侯保疆

（广东技术师范学院政法学院公共管理系，广东 广州 510665）

公共行政中的公共事务界分

侯保疆

（广东技术师范学院政法学院公共管理系，广东 广州 510665）

公共事务是与社会公众整体利益、共同利益相联的各种活动。公共事务属于社会事务的范畴，它具有社会性、公共性、共享性和非营利性等基本特征。公共事务的范围界定标准是多维的。社会公共需要是界定公共事务范围的根本依据。公共事务的内部结构可分解为不同层面或部分。

公共事务；公共行政；公共管理；界分

一、问题的提出

一直以来，公共事务被看作是公共行政的管理客体和活动领域。①按照学界的一般解释，公共行政是政府管理公共事务的活动。然而，迄今为止，对于什么是公共事务，公共事务的范围有多大，公共事务的具体内容包括哪些，公共事务的范围界定标准是什么等问题，学术界并没有很好地加以解决。作为公共行政的活动对象和领域，公共事务在公共行政的研究中极其薄弱。在已出版的上百本的公共行政教材专著中，专门对公共事务的内涵与外延作论述的可谓凤毛麟角。绝大多数教材专著要么避而不谈，要么一笔带过。近几年出版的为数不多的公共管理教材专著，对公共事务的涵义、特征和具体内容作了一定程度的研究，②但还相当不够。检索中国知网的期刊论文发现，1998-2013年专门探讨“公共事务”这一理论内涵的论文仅有4篇。③总体而言，我国目前有关公共事务的理论研究还较匮乏。因此，开展这方面的研究可以推进公共行政与公共管理的基础理论研究工作。同时，由于公共事务是政府职能作用的基本领域，从理论上探讨公共事务这一话语，能为改革实践中的政府职能转变提供科学的理论指导。

二、公共事务的基本特征

公共事务这一概念由“公共”和“事务”组成。行政学家一般把“公共”看作是与“私人”相对的概念，认为“公共”是国家、政府和社会公共组织的职能活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。[1]33汉语辞典一般把“公共”解释为“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”、“社会的”。“事务”通常指所做的或要做的事情。而事情指人类生活中的一切活动。据此，“事务”就是指人们所从事的各种社会活动，包括政治、经济、科学、文化及其他各项社会活动。依据上述解释，可把公共事务作如下界定：公共事务是与“私人事务”相对的概念，它是指与社会公众整体利益、共同利益相联的各种活动。它具有如下基本特征：

（一）社会性

社会性是公共事务的基础性特征。公共事务来源于社会，产生于社会，并随着社会的发展而发展。社会学家一般把“社会”解释为人类生活的共同体，即它是由以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们所构成的有机总体。马克思主义认为，社会是以生产关系为基础的各种社会关系的总和。因此，社会不是单个个人的堆积或简单相加，而是人们的相互交往关系或联系。公共事务就是在人们的交往或联系中产生的。如原始社会的成员所开展的集体狩猎活动这一公共事务就是原始人在生产劳动过程中进行分工合作的产物。当然，由于原始社会的成员完全平等，个人事务与公共事务完全一致，因此，当时的公共事务也就是全体社会成员的个人事务或共同事务。随着人类社会生产力的逐步提高，人们交往的领域和联系的范围逐渐扩大，人们之间的社会分工越来越发达，人们的社会活动愈来愈多，公共事务也在成倍增加，变得越来越复杂。西方各国自二战后财政规模不断扩大，这在一定程度上反映了这些国家的公共事务在不断增加。在我国，随着社会经济转型，人们社会生活和生产方式的社会化、市场化程度不断提高，公共事务的范围和内容也在不断扩大和增加。

（二）公共性

公共性是公共事务的本质特征。“公共”的对立面是“私人的”和“企业的”。公共事务是与私人事务相比较而存在的，没有私人事务的存在，也就没有公共事务的存在。因此，公共事务与私人事务有联系，也有本质的区别。有联系是说，不能把公共事务与私人事务绝然分开，两者有交叉之处。所谓“公中有私（局部和个人），私中也有公（共同事务和利益）。”[2]3但不能据此而忽视两者的差异，两者毕竟有本质的不同。公共事务作为共性是对社会个体私人事务的一种提炼和升华，是建立在一定条件（如立法等）基础上的群体一致的意志或者意识表达。因此，公共事务脱离了社会个体私人事务的杂乱无章和无序，成为一定团体的共同意志。公共事务是涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的各种活动，它以实现公共利益为依归。而私人事务是涉及私人利益的各种活动，它以追求个体自身利益最大化为目的。公共利益是一定范围内特定多数人的共同利益。公共利益在起源上可以是大众与私人利益的结合，但本质上公共利益不是私人利益的简单相加，而是公共选择的结果。[3]公共事务的公共性还体现在公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构和公共事务的活动是公共权力的运行上。

（三）共享性

公共事务是与社会公众整体利益、共同利益相联的各种活动。用经济学家的话来概括，这些活动就是提供公共物品（或产品）和公共服务。共享性是指公共事务所提供的物品和服务由全体社会公众共同享有，而不能为一个人所单独享有。虽然社会公众的具体范围有大小不同，但作为公共事务就意味着这个社会中的全体公众都可以享用这种物品、享受这种服务。从消费的角度分析，共享性就是由全体社会公众共同消费公共事务所提供的物品和服务。即当一个人在消费某项物品或服务的同时，其他人也可以消费等量的同类物品或服务。从所有权的角度分析，共享性就是由全体社会公众共同占有公共事务所提供的物品和服务。即同一物品或服务不仅供其占有者来使用，而且无法排斥占有者以外的人来使用。

（四）非营利性

非营利性是公共事务区别于私人事务的重要标志之一。作为涉及社会利益和全体公众利益的一系列活动，公共事务的性质和目的在于为社会公众谋福利，不以营利为目的。这是由公共事务的公共性决定的。如前所述，公共事务以实现公共利益为依归，不以追求某一个体的自身利益最大化为目的。因此，可以说，公共事务是公益性的事务。一般而言，公共事务是社会成员个人和私人组织不愿做、做不好、做不了而又是社会存在与发展所必需做的事务。因此，在某种程度上可以说，公共事务是“无利可图”的事务。这表明，公共事务是非营利性的事务。但非营利性并不就等于完全无偿性。也就是说，在以提供公共物品和服务为主要活动的公共事务中，有一部分是适度的有偿性活动，还有一部分是无偿性的活动。前者是需要收取一定的费用，回收一定的成本，但不是为了获取利润，以弥补提供公共物品和服务过程中的经费不足。后者是不需要收费的义务性活动，其经费主要通过其他渠道解决（如税收等）。

三、公共事务的范围界定

公共事务属于社会事务的范畴。社会事务是人们所从事的各种社会活动，如政治、经济、科学、文化及其他各项社会活动。在这些众多的社会活动中，哪些属于公共事务，哪些属于非公共事务，需要在理论上确立一定的规范标准，以便为公共事务的范围界定提供科学的理论依据。根据上述公共事务的基本特征，我们认为，公共事务的范围界定标准，大体有如下几种：

（一）依据市场化资源配置的有效程度界定

有学者认为，在市场经济体制下，社会事务一般可依照市场化资源配置的有效程度来进行划分。[4]所谓“市场化资源配置”，是指通过市场自由竞争的方式来安排社会资源（如人、财、物、信息、时间等资源）的配置和使用；所谓“有效”，是指福利经济学当中的“帕累托效率”。按照福利经济学的解释，在理想的市场经济状况下，社会资源的配置可以达到“帕累托有效”。然而，现实社会并不能完全达到“帕累托有效”的预设条件，如，完全竞争、无外部经济效应、交易成本为零等。因此，市场化资源配置方式是有限度的。由此，可以依照市场化资源配置的“有效程度”将社会事务划分为私人事务、公共事务以及介于两者之间的中间事务。完全可以通过市场化资源配置方式得到有效解决的社会事务，属于私人事务，如支配个人或家庭收入、选择日用消费品、确定企业规模和经营方向等。无法通过市场化资源配置方式得到有效解决的社会事务属于公共事务，如提供纯公共物品和服务（如国防外交和公共安全）、稳定宏观经济、维护市场公平竞争等。可以部分或局部通过市场化资源配置的方式得到有效解决的社会事务属于中间事务，如准公共产品和服务的提供（如高等教育、职业教育、卫生等）、行业管理等。[4]在我国目前要运用这一界定标准来界定公共事务范围，需要进一步健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，整顿和规范市场经济秩序，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，推动社会主义市场经济体制的完善。

（二）依据非竞争性和非排他性界定

这是借用经济学家所讲的公共物品或产品的两个重要特征即非竞争性和非排他性来界定公共事务的范围。经济学家认为，公共物品具有非竞争性和非排他性两个基本特征。要判断某个物品是否为公共物品，可以从这两个基本特征入手进行考量。公共事务主要以提供公共物品或服务为其主要活动。通过对某个物品或某类物品是否具有非竞争性和非排他性这两个特征的识别，可以判定某项活动或某类活动是否属于公共事务的范围。因此，非竞争性和非排他性是界定公共事务范围的基本依据。所谓非竞争性是从物品消费的特点来看，即一个人在消费某项物品的同时，其他人也可以消费等量的同类物品。所谓非排他性是从物品的所有关系来看，即同一物品不仅供其占有者来使用，而且无法排斥占有者以外的人来使用。根据是否具有非竞争性和非排他性这两个标准，可以把社会事务分为私人事务、公共事务和混合事务。如果所提供的物品既不具有非竞争性，又不具有非排他性特征的社会事务，属于私人事务；所提供的物品同时具有非竞争性和非排他性特征的社会事务，属于公共事务；所提供的物品只具备其中一个特征的社会事务则属于混合事务。

（三）依据公共权力界定

公共事务是涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的各种活动。这些活动主要表现为公共权力的运行。因为“每一种社会行为都是权力行为”。[5]8公共事务的活动性质和目的在于为社会公众提供公共利益。公共权力是为社会公共利益服务的权力，是公共事务活动的基础和保障。如果没有公共权力做后盾，那么，公共事务的活动目的就难以实现，即使一时实现，也很难得以维护。因为相对于私人利益来说，公共利益更容易受到侵害，“凡是公共的东西都是最得不到照顾的东西”，实现起来也更加困难。奥尔森（Mancur Olson）在其《集体行动的逻辑》一书中指出，“……除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[6]2由此可见，公共权力是公共事务活动运作过程中不可或缺的要素，起着不可替代的作用。公共权力是由社会共同需要产生的，是全体社会成员公共意志的表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。它一般由国家、政府和社会公共组织掌握行使。因此，公共权力是界定公共事务范围的基本依据。根据是否依靠公共权力，可以把社会事务区分为非公共事务、公共事务和交叉性事务。那些无需依靠公共权力就能做好的社会事务属于非公共事务；那些必须依靠和运用公共权力去推行的社会事务属于公共事务；那些部分或局部需要依靠公共权力去推行的社会事务，则属于交叉性事务。

（四）依据社会公共需要界定

社会公共需要是界定公共事务范围的根本依据。这是因为，需要是一切生命体的本能，人亦不例外，人的一切活动都是直接或间接、自觉或不自觉地为了满足某种需要。人的需要多种多样，可从不同角度对其进行归类。从人们需要的范围来看，可以分为社会成员个人的需要和社会成员的公共需要。作为与社会公众整体利益、共同利益相联的各种活动，公共事务主要是为了满足社会成员的公共需要。这种公共需要在现实生活中，有时与个人需要一致；有时部分一致、部分不一致（对立）；有时与个人需要没有直接联系；有时与个人需要发生冲突。根据社会公共需要，我们可以把社会事务区分为公共事务和非公共事务。在一定的社会生活条件下，凡是具有满足社会公共需要性质的社会事务，属于公共事务；凡是不具有满足社会公共需要性质的社会事务，则属于非公共事务。

为了更好地把握社会公共需要这一界定标准，更有效地运用这一标准来界定公共事务的范围，有必要进一步弄清社会公共需要的基本内涵和特征。用描述的方式来概括，社会公共需要是整个社会需要的一个有机组织部分，它与社会个人需要和群体需要有关，但不是社会个人需要和群体需要的简单总和，而是这些需要的有机整合；社会公共需要不是从社会成员个人视角考察的人人都需要的需要，也不是以社会成员个人偏好为依托的多数人选择的需要，而是从社会总体视角考察的一般的社会需要，即维持社会存在和发展的需要。[7]59社会公共需要的基本特征主要表现为：

首先，抽象性与具体性。社会公共需要既是抽象的一般社会需要，又是现实的具体的社会需要。具体表现为：一是抽象上的存在性与具体上的差异性。这是说，所有社会这个人类生活的共同体，不论国别、民族、区域、制度、历史阶段等，都有社会公共需要存在；但在具体的国家、民族、区域、历史发展阶段，这种共同存在的社会公共需要则表现为不同的具体需要内容与形式。二是抽象上的非区域性与具体上的区域性。意即在特定国家、民族、区域等范围之内，社会公共需要的内容为相应范围内的对象所共有，不存在区域差异问题；但在具体的国家、民族和区域的特定范围内，由于地区差异、民族差异、地域文化差异等，社会公共需要的具体内容呈现出显著的地区性特征。三是抽象上的大众性与具体上的群体性。社会公共需要是对社会个人需要和群体需要的一种提炼和升华，它脱离了社会个人需要和群体需要的零散和杂乱，成为社会大众的共同需要；但社会公共需要的大众性特征在现实中往往具体表现为群体性特征，如，反映某些特殊群体的需要（如弱势群体的需要）。

其次，稳定性与动态性。社会公共需要是在一定社会历史阶段上生成的，它是与特定社会结构、社会物质状况紧密联系在一起的，是对当时的社会-历史-文化需求的反映，具有明显的共时性特征。这是由人们的社会活动特性决定的。社会公共需要是人们社会活动的产物，而人们的社会活动都是在一定的环境条件下进行的。因此，社会公共需要的内容和重点必然受到特定时代和环境条件的限制。在特定时代和环境条件下生成的社会公共需要，其内部会形成一定的需求结构。其内在需求结构一旦形成，社会公共需要就会与产生它的一定社会相独立，当社会环境条件发生渐变时，它总是力图消解这些渐变对它的影响，维持自身的稳定性。在一般情况下，社会公共需要所形成的内在结构模式可以通过对局部的或小规模的社会变化的消解来确保其特征延续相当一段时间。但这种延续是有限的。因为，世界在不断变化，社会发展水平在不断提高，社会经济结构在不断变迁，人类生存条件在不断改变等等。与此同时，人们社会活动的领域和范围也在不断扩大。伴随这些发展变化，社会公共需要的性质、内容和表现形式也会不断变化，从而导致社会公共需要原有的内部结构与特征被不断更新。可以说，整个社会现代化过程，也就是社会公共需要在保持相对稳定的同时不断变革更新的过程。因此，我们不能千篇一律地看待不同时代环境条件下形成的社会公共需要，也不能一成不变地看待特定时代环境条件下形成的社会公共需要，而应该正确分析社会公共需要的相对稳定性与动态性的关系。

再次，客观性与主观性。社会公共需要是人们的一种主观状态，是人们对于自己的生存条件和生产方式及其他各种客观事物的一种主观的能动反映，是人们对于各种不以人们主观意志为转移的客观要求的一种主观认识。因此，社会公共需要的形成，不仅受到人们的认识能力和认识水平的制约，而且受到人们的价值观念和价值取向的影响。现在世界各国普遍把环保看成是社会公共需要，就是人们主观认识发展和价值观念转变的结果。而在过去相当长时期里，由于人们的认识能力有限，认识水平不高，价值观念和价值取向不同，致使这种潜在的社会公共需要没有转变为现实的社会公共需要。由此可见，社会公共需要具有主观性。但这种主观性是人们对客观条件需求的反映。即社会公共需要的内容是客观的，它不是凭空产生的，也不是人们头脑中固有的，而是来源于人们的社会实践活动，来源于人们所处时代的客观要求和一定社会里人们的生存条件及生产方式。因此，社会公共需要在本质上反映着时代和环境条件的客观需求，具有不以人们主观意志为转移的客观性。据此，可以说，社会公共需要标准既是一个客观的界定标准，又是一个主观的规范标准。[7]60-63在运用这个标准界定公共事务的范围时，必须充分考虑客观环境条件和人们的认识水平及价值观念。

上述界定标准是从理论上提出的一般标准，要运用这些标准来界定一定区域公共事务的范围，还需要结合实际，在进行大量的实证研究与规范分析的基础上，将上述一般的理论标准转化为具体的具有可操作性的规则和程序。

四、公共事务的内部结构

以上我们对公共事务的内涵和范围进行了揭示和界定，但公共事务给人的印象仍然十分模糊、抽象。因此，有必要对公共事务的内部结构作进一步分析。公共事务的内部结构是一个很复杂的问题。为了使复杂的问题简单化，我们可以通过对公共事务加以分类来把握其内部结构及其内容。公共事务可以从两个角度来划分，一是依据公共事务的外部效应范围，二是依据公共事务自身的性质。

依据公共事务的外部效应范围，可把公共事务的内部结构分解为如下几个层次或部分：

（1）全球性公共事务。这类公共事务的影响范围遍及全球。如全球环境的保护、世界的和平与发展事务、世界市场的建设与发展事务、太空资源的开发利用、打击国际犯罪集团和国际恐怖组织等。在经济全球化进程加快的背景下，全球性公共事务将出现增多的趋势。（2）跨国跨地区性公共事务。这类公共事务的外部效应溢出国界，其影响波及多个地区。跨国跨地区性公共事务可细分为洲际区域内跨国家的公共事务和次区域跨国跨境的公共事务。如跨国跨地区的和平与安全事务、区际江河流域的治理、区际经济文化的协调与合作、区际自然资源的开发利用与保护、区际法律冲突的调适等。在经济全球化浪潮的推动下，区域经济一体化已成为当今国际社会中的重要现象。伴随区域一体化的不断推进，跨国跨地区性公共事务大量兴起，呈现出复杂化、多元化和规模化的态势。[8]（3）全国性公共事务。这类公共事务的影响范围面向全国，如国家安全与稳定、宏观经济调节、国内政治经济文化制度安排、地区间发展平衡、全国性公共基础设施建设等事务。（4）国内跨地区性公共事务。这类公共事务的影响超出某一地区的范围，可将其细分为省际区域内跨地区公共事务和省区域内跨地区公共事务。如跨地区经济合作与发展、跨地区江河治理、跨地区交通设施建设、跨地区人口迁徙、跨地区环境污染整治等事务。（5）国内地区性公共事务。这类公共事务的外部效应主要局限于某一地区，即一定范围的地域空间，如特区、开发区、政区等。这类公共事务有城市的公共基础设施建设、垃圾处理、街道照明、治安保卫、市场监管等事务。（6）社区性公共事务。这类公共事务的外部效应主要局限于某一社区。社区是以一定区域为基础，以居民区为基本构成单位的共同体，如城市街道辖区、居委会辖区、物业小区等。社区性公共事务在某种程度上说就是基层公共事务。如社区居民安居环境建设、社区治安保障、社区公共设施规划与建设、社区公共生活服务提供等就属于这方面的事务。

依据公共事务自身的性质，可把公共事务的内部结构分解为如下几个类型或部分：

（1）基础性公共事务。即为社会生存和发展提供基本条件的事务，这类公共事务主要是公共基础设施的建设与管理事务。如公用事业设施（如自来水、电力、煤气、公共交通和通讯等）、公共工程设施（如道路、桥梁、隧道和下水道等）和公共事业设施（如公共的教育、文化、卫生和体育等）的建设与管理事务等。（2）管制性公共事务。这类公共事务是对社会个体和群体的活动和行为加以规范和限制的事务。如法律法规和政策规定等制度的提供、国家安全的保障与社会治安的维护、政权统治的维护等事务。（3）保障性公共事务。这类公共事务是对社会成员的基本生活权利提供保障的事务。如社会保障（如社会保险、福利、救济、救助和慈善等）、传染性疾病的防控、自然资源的提供与保护等事务。（4）平衡性公共事务。这类公共事务是协调社会利益、消解社会矛盾和利益冲突、和谐社会环境的事务。如扶助贫困地区和弱势群体、构建和维护政治性的和社会性的参政议政组织、从事社会沟通及协商和监督、构建和维护公共伦理道德等事务。[9]188（5）服务性公共事务。这类公共事务是为社会成员的生活和工作提供方便的事务。如提供社会和公民所需的信息和商业服务、提供公共医疗保健服务、提供劳动力再就业培训服务、提供公共健身娱乐服务等。

五、结 语

作为一门学科，公共行政的研究无法回避其管理对象和活动领域的探讨。从理论上厘清公共事务的范畴，具有以下现实的指导价值：

一是切实转变政府职能，实现政府职能的合理定位。按照公共事务的界定标准，凡属于私人领域自主的事务，就不应纳入政府的职能范围，即“不该干的、不该管的，坚决退出”；而属于公共领域的事务，政府则责无旁贷，即“该做的、该管的，必须尽职尽责”，避免出现政府职能越位、缺位现象。

二是深化行政审批制度改革。党的十八届三中全会决定明确指出，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。公共事务的层次性划分为多中心的政府分级治理提供了依据，即中央政府应最大限度减少对微观事务的管理，取消对市场机制能有效调节的社会事务的审批；把直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的社区性、地方性公共事项下放给地方和基层管理；将涉及地方性审批事项下放到下级行政机关，使审批决策更加接近申请人。

三是创新政府管理服务机制。如，根据公共事务的属性差异，可采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排；根据公共事务的可分割性或可排他性程度，可采取公共服务提供和生产经营相分离的制度设计，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买管理服务。

［1］陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

［2］夏书章.现代公共管理概论[M].长春：长春出版社，2000.

［3］王乐夫，陈干全.公共管理的公共性及其与社会性之异同析[J].中国行政管理，2002（6）.

［4］刘旭涛.公共事务：政府职能界定的重新思考[J].中国行政管理，1998（5）.

［5］张良.公共管理学[M].上海:华东理工大学出版社，2001.

［6］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:三联书店上海分店，上海人民出版社，1995.

［7］黄恒学.中国事业管理体制改革研究[M].北京：清华大学出版社，1998：59，60-63.

［8］陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展[J].政治学研究，2003（4）.

［9］施雪华.政府权能理论[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

Public Affairs in the Public Administration

HOU Bao-jiang

（Department of Public Management,College of Politics and Law,Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou,Guangdong 510665）

Public affairs are various kinds of activities connecting with the public's whole interests and common interests.Public affairs belong to the categories of the social affairs and essentially they are social,public,sharing and non-profit.Their defining criteria are multidimensional.The social public need is the fundamental basis.Their internal structure can be divided into different levels or parts.

public affairs； public administration； public management

D 63

A

1001-4225（2014）03-0068-06

2013-09-29

侯保疆（1966-），男，湖北荆州人，广东技术师范学院公共管理系教授。

教育部人文社会科学研究规划基金（11YJA810004)；广东省教育厅项目（10WYXM050）；广东技术师范学院科研启动项目的阶段性成果

（责任编辑：汪小珍）