王志立

（河南行政学院 公共管理部，河南 郑州 450002）

中国传统官僚政治，经历了由简单到复杂、由低级到高级、由无序而有序的演进发展历程。官制是国家的阶级本质、国家的结构和组织管理方式的重要组成部分，亦是中国政治制度史的核心内容。对职官制度的研究，历来都受到专家学者的高度关注，逐渐已经成为热点问题。

一 传统官僚政治权力制约是永恒课题

官僚政治权力制约是人类政治生活中的永恒课题。对于官僚政治权力，中国古代各个时期大都不曾放松管束和约制。早在西周初年，周公旦已对掌权者提出了“人无于水鉴，当于民鉴”[1]P381的告诫，他提醒统治者，要关心民众的疾苦，重视民众的呼声，要以民众的喜怒为好恶，以民心向背为政权安危的标尺。周公之后，随着春秋战国官僚政体的建立，官僚权力及权力制约问题的重要性日益受到各诸侯国家的重视，应时而生的诸子百家理论对权力制约问题多有涉及。法家从“人性自利”的观点出发，强调君主运用“法”、“术”相结合的手段控制驾驭百官臣下；儒家相信人性中的善端，相信人的道德自觉和内心的自我约束，提出以道德的力量实现对当权者的规制；道家则以“天道”为依据，对政治权力的是与非、善与恶加以评说，要求统治者“无为而治”……诸子理论各成一家，亦各有所偏，秦汉帝国建立以后，各家理论在相互对立和攻计之后走向了融合，两千年帝制政治，‘儒、法、道、墨各家学说相互补充，共同参与了王朝“治道”的设计与谋划，在权力制约机制建设中，我们可以清晰地看到各家理论的影响。

考察秦汉以后的中国传统政治，权力制约建制覆盖了权力组织、权力运行、权力评价、权力问责各个方面，道德约束、制度规范、权术制约在这一系列环节的全面展开。例如，历代选官，首重“德行”标准；官员在任，须恪守“官滚”，并有“清议”加以褒贬品评，这一切对权力形成了有效的道德制约。在道德手段之外，制度化的控权措施亦十分详备。例如，在职官选任上，历代都强调严格标准、严格权限、严格程序：秦汉有察举制，魏晋有九品中正制，隋唐以后有科举制。为保证官吏在任勤政，各个时期又有严明的考课制度：秦汉有“上计”制、部门考课制，唐有“四善二十七最”之法，宋有磨勘制，明清有京察大计之法。为了随时发现和纠举官员违失犯罪，秦汉以后，规范化、系统化的监察制度建立起来，台谏并立，百官公卿，大政小情，无所不察，无所不纠。在以上正式的国家制度之外，古代一些时期又将“权术”手段运用于权力监控，行“特务政治”，官员的一言一行，都被纳入监督视野。所以说，在中国传统官僚政治中，官员们受到了来自制度与非制度方面的多层制约，甚至尊贵为皇帝者，他的意志也时时受到各方力量的牵制和左右，不能为所欲为。历史上有关宋太祖畏惧史官，明神宗无奈于御史等记载都是明证。广泛而多样化的制约方式下，中国历史上产生了大量的循官廉吏，他们秉持儒家君子之风，为官一任，造福一方，为江山社稷和民众安宁尽心操劳，青史留名。但是，翻阅史书，在清官循吏令人荡气回肠的史实背后，我们又可以看到太多贪官庸吏的误国殃民之举，历代奸臣弄权、贪污纳贿、蠢政厉民者充斥官场，贪庸怠惰之间，这些王朝的“护卫者”转而成为王朝的“掘墓人”，葬送了江山社稷的前程。

二 传统官僚政治权力制约的价值评价

政治权力源于何？乃古之争论不休之话题。或上承于天，或源于民意，但都应当受到监督和制约，却是历代君王达成的共识。也正是基于此，围绕权力制约的体制机制遂建立起来而渐趋完善。当然，政治权力制约是多种手段的综合运用，实践也没有一劳永逸的固定模式。其中，儒学之士主张“道德伦理制约”，特别强调为官当刚正不阿、清正廉洁；法家门弟主张“法律、权术”制约，更为注重严以律法，违者必罚。而道德、律法及权术综合，不愧为权力制约理想模式矣！历代权力制约机制无不以此为基础而向外拓展，或察举或科考之法而择优取仕，行考课、施监察而起督导官员之效，这无不是中国式治国理事的智慧结晶，但问题更为显而易见。

（一）畏怯皇权而紧缚他权是官僚政治权力制约的一个伪命题

正所谓“政者事也”、“治者理也”，“太上以德教民，而以礼齐之；其次以政导民，而以刑禁之。”[2]P123时值中国封建社会，国家即天下，视为帝王一姓之私矣！治国理政的实践中，礼以施权、刑以制权都是围绕皇家的根本利益而展开的。这亦是古之中国“政治”的出发点和最终归宿。施权即国家政治体系的架构及政府体制的运作，制权即对政治权力的监督和制约。从理论上说，凡属政治权力，无论其源于何处？授之何人？譬如中国称“皇权受命于天”，西方言“上帝授权”，都必须遵守业定成习的规范体制，自觉地接受“自体制”及外体制的监督和制约，才能确保政治权力的运行是有效的、科学的。然而，对皇权专制的北宋王朝而言，所谓官僚政治权力制约实乃一场皇帝与官僚之间围绕利益分配而展开的非均衡的博弈而已。

皇权如此神秘，世人莫不心向之；皇权唯我独尊，众人无不畏惧。诚如儒家典籍中载，“皇帝乃天之子，受命于天”，皇帝无疑是国家政治权力的最大所有者，也是唯一所有者。在治国施政中，皇帝作为“元权力”的主宰者，仅凭一己私欲随意发号施令，将政治权力有限地授予百官众臣。或许可以这样说，上至三公九卿，下至胥员吏人，其手中捏着的点滴权力皆源于此。国家握着的最高政治权力，封建社会由皇帝代行之，乃是西方学者霍布斯称作的“利维坦”（Leviathan），威权越高，监督与制约更是必要，否则就会导致滥权。但是，历代王朝的权力制约机制对皇权制约却亦如雷区，唯恐触及而遭“天谴、人伦”之祸。对于皇权制约，诸子百家多避而不论，唯儒家不避其嫌，彰显道德力量而约束之。

（二）皇帝集权化的传统官僚政治权力制约模式是失效的

官僚政治中的权力制约机制为什么会失效？问题的关键，在于权力制约机制自身以及该机制所赖以建立的制度基础。从整体上看，中国传统政治中的权力制约机制呈现封闭的、自上而下的线性模式：权力制约排除了任何外来力量的参与，它是一种“体制内”的自我检视，是单一性的“自体监督”模式；不仅如此，在这一制约系统内部，制约者与被制约者之间是一种不可循环、不可逆转的单向关系。作为权力制约唯一动力源的皇帝，高居权力金字塔顶端，不受任何制度化的约束。这样一种缺乏“异体”参与的自上而下的制约机制，造成了制约动力的不足和理性的缺乏，也造成了某些权利环节的虚监、漏监，特使一个内部协调成本大，整体功能低下，难以有效运转的“死系统”。这一难以有效运转的制约机制是由中国古代专制政治的现实所决定的：在集权化的官僚专制政治中，权力制约的全部动力来源于帝国利益的垄断。

中国传统官僚政治社会中，皇权“授之天意”是其唯一的合法来源，并具有莫测性和尊崇性的特征。在“家天下”的集权专制社会，一切政治权力都源于皇帝的授予，由此而形成的政治权力制约机制对众臣百官起约束作用，但对皇帝却不具太强的约束力。庞大的政治权力体系出皇权而相权，由相权而析出部属之权，梯层次扩展至权力末梢。伴随着权力机构的层级设置，自上而下的“自体制”制约机制也就应运而生。这种基于皇权析出的纵向政治权力制约机制终而导致制约成本增加，效率相对低下，某种意义上说，传统官僚政治权力制约几乎是完全失效的。

（三）轻法治重人治的模式不能建立长效的制度制约机制

早在春秋战国时期，商鞅、李悝、韩非等法家代表人物就倡言“以法治国”，积极推行法治。但是，漫长的封建社会却非如此也。历代帝王高举着“法治”的旗帜，但施政中均以“人治”为要，“因人而设法”，“临时议制”的现象屡见不鲜。同一行政机构行使相同权力，却因不同的执掌者，实际职责权限大小完全不同。譬如北宋行使行政权的政事堂，同平章事乃主政事，而参知政事辅佐并监督之。但王安石任参知政事时，由于深得神宗信任，时常越过同平章事，直接代行其权，其权力往往凌驾于同平章事之上，为陪衬而已，中书遭时人讥称为“生老病死苦”，所谓生者，独王安石也[3]P124；反之，当王安石升任同平章事时，参知政事职却形同虚设，沦为附庸，政事堂其余官僚更无法与之抗衡，对其行权根本起到制约作用。其实，就类似案例，北宋比比皆是焉，太祖时期赵普独掌中书十年，相权独断而越发膨胀，其爪牙借势而骄横跋扈，太祖忌之并提升参知政事地位而约其权；太宗执政，寇准虽然仅为参知政事，却地位较为显赫，几乎能与同平章事齐位论事；庆历年间，参知政事范仲淹亦如此，而同期的宰相章得象、晏殊却无所作为。诚然，北宋“相府”所涉诸员复杂关系仅是庞大行政权力运行及其制约中的一种缩影。权集一身的君王仅凭借其嗜好、兴趣，或出于种种目的，借权力配置之时或抑或扬“场域中人”。即是说，在专制的封建社会里，“人治”本身即是权力制约的根本性缺陷，非制度性，难长效性是其致命的弱点。在这种制度体系下，法律服从于帝王的个人意志，其代表的是主宰一切的最高权威，是不受任何限制的政府权力，这种权力不仅保护特定阶级的利益不受侵犯，而且任人约权时往往绕开祖制、律法等制度性条款，法外施情。在“人治”的社会里，法律几近全然失效，实际上等于失去了存在的价值和意义。法律失效也使众多的权力越轨者隐于“问责制度体系”之外，乃至将吏治带入了周而复始的恶性循环当中。

三 传统官僚政治权力制约的启示

言及权力，众有所论。法国哲学家米歇尔·福柯则认为，权力是各种力量关系的集合。累积前人之识，就何谓权力？简言之即达到某种目的的能力。就其本质而言，是集体赋予领导主体支配公共资源份额的一种身份资格。从理论的角度看，无论在何种形式的政治社会里，“权力都不得背离其本来目标，偏离正确的方向”[4]P10；而从权力运行的角度看，作为服务民众的工具被“抽身”出来以后，权力渐为少数人所掌握，成为统治的一种工具；另一方面，权力作为管理公共事务的手段，又具有强制性、工具性、利益性、公共性、私利性、扩张性等基本属性，因而在政治生活中，权力“总有着一种越出它自己的范围而发展的本能倾向……权力总倾向于增加权力”[5]P41。也诚如孟德斯鸠所论，一切权力都会蔓延并易导致滥权，此乃万古不变之规律。

在中国两千余年的专制社会里，昏庸帝王、奸相佞臣为一己之私而滥权者大有人在，政治动荡时起时伏。在这种政治制度下，“公天下”、“为民所系”是“理想国度”的一种奢望，政治实践中不过是粉饰门面的口号而已。即便如此，为了实现统治阶级利益的最大化，权力行使也始终伴以多种形式的制约。当然，权力制约更多地体现为政治集团的内部制约。由专制而民主，此乃政治发展之大势矣！是任何人不可阻挡的历史潮流。在民主制社会里，权力为多数人所掌握，但同样甚至说更需要监督与制约，东西方政治文明演进的历史已经证明了这一点。

（一）权力界限是权力制约的前提要素

中国传统官僚政治的历史实践表明，国家与社会的分离、权力有限并适度分工，是权力制约的前提要素。在专制制度下，国家即社会、社会即国家，二者混为一体，专制皇权“顺从天命”、颐指气使，对政治生活具有超乎想象的支配力量，甚至可以说整个社会生活也是高度政治化的，个人被严密地置于国家权力的监督之下，没有丝毫独立空间。进入近代社会后，伴随着资产阶级的产生，市民社会的出现，国家与社会逐渐分离，人们的权力崇拜与权力依附渐而减弱，从而使个人从专制化的国家政治控制下解放出来，这即表明国家权力已经有了相对明确界限。

国家是阶级矛盾不可调和的产物，代表着公共领域，而与国家相对应的市民社会却是在人类生产和交往中逐渐形成发展起来的，是以追求个人利益为目标的社会组织体，代表着私人领域，“这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础”[6]P41。作为维护公共利益的政治组织——国家，其庞大的权力并非源于“上天授予”，而是源于社会“公意”即多数人的决定，而这种权力本质上是个人权利的一种让渡，是立法、行政、司法等“三权”的融合体。“三权”分属于不同的机构，具有分权制衡的作用。“三权”的使用范围和限度也有了明确界定，“使国家权力如同套上笼头的马可以驾驭，如同加上辘的牛可以操纵”[7]P54。既然国家权力源于人民，因而权力行使不得违背人民的意志和利益，不仅如此，国家权力亦是法定的，行使必须在法律规定的范围内而不得超越于法律之外。

（二）制度制约是权力制约的根本途径

以制度约束权力是邓小平权力制约思想的重要板块。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中就一针见血地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”以“制度约权”就是要将公共权力置于法律这一制度框架之下，用法律规章来规范权力及其运行。以“制度约权”涉及两个最主要方面；其一是制定并逐步完善法律制度；其二是已有法律规范能够得到有效实施。

古希腊智者柏拉图言：“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆亡。然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福”[8]P29，言简意赅地表明任何政府的权力都是有限的，法律具有规范和支配权力的功能，个人意志不得超越于法律意志之外。首先，国家权力是有明确边界的，必须在宪法和法律规定范围入行使。当施权逾越界限时，借以“公意”可以抵制；其次、权力配置需要制度化、规范化。怎样授予施权者权力，必须有明确的程序；权力职能范围及其分工，需要有明确的依据和标准；权力制约系统要环环相扣，避免出现权力盲区。也诚如美国近代法理学家博登海默所言：“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[9]P358实践亦表明，法律制度在制约权力方面带有根本性、长期性，是规范权力运行、抑制腐败的根本途径。

（三）伦理制约是权力制约的文化诉求

任何一项制度安排和制度运行都需要相应的文化心理、价值观念和思想意识作为内在支撑，如果一个国家的民众缺乏一种赋予制度以真实生命力的广泛的社会心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人自己还没有从心理、思想态度和行为方式上经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧性结局将在所难免。事实上的确如此，试想，权力是在权力主体操作下的运行，其权力观念、主观意志、价值追求等个人因素游离其间，必然会对权力运行产生直接或间接的影响。即是说，行权或良善，或邪恶，是与权力主体有莫大关系的。

古希腊政治学家亚里士多德就特别注重“政治至善”导向，“一切社会团体均以善业为目的”[10]P3。而《论语》典籍中亦有“政者，正也”、“惟仁者宜在高位”等类似话语，是对权力善和美的一种追求。这客观上要求加强权力的伦理制约。一方面，约定成俗道德理念能够从心理层面制约权力主体，防止其恣意妄为；另一方面，法律规范、制度体系亦不是万能的，有的社会生活领域是法律、制度等无法触及的，而这些空隙和盲区，借助道德力量是可以填补的，甚至在某些方面道德所发挥的作用要远比法律、制度等好得多，如官箴对官吏的劝诫、清议对百官的约束等，即是强调道德自觉的最主要体现。不可否认，人源于动物决定了其无法摆脱兽性面，但人社会性的一面却为道德规劝提供了发挥作用的空间。通过道德宣导、教化，让权力执掌者始终保持“道德状态”，行权中自觉恪守伦理观念法则，树立“追求至善”的终极目标。

（四）约束与激励是权力制约之平衡器

权力在本质上是特定力量间的制约关系，在形式上表现为公共权力。而公共权力的运行旨在最大限度地实现公共利益，而非以枷锁封住权力之柄，这样做，等于让权力淹没于万般桎梏之中而失去灵性。因此，在界定权力边界、规范权力运行时，赋予权力能量，为其运行留下活动空间是必要的。既然让权力在规范体系下运行以防越轨滥权，又使其尽展其能而发挥最大效益，是权力制约的最佳境界。

“重制约而轻效能”，非“权力制约”之初衷，制约与效能并重，乃“权力制约”之主旨。权力制约是为了最大程度地防止权力异化，减少和防范权力滥用，提升权力运行效率。“没有制约，容易导致权力腐败；监督过之，则易滋生权力懈怠”。把握“制权”与“放权”的平衡点，乃是“权力制约”的理想状态。因而建立并完善制约机制仍然是必要的，这就需要对权力体系和权力结构进行充分论证、科学设计，但凡公共权力，要有相对确定的界限，行使权力不能超越于界限之外；要有明确分工，以各司其职、各论其责，行权者应当认清职责、敢于担当；要规范权力的范围，杜绝权力的盲区和死角，充分发挥正能量，阻遏负能量。在这个意义上，“限权政府”与“无限政府”孰优孰劣？当有定论。亦如美国学者斯蒂文·霍尔姆斯所说：“有限政府也许会比无限政府更强有力。制约可能是力量的渊源，这并非自相矛盾，而是一种充满悖论的洞见……一部自由主义宪法通过限制政府官员的专断权力，可能在适当条件下增强国家解决特定问题以及为了共同目标而动员集体资源的能力。”[11]P39自近现代以来，民主政治国家“施权、制权”的实践充分证明了这一点。因此，适度制约权力而免于权力执掌者私欲膨胀，个性腐化，在限制权力的同时是有助提高行政效率的。这本身即是“互动双赢”，官僚权力制约的主旨即在于此。

[1][清]孙星衍.尚书今古文注疏[M].陈抗,盛冬铃,点校.北京:中华书局,1986.

[2]黄怀信等.论语汇校集释[M].上海:上海古籍出版社,2008.

[3][清]赵翼.廿十二史札记:卷三十四[M].曹光甫,校点.上海:上海古籍出版社,2011.

[4]孙季萍,冯勇.中国传统官僚政治中的权力制约机制[M].北京:北京大学出版社,2010.

[5][法]马里旦.人和国家[M].霍宗彦,译.北京:商务印书馆,1964.

[6]马克思恩格斯全集:第三卷[C].北京:人民出版社,1995.

[7]蔡定剑.国家权力界限论[J].中国法学,1991,(2).

[8]西方法律思想史资料选编[C].北京:北京大学出版社,1983.

[9][美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政治大学出版社,1999.

[10]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆,1983.

[11]李强.宪政自由主义与国家构建[A].王焱.宪政主义与现代国家[C].北京:三联书店,2003.