张晒，武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉430072

分配正义是与人类同生共存的问题，也是决定人类社会兴衰成败的核心问题。从某种意义上讲，人类社会的某一个共同体(如国家、政党、民族、部落等)发生危机与动荡甚至崩溃，都源于分配正义。对于转型中国而言，分配正义不仅关系有效治理，更关系合法执政。如果分配正义问题解决不好，改革、发展、稳定都将成为天方夜谭。因此，解决分配正义问题是转型中国的头等大事，也是化解其他矛盾的突破口。近年来，为了解决分配正义问题，中国政府采取了多项措施，但是取得的效果却并不明显。当前，分配正义问题仍然制约和威胁着中国社会的发展与进步。中国为什么难以在分配正义问题上有实质性的进展呢?这是学术界应当关注的，也是应该给出解释的。

一、问题提出

众所周知，分配正义因展开的场域和进行的主体不同而包含两个层次:其一是在经济领域中由市场作为分配主体实现的“初次分配正义”，其二是在政治领域中由国家作为分配主体实现的“再分配正义”。一般所讲的分配正义，主要是第二个层面的“再分配正义”(罗尔斯的“正义论”，主要讨论的就是这个层面的分配正义问题)。具体地讲，它是指国家通过以暴力为后盾和以法律为依据的强制手段(如税收)获取社会资源，然后将获取的社会资源按照一定的标准或原则(如最少受惠者最大利益化)合理地分配给各不同的社会主体，从而实现社会的公平正义与和谐稳定。从中不难看出，影响再分配正义的因素有两个:一个是作为“输入”端的国家“财政汲取能力”，一个是作为“输出”端的国家“再分配能力”。既有的发展经验表明，“财政汲取能力”与“再分配能力”对于分配正义的实现缺一不可。强大的“财政吸取能力”是实现分配正义的基础［1］，而强大的“再分配能力”是实现分配正义的关键［2］。

对于转型中国而言，强大的“财政汲取能力”已初步形成。这是因为，1978年改革开放以来，随着中国经济的迅速腾飞，全国公共财政收入逐年增加，已经从1978年的1 132 亿元增至2012年11．72 万亿元［3］，而且随着1994年分税制改革带来的中国财政体制的结构性调整，中央财政收入占全国财政收入的比重也发生了根本性的变化。然而，中国的“再分配能力”却是严重不足的，与西方国家相比较，中国的“再分配能力”与“财政汲取能力”极不对称。比如，在2007年之前，中国用于教育和健康的社会支出占GDP 的比例一直处在3%及以下，直到2010年才达到4．3%。中国的“再分配能力”为什么不强呢?中国强大的“财政汲取能力”为什么不能有效转化为“再分配能力”呢?对此，学术界存在着不同的看法。其中，王绍光［4］、罗干［5］认为，中国强大的“财政汲取能力”之所以不能转化为“再分配能力”，是因为中国的预算能力成长滞后，即公共预算没有实现制度化和民主化。李吉雄［6］、卢盛峰［7］认为，转型期的中国制度不健全以及财政体制内部存在着的“横向失衡”与“纵向失衡”问题，是导致政府实施的财税政策并不能转变成“再分配能力”的重要原因。杨天宇［8］、刘嵩［9］认为，由于财政两个比重较低，从而导致国家“再分配能力”不强，等等。

学术界既有的观点，在一定程度上确实能够解释中国“再分配能力”不强的问题，但是，它们却都没有或者没有完全触及到问题的根本与实质。笔者认为，在“财政汲取能力”和“再分配能力”的背后，隐藏着一个至关重要的因素，那就是“国家自主性”。“国家自主性”的强弱往往决定着“再分配能力”的强弱。没有强大的“国家自主性”作后盾，“再分配能力”是无法实现的，再强大的“财政汲取能力”也不能转变成“再分配能力”。比如，“东亚一些国家和地区的政府正是具有极强的自主性，才产生了较强的‘再分配能力’，从而促进较为公正的收入分配。”［10］而转型中国则与此相反，“国家自主性”流失，严重制约了“再分配能力”，进而影响了“分配正义”。笔者试图引入“国家自主性”的视角来丰富对转型中国“再分配能力”以及“分配正义”的研究。其理论假设是，当其他因素给定时(如“财政汲取能力”恒定时)，国家自主性程度越高，国家的“再分配能力”就越强，相应地，分配正义也就越易于推进;反之，国家自主性的程度越低，国家的“再分配能力”就越弱，相应地，分配正义也就越难于推进。下面，笔者对以上问题进行具体分析。

二、国家自主性流失与再分配能力受阻

斯考切波在《找回国家》一书中明确提出了“国家自主性”［11］10概念。所谓“国家自主性”，就是指“国家作为社会公共利益的代表，超越于社会特殊利益集团，为实现社会公共利益目标而自主行事的性质”［12］。事实上，早在斯考切波之前，黑格尔就曾有过对“国家自主性”的类似论述，他认为“国家具有特定的、自在自为的存在进程”，无异于“地上的神物”［13］285。马克思、恩格斯也在深刻揭示作为社会经济附属物的国家的特殊合理性的基础上，肯定了国家在形式上的“相对独立性”地位，指出“由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益(不论是单个的还是共同的)脱离的形式”，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并日益同社会脱离的力量”，它“凌驾于社会之上”，目的在于“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内”［14］38，166。马克思、恩格斯的论述表明，国家是在形式上代表“公共利益”而与“私人利益”脱离并获得独立的“虚幻共同体”。总而言之，从一定意义上讲，任何国家至少在形式上都具有自主性，不同的只是国家自主性的强弱程度，国家自主性“可以获得也可以失去”［15］14，可以增加也可以减少。而且，“在国内，国家自主性是国内结构的函数，它特别取决于国家与社会的关系以及社会经济的发展。”［16］19

那么，新中国的国家自主性究竟是怎样的一种状况呢?接下来，我们做一个整体的回顾与梳理。1949年以后，中国共产党建立的人民共和国因共产党过去28年来领导的正义革命而在全社会树立起绝对的权威，在与社会的关系上，国家处于绝对的强势地位，正如有的学者所概括的那样，“经过对社会的‘拯救、领导、限制、改造、规划’，国家变得无所不在，无往不胜，而社会则成为一个抽象的符号，新中国国家与社会两者的关系呈现为极端的‘强国家—弱社会’模式。”［17］在这种“科层式的极权主义”体制下，国家自主性呈现出一种极强的状态。国家的意志就是社会的意志，国家做出的任何决定，无论是政府部门，还是社会组织，抑或是广大民众，都会毫无怨言地坚决服从。正因为如此，国家能够按照自己的政治意图，执行自己的政治主张，而不会受到任何思想和行为上的阻挠。如此一来，在收入分配领域，国家的“再分配能力”也十分强大，国家完全可以按照统一模式和计划方式对整个国家的收入进行平均分配，如人民公社时期实行的“大锅饭”——这一直持续到1978年开启改革开放。尽管从现代社会的发展理念和要求来讲，这种“强国家—弱社会”所实现的“国家自主性”并不是可取的，其引致的“平均主义”的分配方式也是不合理的，但是，这种“国家自主性”能够使国家的公共意志和公共政策得以在全社会有效贯彻和执行，却是值得肯定的。

改革开放以后，中国的社会力量虽有一定的发育和成长，但并没从根本上动摇国家的强势地位，“强国家—弱社会”的状态没有发生实质性的改变。相对于社会而言，国家仍然具有较强的自主性。但是，在其他的方面，中国的国家自主性却严重削弱了，这主要体现在中央政府对地方政府放权以及各级政府对企业放权的过程中。首先是中央政府对地方政府的“放权”和“松绑”。对于地方政府来讲，尽管放权的过程出现过一些反复，分权和集权交替出现，但总体趋势却是地方政府获得了较之以前大得多的自主权。由于这种放权和分权是非制度化的，导致中央和地方之间缺乏有效的制度整合和制度约束。在这种情况下，地方的自主权逐渐演变为对中央政策的变通和抵制，有所谓“上有政策，下有对策”、“政令不出中南海”，从而致使“国家权威破裂化”［18］。其次是各级政府对企业的“放权”。对于企业来讲，在政府放权的过程中，代表国家的“政府”与企业形成了一种经济上的“统合主义”关系，以至于频繁出现政府行为企业化和市场化的现象。政府忘却了自己是公共产品和公共服务的生产者和提供者的角色，而是与企业在市场中争相逐利，从而导致“国家权威庸俗化”。从某种程度上讲，国家自主性是建立在国家权威的基础之上的，国家权威的衰退即“国家权威破裂化”和“国家权威庸俗化”，必然会使过去那种超强的国家自主性在其实现程度上不断削弱。国家自主性削弱产生的严重后果就是，国家的“再分配能力”严重下降，即国家在分配领域所颁布的政策，得不到或者不能充分地得到地方政府和企业的支持和执行。

除此之外，中国“国家自主性”流失还体现为国家受既得利益集团的绑架与制约上。奥尔森曾经在分析大英帝国兴衰时指出，在国家中占据垄断地位的利益集团在日益强大的同时愈发保守，他们拒绝任何威胁到自身利益的制度变革。于是，国家为了既得利益集团的特殊利益，就不惜牺牲社会的公共利益。改革开放以来，中国也日益出现类似于英国的现象。改革开放三十多年来，由于制度、体制与机制的不完善、不健全，社会利益逐渐分化，出现了所谓的社会利益集团政治化的趋势，在政治格局与经济格局中形成了庞大的既得利益集团，如官僚权贵既得利益集团、国企垄断既得利益集团，以及政商勾结既得利益集团，等等。作为一种政治参与和利益表达的组织，尤其是作为理性的“经济人”，既得利益集团必然会“动员其力量，然后致力于或是直接渗透到部分国家机器之中，或是赢得否决国家政策的权力”［19］。在这样的背景下，国家要么主动讨好各种强大的既得利益集团，成为既得利益集团的“帮凶”;要么被既得利益集团所“俘获”，成为既得利益集团的“俘虏”。其间，国家自主性严重流失，国家“再分配能力”严重削弱。我们可以举一个例子来予以说明。《收入分配体制改革总体方案》于2004年开始起草，温家宝曾多次强调其重要性和迫切性，并承若要在其任期的最后一年完成这一工作，但直到其任期结束，这一决定中国收入分配大框架的方案却始终没有面世。其根本原因，就是遭到了既得利益集团尤其是国企高管的阻挠，比如，有人甚至认为，限制或削减国企高管的薪酬待遇，将会导致人才流失［20］，以此来威胁和阻止国家对国企高管的收入分配制度进行改革。国家自主性流失可见一斑。

三、国家自主性重建与分配正义的推进

综合观察当前中国的情况，笔者认为，对于分配正义问题在转型中国的重要性，中国政府尤其是中央政府并不是没有清醒的认识，而且，对于实现分配正义的具体操作方法，中国政府在理论上也有一定的积累与准备。换言之，当前中国并不缺乏对分配正义问题的认识和对分配正义理论的研究，缺乏的是如何将认识不折不扣地付诸到实践之中，如何将理论不偏不倚地运用到政策之中。毋庸置疑，这是一切问题的症结所在。从前面的论述，我们可以知道，要解决这一关键性的问题，最重要的是重建“国家自主性”，以增强国家的“再分配能力”。如何重建“国家自主性”呢?对此，学术界从不同的角度进行过讨论。由于本文探讨的是中国分配正义问题，因此，笔者不打算赘述或重复既有的研究成果，而是立足于“再分配能力”，以前面所讲到的问题为参照，以实现分配正义为目标来展开对重建国家自主性的讨论。当然，这个讨论仅仅是一个初步的尝试，有很多地方还需要进行深入的思考和研究。

就实现分配正义而言，重建“国家自主性”，最根本的是要认清和解决“国家属于谁”的问题。在专制社会，谁执掌国家权力，就意味着国家属于谁。这种逻辑在古代中国尤为突出，所谓“家天下”、“朕即国家”就是如此。而在现代民主社会，执掌国家权力者并不代表其拥有国家。换言之，国家并不属于执政的政党、政府及其领袖，而是属于人民，所谓“主权在民”。在当代中国，虽然宪法规定“国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人”，但是，由于中国共产党在中国革命中的历史功绩以及由此确立起来的一党独大的领导体制，使得“中国共产党实际上把国家机关的权力统一于自身，而且掌握着军事力量，决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程”［21］98，宪法规定的“国家属于人民”在现实政治生活中变成了“国家属于党”。这导致的后果就是，国家隐藏在中国共产党及其领导的政府的影子之下，政党利益优于国家利益，政党组织超越国家组织，政党自主性强于国家自主性，以至于造成中国共产党并不能完全做到其所公开承诺的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，而是在一定程度上表现出“立党为私，执政为党”。所以，重建中国的“国家自主性”，最根本的是认清和解决“国家属于谁”问题，从根本上做实“国家属于人民而不是属于党”。这样一来，作为执政党的中国共产党及其领导的政府在制定政策时，才会突出国家的主体地位，体现人民的意志与利益，从而增强政策公共性，彰显国家自主性。

由前面所讲到的“国家属于人民”的问题，自然引出另外一个与“国家自主性”密切相关的问题，即“公民社会”。“公民社会”与“国家自主性”的关系体现在正反两个方面:首先，从正面来讲，公民社会的成长对作为“利维坦”的国家是一个有效的制约，因而会削弱国家自主性;其次，从反面来讲，公民社会的成长有利于协助国家对抗与国家意志相左的特殊社会力量，从而会增强国家自主性。诚然，如果仅仅以增强“国家自主性”来看，以上两个方面的作用显然存在着矛盾，但是，如果我们换一种思路，以实现人民大众的利益为落脚点来看，它们就不存在矛盾了，而且是一种内在的统一。这是因为，一方面，公民社会的成长对作为“利维坦”的国家的制约，这是在抑制消极方面的国家自主性，有利于人民大众的利益;另一方面，公民社会的成长协助国家对抗特殊群体的特殊利益，这是在增强积极方面的国家自主性，也有利于人民利益的实现。故此，我们应该积极培育公民社会，促进公民社会的健康成长，让公民社会在不同的时机站出来，发挥其压制或是增强“国家自主性”的作用，从而确保人民大众的利益得以实现——这也是分配正义的题中应有之义。目前，中国的公民社会因国家对社会的过多干预以及中国传统政治文化的不良影响而发育缓慢，成长滞后，从而难以发挥出前面所讲到的公民社会对国家自主性的作用。因此，重建中国的“国家自主性”和增强“再分配能力”，推进分配正义的实现，也要重点促进中国公民社会的成长。

重建“国家自主性”，还要求政治权力中心(最高决策层)切断与政权中的支配阶级的不正当关系。从政治、经济与社会能量来看，当前中国政权中的支配阶级并非为宪法中所规定的“处于统治地位的工人阶级和农民阶级”，而是以前面所讲到的既得利益集团为主体的一个特殊群体，他们拥有并控制中国的绝大部分物质生产资料和精神生产资料，并且能够控制、操纵和指挥国家及其代表政府。经济学家舒尔茨曾经指出，“处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。”［22］252－253正是因为如此，中国的政治权力中心(最高决策层)在制定和实施政策时，通常会以支配阶级为主心骨，即对支配阶级存在着强烈的依赖。就目前中国的政治格局来看，政治权力中心(最高决策层)为了维持和巩固自己的统治地位，确实需要依靠和借助政权中的支配阶级。但是，这只是一种追求短期效应的统治策略。从长远来看，对支配阶级的过度信任和依赖，必然会将中国的广大民众置于国家政权的对立面，从而使本来最强大的支持力量转变为最强大的反对力量，进而危及政权的根基。质言之，与支配阶级相比，广大民众更应该成为政治权力中心(最高决策层)倚重的对象。近年来的政治迹象表明，由于与支配阶级保持暧昧的关系，使得中国的政治权力中心(最高决策层)手脚束缚，瞻前顾后，以致一些利整体、利全局、利长远的公共政策要么终止，要么延缓，这也削弱了民众对政治权力中心(最高决策层)的信任与信心。因此，政治权力中心(最高决策层)必须要切断与支配阶级的不正当关系，将目光投向公民社会与广大民众，这样，政治权力中心(最高决策层)才能够行动自如，国家自主性才会得以有效增强，“国家失败”才能及时避免，分配正义才能有实质性的推进。

四、结论

本文通过引入“国家自主性”这一视角，对转型中国的“再分配能力”与“分配正义”进行了初步考察与研究，认为转型中国的分配正义事业之所以不能全面而有效地推进，是因为国家再分配能力受阻;而再分配能力之所以受阻，是因为国家自主性流失。进而提出，要全面推进转型中国的分配正义事业，以实现中国共产党对中国的有效治理与合法执政这一双重目标，必须从以下几个方面着手来重建国家自主性:首先，最根本的是要认清和解决“国家属于谁”的问题，即要从根本上做实“国家属于人民而不是属于党”，突出“国家”的主体地位，体现人民的意志与利益，增强政策公共性，彰显国家自主性。与此同时，要积极培育公民社会，促进公民社会的健康成长，让“公民社会”在不同的时机站出来，发挥其压制或是增强国家自主性的作用，从而确保人民大众的利益得以实现。此外，政治权力中心(最高决策层)还必须要切断与支配阶级的不正当(暧昧)关系，改变其自身受支配阶级主导的“俘虏”状态，将目光投向公民社会与广大民众，依靠他们的拥护与支持来夯实国家自主性，进而增强“再分配能力”。

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