李庆瑞

(环境保护部，北京 100035)

十八届三中全会决定提出:“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系…用制度保护生态环境”。习近平总书记指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠的保障”。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，应当优先实行最严密的环境法治。

最严密的环境法治内涵和外延非常广泛，内容不限于法律本身，而是包括环境法的制定、实施和遵守各个环节，以及影响立法、执法、司法和守法的体制机制，思想文化等各种因素。法治的基础在于立法，本文从环境立法的视角，分析理解最严密的环境法治，并针对我国环境法治的现状，提出实行最严密的法治的初步思考。

从环境立法的视角理解最严密的环境法治，要把握三个特征:第一，从纵向看，最严密的环境法治是相对的、动态的，即相对我国过去的环境法治而言最严密，并且未来将会更为严密。第二，从横向看，最严密的环境法治是指环境立法的形式和内容最严密，即法律类别齐全、无明显缺项，操作性强，法与法之间内在协调统一，内容能充分体现生态文明理念，与推进生态文明建设的需求相适应。第三，从效果看，最严密的环境法治中，要包含一系列最严密的环境法律制度，这些制度能有效解决当前面临的严重环境问题，能成为推进环境保护事业发展、保障生态文明建设的重要约束和支撑。

1 实行最严密的环境法治的重要意义

1.1 实行最严密的环境法治是加快生态文明制度建设的需要

在当前全面深化改革的新形势下，“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”是改革的重要任务之一，需要最严密的环境法治作为保障。通过最严密的环境立法，落实生态文明建设的理念，建立系统完整的生态文明制度体系，把体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，以及体现加强监管的最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、生态环境保护责任追究制度等内容设定为规范的、系统的、稳定的法律制度，才能积极应对各种矛盾冲突，才能保障深化生态文明体制改革任务不出现大的偏差和反复，为生态文明建设提供持久的动力和保障。

1.2 实行最严密的环境法治是探索环境保护新路的需要

环境保护是生态文明建设的主阵地，环境问题是制约生态文明建设的主要因素之一。积极探索在保护中发展、发展中保护的环境保护新路，是提高生态文明水平的形势使然，是解决资源环境问题的出路所在。

探索环境保护新路，根本目的是以人为本，明显改善环境质量，关键在于充分发挥环境保护优化经济发展的作用。环境法律往往是绿色经济发展和技术水平提升的催化剂，是构建完备的环境管理和执法监督体系、全民参与的社会行动体系的法律依据。只有实行最严密的环境法治，全面确立改善环境质量的立法目标、保护优先的立法原则，设计科学有效的环境监管体制机制，强化各个主体保护和改善环境质量的法律责任，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，才能有利于倒逼我国经济结构调整和发展方式转变，推动环境质量的改善。

1.3 实行最严密的环境法治是推动环境管理转型的需要

环境管理转型与环境保护“历史性转变”一脉相承，要求环境保护与经济发展“同步”、“并重”。要处理好环境保护与经济发展“同步”、“并重”的关系，关键在于约束政府权力，基础在于全社会自觉维护、主动参与。只有实行最严密的环境法治，将政府的行为完全置于法律的管制之下，对于违背科学发展观和环境保护要求的行为，进行严格的责任追究，才能确保环境保护的目标与任务成为各级政府部门决策的约束性因素。只有实行最严密的环境法治，依法合理配置环境公共资源，调整社会利益关系，确保各方主体公正的享有环境权利、履行环境义务，才能有效抑制各方利益主体对无偿共享的环境公共利益的掠夺，破解人人都说生态环境重要，可一旦触及自身利益就不干了的“吉登斯悖论”1。

2 实行最严密环境法治的现状分析

2.1 取得的成绩

经过长期努力，我国的环境法治建设取得了较大成绩。

2.1.1 法律框架基本形成

宪法对加强资源和生态环境保护作了原则性规定，在《宪法》的统领下，我国制定了环境保护法律10件，资源保护法律20件，环保行政法规20多件，地方性环保法规和规章700余件，还批准、签署了50余项国际环境公约。这些法律法规内容涵盖自然生态环境各方面，包括水、大气、海洋、噪声、固体废物、自然资源、能源、生物物种、化学品等影响人类生存与发展的各种因素。其他部门法也有一些保障生态文明建设的规定。例如，《刑法》第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”，《民事诉讼法》已经确立环境民事公益诉讼制度等。

2.1.2 法律制度趋向规范

环境污染防治方面，已建立环境保护规划、环境影响评价、“三同时”、污染物排放总量控制、区域限批，环境监测、排污收费、排污许可、限期治理、环境事件应急等制度。生态保护方面，已建立包括自然保护区在内的各种类型生态保护区分级管理、饮用水源地特殊保护、野生动植物重点保护名录、退耕还林、退田还草和防治水土流失等制度。此外，在严厉打击严重污染环境的违法行为方面，作了一些有效的探索。2013年6月17日，两高联合发布《关于审理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。司法解释将一些主观恶性大、屡教不改、屡查屡犯的环境违法行为直接入罪，大大降低入罪门槛;通过量化的手段明确界定严重污染环境的行为或后果，加大解释的可操作性;增设从重从宽情节，提升司法解释的威慑力和引导力。

2.1.3 公众环境权益逐渐加强

目前正在修订的《环境保护法》拟增设专章规定公众参与和信息公开，进一步明确公众参与的具体要求和程序。《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，将公众参与制度引入环境影响评价工作，真正保障公众环境权益，加强环境决策民主。《政府信息公开条例》对政府信息公开的范围、方式、程序、监督及法律责任作出了规定。保障公民诉讼权利方面，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政复议法》等法律，详细规定了公民合法权益受到损害时的各种救济途径，包括控告、举报、调解、复议和诉讼等。

2.2 主要不足

在肯定成绩的同时，也应当看到我国环境法治建设还存在很多不足。

2.2.1 法律框架尚不严密

第一，立法理念有偏差，宪法缺失明确体现生态文明理念的内容，现行环境法中，法律制度设计、基本原则、法律责任规定偏重于“防治污染和其他公害”，保护优先，预防优先的思想并未完全确立，其他部门法亦未能充分反映生态文明建设的要求。第二，立法结构不完善，缺乏一部真正意义上的环境保护的基本法，法与法之间存在一定程度的交叉、重叠和矛盾，某些法律制度缺乏统一协调，国际环境公约的国内配套措施立法滞后。第三，立法内容存在空白，如土壤污染防治、核安全等重要领域的法律法规尚未制定，一些实践中行之有效的环境保护经济政策有些尚未入法，在环境技术规范和标准体系上，也存在一些空白。第四，立法技术方面，某些规范设置欠缺合理性，法律可操作性较差;多部门管理的权限界定不明;部分主体权利义务的条款有缺陷，有些主体有权利，无义务，有些主体权利有限，责任无限等。

2.2.2 法律制度尚不严格

体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制尚未全面建立。环境规划、环境影响评价、总量控制、排污许可等环境监管制度需要进一步改进和调整;责任追究制度不完善，尤其是地方政府及相关领导的责任追究制度在立法中亟待明确;体现生态价值的生态补偿制度未有效建立;农村生态环境保护的法律保障较弱;推动生态修复的环境损害赔偿制度尚未入法;法律责任有待加强与完善等。

2009年英国著名社会学家、政治学家吉登斯在其《气候变化的政治》书中提出:全球变暖带来的危险，尽管看起来很可怕，但在日复一日的生活中它们不是有形的、可见的，因此，许多人会袖手旁观，不会对它们有任何实际的举动。通俗讲，大家都知道环境被破坏不好，可是谁也不愿改变自己破坏环境的行动。

2.2.3 公众环境权有待强化

公众环境权尚未正式入法;信息公开、公众参与的广度、深度还不够，相应的程序要进一步规范;公众环保意识、节约意识、生态意识以及自觉行动意识需要增强。

3 实行最严密的环境法治的若干思考

3.1 落实生态文明理念，构建最严密的法律框架

3.1.1 调整立法理念

将环境权作为宪法保障的重心，增设公民的环境权作为一项基本权利。按照“生态性、协调性、公平性、前瞻性”的原则，加快推进法律生态化。要将符合生态文明时代要求的法律思想、法律观念、法律价值取向纳入法律，在法律制度配置上充分体现环境保护与经济发展之间相互依存、协调、促进的关系，兼顾代内公平和代际公平，为今后的生态文明建设及环境管理转型留下适度超前的法制发展空间。

3.1.2 修正立法结构

经过三十多年的环境立法进程，目前的环境立法数量、种类较多，但是现行有效的部分法律存在矛盾、重叠，一些环保管理制度形同虚设、相关规范难以执行。当前，人民群众更多地关注法律法规好不好、管不管用、能不能解决环境保护的实际问题。张德江委员长强调“提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重”，环境立法必须从主要强调数量和速度，向更加注重保障生态文明建设的质量和效果转变。

一要加强法律的整合梳理。加快消除法律规范之间存在的不完整、不协调、不统一的现象，将环境立法体系变成协调统一的整体。法律规定有缺项的，及时补充。已有的法律规定，有些需要及时修改完善，有些需要进一步配套、解释，有些不合时宜的内容及时废止。不同法律之间监督管理内容相近重合的，及时整合调整。

二要加强法律的有效衔接。《环境保护法》与环保专项法之间，应区分调整重点，统一制度设定。环境立法与其它部门法之间，应当清晰职权界线、避免交叉重叠。环保法律、法规以及部门规章之间，应当相互呼应、适当授权、及时补充，避免法律制度不到位，立法目的落空。国家立法与地方立法之间，应当为地方立法留下空间，积极支持、指导和推动突出地方特色的立法，适应地方环境保护工作的实际需要。加强国际条约与国内立法的衔接，加快研究制定与国际条约配套的相关法律法规。

三要加强法律的可操作性。提高立法技术，确保法律规范科学合理，各主体的权利义务明确对应，权责处罚相当，法律责任易于认定，避免自由裁量权过大，增强法律的操作性与可执行性。

3.1.3 完善立法内容

一要准确定位《环境保护法》，确立其在环境法律框架体系中的基础性地位。目前，《环境保护法》修改草案已经全国人大常委会三次审议，取得了明显成效。下一步，我们将继续配合法工委，努力将其修改成推进生态文明建设和环境保护、统领环保领域各专项法的基本法律，力争在法律制度上实现更大突破，将其制定成最严格的、有威慑力的、“长牙齿”的、管用的法律。

二要积极推进环境法律法规制(修)订工作。抓住国务院大气污染防治行动计划出台的良好契机，大力推动《大气污染防治法》修订，使之更加适合国情、更加严格有效、更加有操作性。推进土壤污染防治、核安全等法律法规制定，修订水污染防治法、环境影响评价法和建设项目管理条例，支持和指导地方立法及规章建设。

三要积极推动其他部门法的生态化。加快对民法、经济法、刑法、行政法等部门法进行生态化修订，这种修订不仅是增加或细化涉及资源环境保护的条款，而是将生态系统管理的基本准则贯穿于立法和修法全过程，将保障公民环境权益作为立法的目标。

3.2 抓住关键环节，实行最严密的法律制度

最严密的环保法律制度，应当在环境管理目标、准入、监管、责任追究等几个关键环节体现“最严密、最严格”。

3.2.1 明确环境质量改善的立法目标

实行最严格的环保法律制度，首先应明确环境保护应当实行在保护中发展，在发展中保护的方针，坚持节约优先、保护优先的原则，明确保护公众健康、推进水、大气和土壤等环境质量持续改善的目标，紧密围绕该目标，开展一系列环境法律制度建设。

3.2.2 实行最严格的环境准入制度

十八届三中全会提出“实行最严格的源头保护制度”，当前应尽快划定生态保护红线，并围绕生态保护红线，实施主体功能区制度，按照主体功能区定位，完善环境准入条件，科学设计环境影响评价制度;建立以水、大气和土壤等环境质量改善和环境健康为导向，以资源环境承载力为基础的环境标准体系;继续实施严格的污染物总量控制制度，拓展纳入总量控制的污染物种类，实施重污染行业规模总量控制，区域性污染物总量控制制度;建立资源环境能力监测预警机制，对环境容量超载区域实行限制性措施。

3.2.3 构建最严密的环境监管机制

当前的环境管理制度较多，某些制度之间相互割裂，实际运行效果难以保证。政府机构改革和职能转变要求减少行政事项的前置许可，加强对行政事项的事中、事后监督。为顺应形势的要求，借鉴发达国家环境保护的经验，应当围绕排污许可证制度，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。完善后的排污许可证制度，应当将环评审批、“三同时”验收、排污申报、总量控制、排污权交易、排污收费、限期治理及清洁生产强制审核等制度，以及环境监督执法检查、环保设施运行、违法处罚、污染纠纷等规定对企业环境管理的具体要求，详细规定为许可污染者排污应遵守的各项法律义务和条件，将现行各项环境管理制度集中通过排污许可证实行“一证管理”。

3.2.4 建立最严格的责任追究制度

一要严格落实政府责任，完善对党政领导干部的考核评价体系，实施目标责任制和考核评价制度，明确将环境质量改善作为领导干部政绩的重要指标。加强责任追究，对领导干部实行自然资源资产离任审计，对于负有环境监管职责的人员的渎职、失职行为，加大惩处力度。

二要凸显、强化企业的环保主体责任。企业的义务要明确，相应的罚则要对应，对造成生态环境损害的企业严格实行赔偿制度，使企业“不愿违法、不能违法、不敢违法”。

三要建立健全环境损害赔偿制度，将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，列入赔偿范围，建立环境损害鉴定评估机制，为落实企业环境责任提供有力的支撑。

3.3 强化公众环境权，构建最严密的权益保障机制

3.3.1 进一步加强环境信息公开

进一步扩大政府环境信息的范围，规范信息公开程序、畅通公开渠道。强化企业环境信息公开的责任，要求企业全面、真实、客观、及时地公开环境信息。对政府、企业未依法公开信息行为，加大处罚力度，确保公众的知情权。

3.3.2 进一步完善公众参与机制

立法过程中，要拓展公众有序参与立法途径，广泛听取各方面意见，加强基层调研，坚持群众路线，充分体现基层和群众对环境保护工作的期待和诉求，使法律“接地气”、“落地生根”，充分发挥作用。决策过程中，要充分保障公众参与权，建立政府、企业、公众及时沟通、平等对话、协商解决的机制和平台，促进环境决策民主化。权利义务分配上，要充分发挥社会组织参与环境保护的作用，将社会公共事物管理的权限和责任适度分流，鼓励社会组织参与环保，共担责任。

3.3.3 进一步强化公众监督权

充分发挥人大的法律监督作用，建立政府向人大报告重大环境决策的制度。逐步完善环境公益诉讼制度。实行环境污染有奖举报，鼓励公众对违法企业的揭发检举。健全民主监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。环境新闻宣传管理机制，积极发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用。

［1］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 ［D］，http://www.gov.cn/．

［2］《宪法》、《刑法》、《政府信息公开条例》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政复议法》［D］http://www.gov.cn/．

［3］《环境保护法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《关于审理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》 ［D］，http://www.zhb.gov.cn/．

［4］周生贤.中国特色生态文明建设的理论创新和实践［J］.环境与可持续发展，2012，37(6):5－8．