林志聪

（广州大学松田学院，广东广州 511370）

自上个世纪80代年来起，公共服务民营化供给已成为政府治理最重要的工具，也成为公共服务供给模式改革的主流方向。公共服务民营化有效地解决了传统的公共服务供给模式导致的低效率、高成本、服务差等问题，民营化俨然成为各国公共服务改革的“救命稻草”。但随着民营化改革进程不断向前推进，越来越多的弊端显现出来，把承包给私营部门的公共服务收归政府，并重新由政府提供——“逆民营化”的呼声越来越高。

一、公共服务逆民营化的缘起

逆民营化现象的出现有着一定的历史背景和诱发因素，其缘起可以归纳为以下几点：

（一）民营化的理论根基受到冲击

民营化以新自由主义为其理论基础，新自由主义主张尽可能地减少国家与政府的干预，坚信市场在经济关系的绝对统治地位。从上个世纪70年代末80年代初开始，民营化改革模式在西方发展国家迅速开展，而“华盛顿共识”的出台，使得民营化向发展中国家迅速铺开。但这种主张实行全盘私有化、市场化和自由化的理论和政策在实践过程中受到广泛的质疑。首先是对私有化的质疑。新自由主义者认为提高经济效率的基础和基本前提就是要实现企业的私有化，把私有化视为解决一切经济发展问题的灵丹妙药。但众多反对新自由主义的学者对“私有化在本质上比公共运营和公共所有权更有效率”、“私有化能解决经济运行中绝大部分问题”诸如此类观点提出质疑和批评，在某种程度来说，私有化只是某些利益集团谋取私利的工具。其次是对市场万能论的否定。随着凯恩斯主义的国家干预经济模式在实践中接二连三地遭遇“失灵”，“市场万能论”再次被作为新一轮政府治理改革的理论基础。“市场万能论”主张市场机制能调节一切社会资源的配置问题，反对国家干预。但许多西方学者纷纷对“市场万能论”提出批评，认为市场机制的确能在社会资源配置中起到积极的作用，但是被夸大到“万能”的地步就有失偏颇了。最后是对自由化实质的揭露。众多学者或改革家对“华盛顿共识”所调的国际金融自由化、贸易自由化、投资自由化的政策主张的实质进行揭露，认为30多年以来发生的全球经济危机或经济衰退是新自由主义政策全球推行的恶果。

（二）民营化改革实践效果备受质疑

公共服务民营化对提高公共服务质量、提高供给效率、降低成本的作用是毋庸置疑的，但是它所带来的公平与责任问题又无法回避，而这些消极影响在一定程度上不仅抵消了它所带来的好处，同时还会带来难以挽回的损失和后果。如在机构分散方面，新西兰实施以民营化为核心的新公共管理改革虽带来一定的成效，但是这轮改革使得只有350万人口的新西兰政府机构分散严重：存在300个中央机构、40个小的行政部门以及大量的地方与卫生机构。这种大量的政府碎片化现象极大阻碍新西兰经济和社会的发展。此外，在公共医疗卫生、基础教育、市政设施等方面的改革无法充分体现民营化的有效性和公平性。

在民营化不断向前推进的过程中，一个现实的结果与实行民营化的初衷背道而驰，那就是民营化不仅没有带来效率，还可以使得成本比没有实行民营化时还要高。如Bel和Warner对从1965~2006年所有有关垃圾收集和供水服务效率与成本的计量经济学研究做了分析，发现其中大部分研究并没有表明公私部门之间存在成本和效率的差异。

不少人开始质疑民营化在实践中的效果，甚至有人认为民营化在某些领域改革中是失败的。有调查研究表明，目前全球至少有20%以上的公共服务民营化实践均已失败告终。

（三）新公共管理新一轮改革助推逆民营化进程

新公共管理改革导致一系列典型问题：政府碎片化、政治控制被削弱、协作不力和能力不足等。以上问题的出现促使各国不得不正视新公共管理的新一轮改革，此轮改革从结构性分权、机构裁减、设立单一职能机构的改革重心逐渐转变为以向整体政府的改革重心。希望通过新一轮的改革强化政府的领导能力和管理能力，并逐步实现政府的整体治理。这次改革的作用在于破除主流理论对市场作用的过分迷信，试图在市场与政府之间寻求新的平衡点。因此，在这种改革背景的影响下，收回外包服务的行动成为一种趋势。

二、公共服务逆民营化的本质——正确看待逆民营化现象

（一）逆民营化是民营化的一种新范式

欧文·休斯在《公共管理导论》一书中指出，在西方国家过去的两个世纪中，不同时期政府的介入程度总是像钟摆一样在两极之间反复摇摆。摇摆的目的是寻求政府与市场的平衡，使政府与市场互补互促以达到最合理的状态，也就是说，把主要的注意力放在民营化的“前效应”问题，即是否要实现民营化，如何实现民营化的问题。但随着民营化在实践中出现种种问题，人们由重视“前效应”转向探讨民营化的“后效应”，所谓“后效应”是指当民营化在实践中发生偏离或不能达到预期目标，是否继续维持民营化，还是将公共服务收回的问题，即逆民营化的问题。

在经历了几十年的民营化改革之后，政府对待民营化的态度变得愈发理性，公共服务供给方式与手段的选择也更加的科学。随着民营化各种问题的涌现，人们开始对民营化这一制度安排进行反思，从原来感性的市场与政府的对立，单纯追求政府效率，到现在理性对待市场与政府，进一步寻求两者之间的平衡点，从而更好地兼顾了公平与效率。

（二）民营化到逆民营化是一个动态发展过程

一直以来，人们认为民营化是单向的过程，即政府部门为发包方，通过合同方式把相关公共服务承包给社会组织主体或市场主体的过程，实践证明，政府外包是一种双向动态的过程，即公共服务可以由政府部门承包给社会组织主体或市场主体，同时，公共服务也可以从社会组织主体或市场主体回收到政府部门。当政府意识到外包并不能根本上解决服务质量问题或成本问题时，就可能采取收回外包的方式，而收回外包的情况并不是罕见的个案，而是在民营化过程中的一种常态，如美国政府收回外包数量占总外包数量的60%左右，可见，收回外包这种逆民营化现象是十分普遍的。因此，在研究公共服务民营化时，不能将公共服务民营化视为一个单一过程，而应将民营化过程视为公共服务提供由公共部门向市场变动和公共服务提供由市场外包返回公共部门的动态过程。

（三）逆民营化并非是民营化改革失败的产物

民营化改革的初衷无非是为了解决公共部门垄断经营导致的公共服务供给质量低劣、绩效不佳、成本高企等问题，其改革的首要目标应该是把市场机制引入公共服务供给中来，使公共服务供给克服传统供给模式带来的局限性。但是有些地方政府在推动公共服务民营化改革过程中目标不清晰，甚至把民营化改革当作借口，借机把一些投资大收益小的公共服务抛给社会组织和市场来接管，把责任推卸得一干二净，这种“假民营化”最明显的特征就是政府的角色消失、责任被转移、监管功能缺失等，这样的假民营化注定的会失败的，公共服务供给任务需要由政府收回来。“假民营化”的存在使得很多人把矛头指向民营化改革本身，认为出现逆民营化是民营化改革失败的产物。

（四）逆民营化是民营化实践的修正

民营化作为一种政府治理的工具，而非目的，认清这一点至关重要，否则会把民营化的成败看作是政府治理的成败，把逆民营化看成是改革的倒退。如果在改革过程中选用的工具无法达到预期目标，那就可能是选择工具不当或工具使用不当。大量实践证明，通过民营化改革引入市场机制，使公共服务的供给效率提高、成本下降，因此，从这个角度来看，可以说在政府治理中民营化这一工具在某个时间段的选择是恰当的。但因各种因素的制约，民营化工具在使用上有可能产生偏差，导致达不到预期效果。当民营化在使用上出现消极影响，对公共服务的供给产生不良后果，那么政府就应该收回外包，这时的逆民营化就起到修正作用。是维持民营化，还是选择逆民营化？在完善公共服务供给过程中，这个问题不应该是二选一的选择题，否则很容易陷入两个极端。我们应该认识到的一点是，无论是民营化或逆民营化都是为实现共同目标——满足公众对公共服务的需求。因此，作为治理工具，应尽可能淡化工具本身好坏优劣的价值判断，而把更多的注意力聚焦于如何把工具使用好的问题上。

三、公共服务逆民营化的发展趋势

公共服务逆民营化实践实质上是对公共服务民营化运动反思的基础上的客观选择。但需要明确的是，逆民营化并非完全摒弃市场机制，也并非走政府垄断供给的旧路，恰恰是要求在公共服务供给过程中不仅要注重市场机制的作用，同时也要发挥好政府的作用。这一点与十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的提法高度契合，这也进一步验证了公共服务逆民营化是公共服务供给改革过程的一个重要内容。

世界各国对公共服务供给模式的改革实践主要存在以下三种模式：国有国营模式、私有私营模式和公私合作伙伴模式。以上三种模式在实践中存在不少的问题，这些问题的出现与供给模式本身的局限性有关，更主要的原因是政府在上述三种模式中存在角色定位偏差和责任缺失问题，导致公共服务供给所追求的公平与效率价值取向难以兼得。因此，一种更能体现政府责任、市场机制作用、公众参与深度与广度的供给模式——国有民营模式逐渐受到关注，它区别于国有国营、私有私营和公私合作伙伴模式，是将政府、市场与公众三者有机结合，谋求同共参与。国有民营模式一方面强调政府主体作用和角色回归，即“政府在决定公共资源分配方向和维护公民基本权利、实现公平价值等方面发挥着其他组织无法替代的作用，其主要职责包括对运营企业的准入标准、招投标、服务监管、奖励惩罚及退出程序等进行规范”，另一方面坚持市场在公共服务供给过程中的决定性作用，充分发挥市场三大机制的功能。此外，要进一步拓展公共服务的直接受益者——广大民众参与的深度和广度，这不仅是公共服务公共性的内在要求，同时也是满足民众对公共服务需要的逻辑起点。综上所述，逆民营化未来发展的一个明显趋势就是国有民营化，与此同时，公共服务国有民营供给模式也是逆民营化发展的客观产物。

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