朱然

摘要：党的十八大提出要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。自由裁量权滥用是具体行政审批服务中的突出问题。解决具体行审批服务中自由裁量权的滥用，必须加强行政审批权相关规则建设，用规则代替个人意识。

关键词：行政审批；公共服务；自由裁量权滥用；治理

中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）01-0079-03

在法治社会里，公民可以从事一切活动。除非法律有禁止，行政审批正是权利和禁止这两者的结合点。行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。党的十八大提出要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。“服务型政府效能化与人本化建构是公共管理发展的基本向度，也是我国政府体制改革的目标。”2013年12月10日，国务院决定取消和下放68项行政审批项目。经过前几轮行政审批制度改革，国务院共取消和调整2565项审批项目。深化行政审批制度改革，除取消不必要的行政审批外，还需改革行政审批制度，尤其是具体行政审批服务中自由裁量权滥用的问题。

一、行政审批服务中的自由裁量权以及自由裁量权的滥用

1.行政审批服务中的自由裁量权

行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中，依据法律规定和具体情境，通过主观合理的判断所作的科学决策、依法决策。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中，依据法律规定，灵活裁决的职权，行政审批服务中的自由裁量权是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，在法律及其职权范围、限度、标准和原则内，按照自己的理解，自由选择，最终做出是否给予申请人从事特定活动的权利或资格的行为。

2.行政审批服务中的自由裁量权滥用

在现代公共行政实践中，公共行政权力体系是一种行政授权的机制，具体实施方案由行政机关制定实施，因此在此过程中行政主体拥有相当大的行政自由裁量权。法律授予行政机关自由裁量权的目的在于要行政机关根据具体情况和具体对象作出不逾越法律的、合理而迅速的选择与判断。但是，由于行政自由裁量权的扩大，相应的法律法规对其约束较小，造成了行政自由裁量权滥用。行政审批服务中的自由裁量权滥用，是行政机关及其工作人员以个人利益和部门利益为本，通过改变行政审批实施的手段和条件，通过增加事项、模糊申请条件、程序复杂化等途径，将自由裁量权不公开地无限扩大。

二、具体行政审批服务中自由裁量权滥用的表现

虽然行政审批受制于法律规定，但是法律不可能对每一种经济活动都规定非常具体的审批标准，造成具体行政审批服务中存在着大量滥用行政审批权限的现象。

1.行政审批程序设定的滥用

行政审批程序设定的滥用是指在行政审批程序中，行政机关要求行政审批申请人提供一些并非必要的申请材料，人为增设审批环节。主要体现在两个方面：一是部门内部的多层审批。人为设定了窗口初审、科室审批、部门负责人和主要负责人审批多个审批环节，因此造成简单事情复杂化。二是部门之间的多头审批。各部门间互相推诿扯皮，申请人要流转往返于多个部门，导致“马拉松”式审批。

2.行政审批项目申请资料设定的滥用

虽然我国相关法律对行政审批项目作出了一些原则性规定，但是并没有详细明确的法律条文对申请资料进行设定，导致审批部门设定了一些没有法律依据的申请材料。例如安徽省某市建筑行业施工许可证的办理，申请资料共有18项，但是我国建设部颁布的《建筑工程施工许可证管理办法》明确指出，申请施工许可证需提交相应的证明文件只有8项，还有一项是法律、行政规定的其他条件。就这一项“其他条件”为人为增设申请资料提供了可能性。

3.办结行政审批项目时间权限的滥用

我国《行政许可法》规定了审批时间，但是每个部门在对外承诺办理时间时，常常以审批部门单方面的需要确定。不管申请项目实质办结时限也不管申请人的意愿是什么，只要让审批项目在行政许可规定的最长时限20天内完成即可，对外还宣扬提高了办事效率。若是有中介机构参与的承诺项目，项目办结往往需要更久时间。

4.行政审批收费权限的滥用

我国《行政许可法》明确规定，实施行政审批不得收费，所需费用由本级财政承担。但一些实施审批的行政机关将收费环节前移，使收费变得更为隐蔽，收取的费用直接进了指定机构的账户，并且脱离了财政部门的监督。此外，虽然《行政许可法》明确规定除法律、行政法规另有规定外，行政机关实施行政审批不得收取任何费用，但由于目前对行政审批行为没有统一标准的管理，许多行政机关在追求自己局部利益的基础上，非法以一定费用的缴纳作为通过行政审批的标准。

5.行政审批削减权限的滥用

目前我国行政审批项目已大量削减，但是这种削减不够彻底，很多部门采取了投机取巧的方式。其一，采取将备案件变成审批件的方式，将原来只是备案的项目作为审批项目上报，然后再复原；其二，将多个项目合并为一个，虽然数量变少了，但是审批内容没有发生改变；其三，为了让应该削减而又不想削减的项目保留下来，将这些项目与绝对不会取消的项目进行绑定。

三、具体行政审批服务中自由裁量权滥用的原因

1.行政审批程序设定缺乏明确的法律依据

“合法性是政治发展与行政发展的根本问题。”由于我国至今没有制定一部科学完备的《行政程序法》，导致行政审批过程无法可依。目前的规定是行政审批项目的程序不仅要适用《行政许可法》，更要适用各行业的法律法规。如施工许可证，在适用《行政许可法》的同时，还要符合《建筑法》和《建筑工程施工许可证管理办法》。但是各行业的法律法规关于程序设定的规定过于简单笼统，给审批机关增设审批程序和申请条件提供了可能。

2.告知力度欠缺，公示渠道不畅

由于告知力度欠缺，公示渠道不畅，导致申请人并不知悉审批项目需要哪些申请资料。依据《行政许可法》的规定，窗口人员必须向行政相对人一次性告知所需材料，否则要追究相应的法律责任。但实际情况是行政部门既没有将告知渠道公示，也缺乏告知所需资料的力度。

3.审批环节繁琐，行政效率低下

办结审批时限的不确定。影响着行政审批效率的提高。究其原因，一是审批部门对审批窗口授权不充分，对窗口工作人员的实质性授权过少，责权不够明确。二是审批部门之间配合不协调。由于部门分散审批，涉及审批前后置关系、相邻关系的各部门之间，并无制度性的衔接和沟通机制。这种部门之间配合的不协调，导致审批时间不确定。三是政务公开不彻底。随着《行政许可法》、《政府信息公开条例》等行政法规的不断健全，有关行政审批的事项、依据、条件、数量、程序、期限等信息的公开力度也越来越大。但是，行政机关所公布的上述信息，更多的是对法律法规明文规定的梳理和罗列。对于行政机关的具体审查标准、整个行业准入的过程、需要办理的证照以及各项条件和标准的总和，行政审批的申请人都无从知晓。

4.行政审批中介机构的存在

对于申请人而言，要想时间短，手续简便，自己少跑路，就只有听命于行政审批部门指定的中介机构，按他们的要求缴费、办理。虽然对外红头文件说了涉及中介机构按市场化运作，但实质上仍是变相指定。这些中介机构原是机关二级事业单位，资质也是上级机关颁发的，人员只有少部分是正常途径招考进来的工作人员，可见这些与政府部门有着千丝万缕联系的中介机构缺乏应有的独立性和公正性。中介组织的官办性和对政府的依附性导致了三个方面的问题：一是收费项目设置的科学性和合理性问题。一定程度上由于名目繁多的收费名称变相增加了收费。二是收费标准不明晰，很多收费存在弹性区间，每个等级对应的收费标准并不明确，收费的随意性可想而知，白蚁防治费和房地产评估费是典型。三是在实际情况中，存在很多隐性收费问题。

5.行政审批人员的“经济人”特性

行政审批人员最终都是追求自身利益和效用最大化的“经济人”，在从事行政审批的同时必然有自己的利益需求，他们所追求的是审批权力最大化和经济利益最大化。这种短视和狭隘的利益取向决定了在削减行政审批项目时，他们是本着“只取消不收费的或者含金量低的项目，保留能给部门带来经济收益的含金量高的项目”的原则，投机削减行政审批项目。

四、治理具体行政审批服务中自由裁量权滥用的对策

行政审批的每一项权力背后都连带着一份责任和义务，违法或者行使权力不当都必须承担相应的法律责任。要想改善目前具体行政审批服务中自由裁量权滥用的状况，有必要减少行政审批权的含金量，缩小权力的随意性，加强行政审批权的规则建设，用规则代替个人意志。

1.建立保障行政审批运行的法律法规

只有制定出相应的法律法规，才能保证行政审批运行依法执行，使审批程序有法可依。例如，德国的行政审批制度是由《联邦德国行政程序法》、《联邦德国行政法院法》和《联邦德国行政执行法》等法律中的相关条款构成，包含了大量行政程序的内容。虽然我国现在还不具备制定统一行政程序法的条件，但我们必须通过行政审批的程序法律规定制约行政审批的实体内容，对行政审批的每个环节均用法律、法规或规章加以规范，防止自由裁量权过大甚至滥用现象。

2.制定行政审批的运行规则

要使行政审批进一步规范化和标准化，就要制定运行规则。应当在目前赋予行政服务中心协调、监督、管理职能的前提下，尽可能授权其对行政审批的项目名称、程序、申请资料、收费标准、审批流程等进行研究、论证和发布。同时，对行政审批事项进行编码管理。所谓编码管理，就是按照统一格式、统一规范、统一管理的要求，对具有法律依据的每项审批事项进行编码，并同步编制再造审批流程，做到运行流程标准化。而这个编码是每个行政审批事项设置的唯一标识，相当于身份证的作用。对审批事项进行编码管理，实际上就是将行政审批项目细化至不可再分。我们将具有相同依据，具有关联性的事项划分为一个大类，这个大类通常只对应唯一的机构。在这个大类里再根据业务对象，业务办理流程、办理要求等分为多个小类，而小类通常对应的是唯一的业务对象、唯一的业务办理流程等。要做到要素全面公开，公开事项名称、事项编码、申请资料、办理地点、办理时间、最短审批时间、没有弹性的收费标准以及中介机构的收费标准等，将流程固化在网上。

3.加强行政审批权的集中管理

权力的分散以及各部门配合的不协调导致审批效率低下。现今多个部门集中到行政服务中心一个场所办公，往往仅仅是形式上的简单组合，而不是审批权限、审批内容的有机结合。有的审批权力集中在行政服务中心，有的留在原职能部门，有的一个部门内部科室之间串联重复审批，难上加难的是那些需要多个部门审批盖章的项目。所以应加强行政审批权的集中管理，将各部门行使的常规性行政审批权集中到行政服务中心，统一管理，规范审批，同时将分散在部门内部多个科室的行政审批职能集中到一个科室并充分授权直接办理，让多部门的自由意志受到中心普遍规则的约束和限制，以防止经办人员滥用行政审批自由裁量权。扼制其行使自由裁量权的主观随意性。

4.提高行政审批人员的职业素质

行政审批人员是行政审批服务中自由裁量权的执行主体，他们对工作内容的熟识度和对工作的责任感对抑制自由裁量权滥用有着重要意义。由于行政审批人员“经济人”的特性，导致其责任意识淡薄，因此，应提高行政审批人员的责任意识和综合素质。应当定期对行政审批人员实施业务培训，培训直接为提高其素质提供支持。通过培训，一方面让工作人员了解不断更新的工作内容，培养他们的责任感，以及让他们学会在依法行政的基础上解决实际工作问题。另一方面，培养他们服务于民的意识，以追求公众利益为目标，淡化他们作为“经济人”的意识，从思想上消除滥用自由裁量权的想法。

5.强化行政审批的内外监督

内部监督主要是指本部门内部或者有隶属关系的上下级机关之间的监督。笔者认为，应设立专门的处室对行政审批行为进行监督。为从根本上制约行政审批自由裁量权的滥用，减少行政审批的随意性，必须将行政审批人员职业准则的贯彻落到实处，使行政审批人员明确自己的权利、责任和义务。对于拥有自由裁量权的行政审批人员而言，有权无责会滥用权力，有责无权会推卸责任。因此应将两者有机统一起来，更好地对行政审批人员加强监督管理。外部监督主要是来自被服务的外部对象的监督。要做到行政审批要素全面公开并在网站上予以公布，以方便申请者了解。此外，随着舆论监督的作用日益彰显，我们也应加强舆论监督，使新闻媒体、网络运用舆论的独特力量帮助申请人更好地了解行政审批相关事务以及完善对行政审批的监督。

6.加强网上审批系统建设

网上审批不仅仅是便捷高效的行政审批方式，更是一种非常重要的政府治理方式。网上审批不是简单地把行政审批业务固化在网上，也不是政府简单应用信息技术为公民提供信息和服务。它是利用信息技术和其他相关技术来构造更适合以互联网为主要特征的信息时代的行政审批结构和审批运行方式，是虚拟化的行政审批机关。实现审批权力结构由垂直型向扁平型转变，形成一个跨越时间、地点、层级的全天候、全周侯、全年候的政府审批服务体系。网上审批系统是电子政务建设和实现政务公开的关键。实施网上审批。进行网络化管理，有利于简化工作程序，增强审批服务的透明度，避免自由裁量权的滥用，提高了审批效率。