿措施或按时上缴生态补偿费用。其次，环境影响评价的技术体系和工作过程为海洋工程生态补偿可操作化创造了条件，可充分利用环评中较为成熟的技术方法和实施程序，促进界定海洋工程生态补偿范围、补偿对象，确定补偿标准并选择恰当的补偿方式。再次，凸显公众参与的地位。《环境影响评价法》将公众参与确定为环境影响评价程序中必须的环节和内容，因而可利用环评制度在我国的普遍认知，宣传海洋工程生态补偿，发动公众共同监督生态补偿的贯彻落实，并且还能迫使相关部门更全面考虑到因海洋工程建设而利益受损的群体，推动利益协商机制的建立，更科学、合理、全面地进行补偿。

3 构建海洋工程生态补偿机制的现实困境

虽然构建我国海洋工程生态补偿机制具有现实需求，且国家和地方政府已有的实践也为开展海洋工程生态补偿作出了有益探索，然而当前海洋工程生态补偿的机制构建仍面临不少难题，对这些问题进行反思和总结，有助于通过更好地借鉴已有的经验教训，为海洋工程生态补偿的发展指明方向。

第一，海洋生态补偿法律法规缺失。我国尚未确立统一的海洋生态补偿法律制度，且现有法律规定过于笼统和原则化，导致实践中出现补偿实施难、责任认定难、处罚到位难、救济难等问题。地方海洋生态补偿立法工作实践亦遭遇尴尬。如《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》作为我国首个海洋生态补偿立法尝试，在法律效力、适用范围、可操作性等方面都存在局限。2011年发生在渤海湾蓬莱19－3油田的溢油案件，最终无法依该法规判处对造成1000公顷用海生态损失以2亿元的补偿，而只能依最新修订的国家海洋环境保护法的规定，予以责任方最高处罚额度20万元的罚款。

第二，海洋生态补偿内容不规范。在主体认定方面，海洋的流动性等特点使得海洋生态影响的因果链条异常复杂，难以全面界定相关利益者。政府主导地位被过度强调而忽视了其他主体应有功能的发挥。且现有补偿方式单一，补偿标准局限性大，补偿作用的发挥还受制于补偿标准和价值评估技术等方面。

第三，资金保障问题。首先，海洋生态补偿筹资渠道不健全。我国海洋环保本身经费紧张，并且一些迫切需要进行海洋生态建设的地方财政困难。现实中中央到地方的纵向转移支付的效果及效率均受到质疑，而通过环境税费、市场交易等筹集资金的渠道仍不成熟，亦缺乏国外捐赠、企业投资、社会救助等途径，海洋生态补偿缺乏多元、长效的资金供给。其次，海洋生态补偿资金征收与管理困难。“由于《暂行办法》的可操作性有待加强，在没有相关配套实施细则出台前，海洋生态补偿资金的征收和管理阻力重重。威海市在征缴赔补偿费用的过程中，部分企业海洋生态补偿意识不强，不仅缺乏资金征缴的主动性，甚至采取各种措施予以规避。”

第四，海洋生态补偿管理体制弊端凸显。首先，海洋生态补偿过度依赖于政府体制。这表现为政府科层制的补偿主体主导地位、政府财政投入的单一补偿资金渠道、政府行政体制的补偿方式等，这导致了补偿在实践中发生变异或远离生态补偿的初衷。其次，海洋生态补偿运行体制混乱，综合管理滞后。海洋污染治理和海洋生态补偿之间存在复杂交织，不仅破坏者与受偿者难以区分，管理者也难以明确界定。海洋生态补偿涉及海洋渔业、环保、财政、林业、海事、水利等多个部门，各部门之间职能存在交叉和矛盾，缺乏统筹协调规划。

4 结 语

21世纪是海洋的世纪。中共十八大报告明确指出要提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，建设海洋强国。海洋工程生态补偿作为海洋生态补偿的重要方面，在未来的发展中亟须解决海洋工程生态补偿制度配置的不足、技术的障碍、意识的局限等诸多难题:当务之急是解决海洋生态补偿法律地位与制度配套问题;理顺海洋生态补偿的管理体制;继续深化海洋生态系统服务功能评估研究，逐步形成海洋生态系统服务的市场交易体系;注重公民海洋可持续发展意识的培养等。

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