田湘波

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

政治理论视野下的廉洁政府研究*

田湘波

(湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082)

廉洁政府的一般本质是：政府权力主体不滥用公共权力侵害公利以谋取私利的一种社会关系。它有四个基本要素：政府权力主体、不滥用公共权力、维护与实现公利、社会关系。现代政治学理论中与廉政建设有关的政治学理论主要是善治理论和廉政体系理论。国家廉政体系由三部分构成：目标系统、制度系统和价值系统等。明确廉洁政府的构成要素在廉洁政府构建中作用主要表现在：明确廉洁政府建设的方向、步骤和重点。

廉洁政治；廉洁政府；腐败；善治；国家廉政体系

要建设廉洁政府,就要懂得:什么样的政府是廉洁的,要用什么样的标准去衡量政府是廉洁的,廉洁政府的构成要素是什么。只有明确了廉洁政府的衡量标准和构成要素，廉洁政府建设才有目标，才有努力的方向。同时，廉洁政府的内容又是动态的，不同时代有不同的内容。与廉洁政府相关的一个词是廉洁政治，廉洁政治是一个中性词。在中国，提出“廉洁政治” 这一口号的历史已经有一百多年，但真正研究这一问题的学者却很少。孙中山要反对清政府，打出的口号是建立“廉洁政治”，国共合作反对北京政府，打出的口号是“廉洁政治”，中国共产党反对南京国民政府，打出的口号是“廉洁政治”，甚至大汉奸汪精卫建立伪南京国民政府时打出的旗号也是“廉洁政治”。但是，只有中国共产党在革命根据地建立政权时才实现了真正的“廉洁政治”这一目标。之后，中国共产党在1949年上台执政时许诺，要建立一个更少腐败、更多公正和平等的新中国。[1]如何兑现这个承诺,对执政党来说是一个极大的挑战。

一 廉洁政府的构成要素

由于“政治”这一词众说纷纭，从而导致对“廉洁政治”这一概念的理解也增加了难度。政治是指在一定的经济基础上，人们围绕着特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系。[2](P8-9)从政治这一定义出发，我们可以得出“廉洁政治”的定义，即政治权力主体在行使政治权力的过程中，围绕着公共利益，不滥用公共权力，规定和实现特定权利的一种社会关系。廉洁政治包括廉洁政府，廉洁政府是廉洁政治的主要构成部分。廉洁政府包括四个基本要素：

其一，廉洁政府的主体是政府及其工作人员。政府有广义与狭义之分，狭义的政府是指第一部门，即立法、行政和司法三部门。广义的政府除了包括上述三个部门之外，还包括与政府有关的权力主体，如政党、政治社团及其领导者，甚至包括国有企业的领导者。廉洁政府的主体是广义的政府主体，主要是指立法机关、行政机关、司法机关、执政党、政治家和各级政府组成人员、统治者、国有企业领导者等。

其二，廉洁政府的构成手段是不滥用政府权力。政府权力主体在行使公共权力的过程中要遵守特定社会的公权力运行制度。公权力运行制度是政府权力产生与运行的轨道与方法，包括正式制度和政治道德、政治价值观及廉洁风俗习惯等非正式制度。在廉洁政府之下，公共权力的运用是公平公正的，是保障公民权利的。政府是政治权力的主要部分，许多公权力运行制度又是政府自己制定的，所以，在廉洁政府之下，政府权力更是保障公民权利的。

其三，廉洁政府的目的是维护和实现公共利益。政府的核心内容是国家权力。政府权力必须为维护和实现公共利益服务，而不能为维护和实现个人或小集团的私利服务。否则，这种政府及其权力就是腐败的。

其四，廉洁政府的实质内容是一种社会关系。这里的社会关系主要包括：一是人们的利益关系，掌握公权力者在行使公权力的过程中，要遵守公权力的运行制度，实现公共利益，不为不正当的私利而侵占人民利益；二是人们的权力关系，即人们在公共生活中的一种力量对比和相互作用关系，公共权力是服务于人民的，而不是欺压人民的；三是人们的政治权利关系，它体现着人们在政治生活中的地位和分配关系，在廉洁政府下，人民是国家的主人，公共权力是维护公民权利的。

总之，廉洁政府有四个基本要素：政府权力主体、不滥用公共权力、维护与实现公利、社会关系。因此我们也可得出廉洁政府的本质，即政府权力主体在行使公权力过程中不滥用公权力侵犯公共利益以获取私人利益的一种社会关系。

廉洁政府与廉政政治有区别也有联系。从廉洁政治的主体来看，廉洁政治有广义和狭义之分。狭义的廉洁政治是指立法机关、行政机关和司法机关的廉洁状态，狭义的廉洁政治实际上是指廉洁政府这个意义。政府是社会中一分子，政府的廉洁离不开社会的廉洁，所以，广义的廉洁政治不仅包括公共权力部门的廉洁，而且包括企业的廉洁、事业单位及社会团体的廉洁(政党是社会政治团体中的一种形式，所以社会团体的廉洁也包括政党的廉洁)。非公有的企事业单位及社会团体的廉洁也是广义廉洁政治的范畴。不过，廉洁政治主要是指政府的廉洁。

二 善治理论和廉政体系理论对廉洁政府的诠释

现代政治学理论很多,但与廉政建设有关的政治学理论主要是善治理论和国家廉政体系理论。

治理理论是有关治理和善治的理论及其实施途径的总称，也称治理与善治理论。[3]治理理论是最近20年在西方产生的一种理论。它最初产生于福利国家，由于福利国家出现了困境，加上福利国家的人民享受了从“摇篮”到“坟墓”的福利待遇，所以，普通公民也应承担管理公共事务的责任，于是治理理论应运而生。治理的良好状态就是善治，因此，善治又称良治。虽然善治理论是福利国家困境的一种反映，但这种理论还是与西方那种主权在民的思想一脉相承的。

“治理”概念最早是由世界银行于上世纪末提出的,在此后20多年中逐渐被发展为很时髦又适用的理论,并把这种理论运用于许多国家的公共管理改革中。近年来,联合国有关机构、国际学术组织、各主权国家等都在研究、宣传和实践着治理理论。[4]

“治理”的内涵是指在一定范围内运用权威维持公共秩序，以增进公共利益的一种管理方式。“治理”与“统治”有别。虽然治理要靠权威，但这个权威并非一定是政府这个公共部门，治理是政府与社会团体的合作、政府与非政府组织的合作、公共部门与私人部门的合作、强制与非强制的合作。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念。此外，治理还是一个上下互动沟通的管理过程，它主要通过合作、协商等多种平等方式实施对公共事务的共同管理。治理的最终目标是实现善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。[5]

实现善治需要一定的条件或基本构成要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。[6]*关于善治的要素还有争论。一位法国银行家认为善治包括四个要素：即法治、有效的行政管理、政治领导人的责任制和政治透明性。([法]玛丽—克劳德·斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年，第269页。)国际经济协会认为善治应该体现自主性、参与性、责任性、透明性和可预测性;英国海外发展局则认为善治应该包括四个要素:统治的合法性、明确的政治责任、专业的行政能力和尊重法律及人权(李惠等:中国政企治理问题报告》，中国发展出版社2003年，第16—17页)。俞可平有时认为善治有6大要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性等。(见其论文：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期，第40—43页)有时，俞可平认为善治有10大要素，即除了上述6大要素之外，还加上参与、稳定、廉洁和公正等。俞可平对中国的民主治理的评价用了14个一级指标，即：法治、公民的政治参与、多样化、政治透明度、人权与公民权、监督、党内民主与多党合作、基层民主、民间组织、合法性、责任制、回应、效率、稳定等(俞可平：《增量民主与善治——对民主与治理的一种中国式理解》，见其著作《增量民主与善治——转变中的中国政治》，社会科学文献出版社2003年，第161—165页)，他认为，官员的廉洁是责任制一个组成部分。还有学者认为，衡量善治的标准重点是：合法性、法治、稳定性、公正、公信度、有效性、透明性和公众参与等，其中公信度又包括廉洁性和回应性(蔡守秋：《善用环境法学实现善治——治理理论的主要概念及其含义》，《人民论坛》2011年第2期，第62—65页)。其中的廉洁主要是指政府公共部门及其领导者的廉洁。廉洁主要是指政府公共部门及其组成人员不滥用公共权力谋私。严重的腐败不仅对政府产生影响，也对执政党、社会稳定、民主精神及一国的国际形象产生影响；而且腐败对经济的危害是非常明显的，它主要表现在导致直接经济损失、影响投资、损害市场机制的有效运行、导致收入分配不公、增加交易费用、产生大量“黑色经济”及引起资金外逃等方面。此外，腐败的社会危害还表现在妨碍社会公平、降低道德水平、阻碍法治建设、冲突社会心理稳定和形成权力拜物教等方面。善治离不开公民，也离不开政府，而且首先是离不开政府。如果政府不廉洁，就实现不了善治的10个条件，就谈不上善治。

综上所述，要实现善治，就要求政府首先具备合法性政府、透明性政府、责任性政府、法治政府、回应性政府、有效性政府、开放性政府、公正性政府等条件，而且要求政府是廉洁性政府，所以说，要达到善治，就必须先达到善政，善政是通往善治的必由之路。善政就是“好政府”，就是廉洁政府，没有善政，根本说不上善治。达到了“善政”，才能向更高的目标——“善治”——转变。自从国家产生之后，善政是人类所追求的理想。善政由以下4个要素构成:法治、廉官、高效、良好公共服务。[7]*何增科认为善治的本质特征是政府与公民合作管理公共生活，他说，一个以实行善治为目标的政府，应该是个开放(公民参与)、透明、法治、廉洁、高效的政府(何增科：《以善治为目标完善防治腐败体制》，《中国监察》2003年第2 期，第44—45页)。何增科实质上说的是善政有五个特征：开放、透明、法治、廉洁、高效。所以说，廉洁政府也是善政的最起码条件。

一个国家若腐败，说明公共管理混乱。腐败和治理高度相关，在治理较差的地方，往往存在更多的腐败动机和腐败活动的空间，而腐败又往往通过扭曲决策及其实施情况在某种程度上损害了治理。因此，推动善治有助于反腐败，而反腐败也有助于善治。[8]所以，善治在治理腐败方面的功能是：弥补政府在治理腐败方面的局限，发挥公民在这方面的积极作用；促进法治和廉政建设。我们可以说：要达到善治的目标，廉洁政府是必然之义。

有了治理和善治理论之后，透明国际于上世纪末在此基础上提出了国家廉政体系理论。治理腐败，不只是政府的责任，不只是要求政府廉洁，还需要企业和第三部门的参与和廉洁。透明国际首任领导者杰瑞米·波普在《制约腐败——建构国家廉政体系》一书中，详细阐述了国家廉政体系的概念，并提出了国家廉政体系的理论框架。

国家廉政体系理论得到了透明国际的大力推广。透明国际在各国的分部纷纷参照国家廉政体系理论框架对本国的廉政体系进行了分析和评估，澳大利亚、加拿大、新加坡和中国等国家的廉政理论研究者都出版了关于本国国家廉政体系研究的著作。

国家廉政体系分三部分：目标系统、制度系统和价值系统等。[9]国家廉政体系目标系统的总追求是实现廉洁，具体追求是好生活质量、法治和可持续发展。也就是说，只有实现了廉洁这个总目标，才有好生活质量，才有法治，才能实现可持续发展。所以，从国家廉政体系的目标来看，实现政府廉洁是实现国家廉洁的重要组成部分。

国家廉政体系的制度系统由12个制度支柱构成，这些制度柱子基本上都是属于广义的政府机关。要国家廉洁，必须要求这些政府机关首先廉洁，没有政府的廉洁，就没有整个国家的廉洁。

国家廉政体系的价值系统是：正直诚实、公正廉洁、法治和勤俭等。

国家廉政体系这三个组成部分是相互联系的。价值系统是建立制度系统和目标系统的基石，要实现国家廉洁这个目标，要实现政府的廉洁，要实现公民社会的廉洁，要实现私人部门的廉洁，就要有廉洁的社会意识，就要有廉洁的价值追求。

国家廉政体系的价值体系不但是衡量国家廉政体系质量和效益的核心支柱，同时也是主导国家廉政体系发展的内在灵魂。只有当公职人员及所有公民意识深处奠定了廉洁等价值基础的情况下，才可能使国家廉政体系有扎实的基础并产生一种内在动力。[10](P18)国家廉政体系中的制度系统是一种正式制度系统，而价值系统是一种非正式制度系统，只有当前者与后者相一致时，国家廉政体系才能很好地起效，才能实现政府的廉洁、企业和公民社会的廉洁，才能实现整个国家的廉洁。

三 明确廉洁政府的构成要素在廉洁政府构建中的作用

廉洁是现代国家体制的基本特征之一(其他特征还有民主、法治、公正、高效和开放)[11]，廉洁政治是人们普遍向往和追求的一种国家质量状态，廉洁高效的政府是“国家最好的名片”，没有比贪污腐败的政府官员更能败坏国家的形象。[12]俄罗斯前首富霍多尔科夫斯基认为，全球最大的威胁是腐败，而不是核武器。他说，如果世界不阻止全球性腐败这头怪兽，腐败将阻止人类的发展。[13]所以，建设廉洁政治和控制腐败已成为国际社会关注的主要问题之一。[14](P1)构建廉洁政府是政府管理和改革的重要目标之一。在廉洁政府构建的实践中，只有明确其目标要求，才能有的放矢。从廉洁政府的四个基本要素出发，可以得出廉洁政府建设的目标要求：政府机关及其公职人员必须廉洁奉公；公共权力得到有效监督和制约；执政党要带头廉洁奉公；企业遵纪守法，公平竞争发展；事业单位和民间组织廉洁；公共利益得到有效维护；公民权利得到有效保护；有一个廉洁的文化环境。总之，达到了上述8个方面的目标要求，廉洁政府就基本实现了。

明确廉洁政府的构成要素在廉洁政府构建中有什么作用呢？它的作用主要表现在以下三个方面：

首先，只有明确了廉洁政府的构成要素，才能使廉洁政府建设有明确的方向。自从产生了公共权力，人类就开始研究腐败问题，对腐败问题的研究历史悠久。可以说，一部政治思想史，就是一部探讨腐败的学术发展史。但是，从古到今中外学者们一般只研究如何预防和惩治腐败问题，很少研究腐败的反面——廉洁——的本质要素、标准及目标要求等方面，所以，时至今日，我们在如何构建廉洁政府问题上仍然是茫然的。

在廉洁政府构建过程中，只有明确方向，才能有前进动力。不仅要明确腐败政府的本质要素是什么，而且要明确廉洁政府的本质要素和目标要求是什么。只有明确了廉洁政府建设的目标，才有为实现这个目标所需要的动力。

其次，只有明确了廉洁政府的构成要素，才能使廉洁政府建设有明确的步骤。腐败是“政治之癌”，只要存在公共权力，就会有腐败可能，所以，要根除腐败是不可能之事。腐败只有轻重之别，而不存在有无之分。就是最廉洁的国家也会有轻微的腐败。从人类发展史可以看出，治理政府腐败和达到政府廉洁之目标是非常艰难之事。自从人类进入文明时代以来就一直与腐败作斗争，但是，迄今为止，达到廉洁政府目标的也只是西欧、北欧、北美、大洋洲和东亚等少数国家和地区。而且，这些廉洁国家和地区也不是一开始就是廉洁的，它们也曾有过腐败的历史，它们也是一步一步实现这个廉洁政府目标的。另外，新加坡学者认为，世界上治理腐败比较成功的模式也只有三种：美国模式、新加坡模式和1949年至1966年的毛泽东模式。治理腐败成功经验少也说明了廉洁政府建设的难度。

既然治理政府腐败这么艰难，那么，我们就要有清晰的方案，不能心中无数。明确了廉洁政府的构成要素和目标要求，我们在廉洁政府构建中，才能心中有数，就会有明确的程序和步伐。

最后，只有明确了廉洁政府的构成要素，才能抓住廉洁政府建设中的重点。廉治政府建设千头万绪，如果不明确廉洁政府的构成要素和目标要求，就抓不住主要矛盾和矛盾的主要方面。世界上达到廉洁政府目标的国家较少而治理腐败失败的国家多，其原因也就是在构建廉洁政府过程中没有抓住廉洁政府建设中的重点。明确了廉洁政府的构成要素和目标要求，我们就会明白下列问题是重点：政府机关及其公职人员和执政党必须廉洁奉公、公共权力得到有效监督和制约而不滥用公共权力、公共利益得到有效维护、公民权利得到有效保护等。我们可以说，上述重点问题得到有效解决，其他腐败问题就容易解决，廉洁政府目标就能实现。反之，廉洁政府目标就是可想而不可为之事。

[1] [法]佚名.习近平两月六谈反腐凸显决心[N].参考消息，2013-01-25(16).

[2] 王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995.

[3] 蔡守秋.善用环境法学实现善治——治理理论的主要概念及其含义[J].人民论坛,2011,(2):62-65.

[4] 胡仙芝.从善政向善治的转变——“治理理论与中国行政改革”研讨会综述[J].中国行政管理,2001,(9):22-24.

[5] 俞可平.治理和善治分析的比较优势[J].中国行政管理,2001,(9):15-17.

[6] 俞可平.政府善治——通往幸福之路[J].西部广播电视, 2011,(1):39-41.

[7] 俞可平.引论：治理与善治[A].俞可平.治理与善治[C]. 北京：社会科学文献出版社，2000.8.

[8] 丁开杰.国际货币基金组织——以善治向腐败开战[J].中国监察,2003,(11):55-56.

[9] 何增科.建立中国国家廉政体系——反腐倡廉体系[N].检察日报，2007-12-25(07).

[10] 范巍.国家廉政体系研究[D].长沙:湖南大学政治与公共管理学院,2009.

[11] [新加坡]陈冰.中国将在国家体制建设上迈开大步[N].参考消息，2008-03-12(16).

[12] 戴振华等.欧洲人究竟怎样看中国[N].参考消息，2008-10-07(10).

[13] [俄]米哈伊·霍多尔科夫斯基.腐败成全球最大威胁[N].参考消息，2010-05-28(03).

[14] [加]斯塔彭赫斯特,[美]庞德.反腐败——国家廉政建设的模式[M].北京：经济科学出版社，2000.

StudyingonCleanGovernmentfromthePerspectiveofPoliticalTheory

TIAN Xiang-bo

(College of Law, Hunan University, Changsha 410082, China)

The general nature of clean government is that: Government powers do not abuse public interest to seek personal gain. It has four basic elements: government power subject, public power, protect and realize the public interests, social relations. Political theory related to the construction of modern political theory is the national integrity system theory and the theory of good governance. National integrity system consists of three parts: target, system and value. Specific elements of clean government mainly displays in the direction of construction of clear and honest government.

clean politics; clean government; corruption; good governance; national integrity system

2013-03-10

国家社会科学基金项目(11BZZ022)

田湘波(1965—),男,湖南沅陵人,湖南大学法学院副教授,博士生导师，博士.研究方向：比较政治制度及比较廉政制度.

D630.9

A

1008—1763(2014)01—0134—04