马宇飞

（榆林学院，陕西 榆林719000）

引言

1994年分税制改革后，财权呈上收态势的同时，事权却呈下放态势，特别是农村公共产品更多地要由基层政府负担。而县乡政府本身财源有限，且政府机构改革滞后，导致县乡政府维持正常运转的资金有很大部分要依赖非税收入。2000年税费改革以来，随着预算外资金逐步纳入预算内以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾越发凸显，提供农村公共产品的资金缺口进一步加大，出现了“税费改革—农民负担减轻—基层政府收入减少—公共产品生产更加短缺”的怪圈。

我国农村公共产品生产严重不足，已经极大地制约农业、农村与农民的深入发展，也是造成城乡、区域发展差距的重要原因。在准公共产品方面，经过改革开放以来30多年的投入建设业已取得一定成绩。但同时，还有许多地区农田水利工程老化失修，大量水毁工程亟待修复；全国仍有4亿农村人口喝不上自来水，饮水困难与饮水安全问题亟待解决；农村义务教育目标还未完全实现；道路交通、电力通讯等基础设施落后；偏远地区缺乏必要的医疗卫生设施与服务，农村的社会保障几乎空白，因病致贫、因灾致贫现象时有发生。面对问题我们要脚踏实地结合国情、县情与乡情，在增加财政投入的同时，切实认识农村准公共产品多元化生产的理论与实践可行性，并积极探索农村准公共产品多元化生产的制度创新。

一、农村准公共产品的概念与范围界定

经济学上，社会产品可分为公共产品与私人产品，公共产品又可分为纯公共产品与准公共产品。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中认为，纯粹公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性与受益的非排他性。凡是可以由个别消费者占有和享用，具有竞争性、排他性与可分性的产品就是私人产品。介于二者之间具有一定程度的竞争性与排他性的产品被称为准公共产品，其大体分可为三类：（1）接近于纯公共产品的准公共产品；（2）中间性准公共产品；（3）接近于私人产品的准公共产品。

农村公共产品指在农村地域内用于满足公共需要、具有非竞争性与非排他性的产品。农村纯公共产品有：农业科技基础研究、大江大河治理、农村生态环境保护、农村基层政府服务等；农村准公共产品有：（1）接近于纯公共产品的农村准公共产品，如农村社会保障、农村义务教育、农村公共卫生、农业科技成果的推广、病虫害的防治、农村小流域治理等；（2）中间性准公共产品，如农村医疗、农村道路建设、农村职业教育等；（3）接近于私人产品的准公共产品，如实用型技术的农业科技、农村文化娱乐、农村体育设施、农村自来水工程等。

公共产品具有一定的效用不可分割性、消费非竞争性与受益非排他性，因此需要政府利用公共财政实行公共部门提供。但公共产品的公共提供并不意味着必定由公共部门生产，其中准公共产品的生产者与提供者可以是同一个机构，亦可以不是，即二者可以分离，具体的选择需要基于实际来权衡确定。

对于农村准公共产品的生产，简单地说可以沿两个方向进行：第一，由政府推动自上而下地单纯增加财政投入，以增加农村准公共产品生产；第二，通过自下而上引导农民表达需求，结合市场机制调动多元主体的积极性，并配之以自上而下的政策引导、激励与资金支持，来增加农村准公共产品生产。显然，在基层政府财力有限，难以满足农村社会多层次、宽领域的准公共产品需求的情况下，应该将公共财政的支持与在农村区域培育多元生产机制紧密结合起来，政府积极主动创设条件诱导农村准公共产品多元化生产的制度创新，拓宽农村准公共产品筹资渠道，形成农村准公共产品的多元化生产与管理格局。这将是缓解基层政府财力不足、提高公共财政使用效率、协调引导有限的社会资源配置于农村准公共产品生产的重要途径。即后一方向是更为全面合理、应当积极倡导的方向。那么，农村准公共产品的多元化生产是否具有理论与实践的可行性呢？

二、农村准公共产品多元化生产的理论分析

20世纪70年代之前，西方学术界一直将政府定位为单一的公共产品生产主体。之后，公共产品政府单一生产的理论遭到质疑，部分学者运用理论与实践论证了公共产品由私人部门和非营利组织生产的可能性，逐步形成了公共产品私人生产理论，即由过去单一的政府生产转变为公共部门与私人部门共同生产。到20世纪90年代，包含政府、企业、公民以及非营利组织等多元化生产主体的理论主张逐渐影响广泛。

以治理理论为例，治理理论是对传统公共行政理论的批判与反思，西方学者对其概念作出了相应界定。罗西瑙在《没有政府的治理》中将治理定义为：一系列活动领域中的管理机制，这些机制虽未得到正式授权，但却可以发挥有效作用。不同于统治，治理所支持的是一种具有共同目的活动，这些管理活动的主体不一定全是政府，也未必都需依靠国家的强制力量来实现。美国学者库伊曼认为：治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不是由外部强加，而是依靠多种进行统治和互相发生影响的行为者的互动来发挥作用。

治理理论强调公民参与政府治理的重要，主张用“治理”代替“统治”，以治理机制应对政府与市场的双重“失灵”，以此来弥补市场与政府在调控过程中的某些不足。治理理论的特征是:权力多中心性、公开透明性、回应互动性等。尤其是权力多中心性是治理理论的核心与本质。与传统公共行政理论相比较，治理理论的优势体现在以下三个方面：

第一，权力主体的多中心性。传统公共行政观认为公共事务的管理权只属于政府，行政部门实行严格的官僚制，整个行政权力最终集中到单一的最高权力中心。而治理理论认为，国家公共事务的管理主体与权力中心不止一个，随着社会的进步与发展，私营企业与志愿性机构将越来越多地参与生产公共服务。在某些领域，利益集团、私营企业甚至公民将比政府在某些公共事务管理中拥有比较优势。

第二，避免公共产品或公共服务生产的过量或不足。在公共产品生产过程中，存在“市场与政府双重失灵”现象。政府受自身体制影响或自利政绩倾向，可能会在夸大某些公共产品需求的同时忽略公民对一些基本公共产品需求，即存在供需失衡问题。而多中心治理理论有助于“显示公民对基本公共产品的偏好”，通过多样化、多层级的公共选择规避公共产品的外部效应，通过产品或服务外包等形式提高公共产品的生产效益。

第三，用治理代替统治。传统公共行政中政府的权力是自上而下的，执行严格的“命令—服从”关系链。它运用政府的权威合法性，从命令发起到政策制定，再到政策实施，单向度地对社会公共事务进行管理。而治理理论认为，治理应该是一个上下互动的管理过程，它通过协商合作和伙伴关系等方式对社会公共事务进行管理。治理的实质是建立在相互认同基础上的合作，其权力机制的运行与构成是相互多元，而不是单一的自上而下。

治理理论认为，公共产品的生产可以由私人、企业和非营利组织来承担，管理公共事务权限与责任应从传统公共行政的政府垄断中解脱出来，形成各社会主体（政府、企业、个人和其它社会组织）共同治理（或生产）的局面。政府应充分发挥其在治理过程中的作用，通过协商合作确定共同目标，构建伙伴关系，实现公共事务的有效治理。

治理理论为我国农村准公共产品的生产提供了理论依据。将多元化的生产主体引入到农村准公共产品的生产过程中，政府作为重要生产者的同时，充分利用市场和民众的力量，通过分权化改革将权力授予参与的企业、个人和其它社会组织，使这些参与主体获得一定程度的农村准公共产品的生产权，发挥各主体在农村准公共产品需求方面的信息优势，逐渐将“政府决策—居民被动接受”转变为“居民表达需求意愿—政府集中决策”，实现由“生产主导需求”到“需求主导生产”的转变。

需要说明的是，治理理论的多中心并不等于没有中心，在“治理”的过程中，绝不能把公共部门（政府）排除，反而它们在治理过程中扮演着关键角色，政府将始终在多中心多元化农村准公共产品生产过程中发挥协调指导的作用，并且是其重要生产者之一。

三、农村准公共产品多元化生产的实践考察

（一）政府引导支持下的农村基础设施建设的模式创新：府谷模式

府谷县隶属陕西省榆林市，其地处秦晋蒙三省交界区，全县辖12镇8乡，331个行政村，23万人。建设社会主义新农村，县委县政府因势利导、科学决策，组织实施以民营企业帮建新农村为核心内容的“双百工程”（百机关单位帮百村、百工矿企业带百村建设社会主义新农村）。通过引导组织，500多家民营企业参与到建设新农村之中，其中2007至2009三年，以民营企业为主的社会力量投入新农村帮建资金5.25亿元（2007年筹资1.61亿元、2008年筹资1.8亿元、2009年筹资1.84亿元），实施项目669个（2007年实施项目261个、2008年实施208个、2009年实施200个），切实改善了农村基础设施与农民生活生产条件，形成了政府、企业和农民“三力合一”共建社会主义新农村的“府谷模式”。

“府谷模式”的形成离不开政府的有效引导，府谷县乡政府在民营企业和农民参与农村基础设施建设过程中，负责各生产主体的政策引导、规划协调和实施监督。其主要体现在以下几个方面：

第一，领导重视。县委县政府将此项工作视为新农村建设的主要抓手。首先，县委县政府除每年召开农业农村工作部署会外，还组织召开推进“双百工程”重点安排会；其次，县级全体领导包乡挂村，全力推进此项工作；最后，包乡挂村的领导组织乡镇、村组与企业召开座谈会、见面会、对接会、现场签约会，面对面对接、确定帮扶项目，落实帮建资金。

第二，靠机制运作。为落实工作，县委县政府首先明确工作职责，推行“三包一帮”工作机制（即县级领导包抓、县级职能部门和乡镇包建、村组包实施、企业帮建）；其次，县政府建立奖惩机制，并将此项工作作为县级各职能部门和各乡镇年度考核的重要内容；最后，根据督查情况，按季度考核通报，年底开展综合考评，在每年年初召开的县委扩大会议上，重点表彰做出突出贡献的民营企业。

第三，靠舆论引导。首先，向企业家传播“四个理念”，（即人人都帮人、世上无穷人的“爱心理念”、政府为企业解困、企业为政府分忧的“互动理念”、在产业配置和资源整合过程中对帮扶力度大的企业“资源配置优先理念”、与企业家共同回顾创业前生活、向他们介绍贫困人口生活状况、通过怀旧、培植“同情理念”）；其次，县委县政府主要领导和分管领导巡回检查，县农村工作领导小组办公室及其成员单位分片督查，府谷县电视台和《新农村建设动态》等府谷县报刊杂志及时反映宣传、正面引导；再次，乡镇领导和村组干部主动登门拜访民营企业家，介绍村情民情，邀请民营企业家入村入户调研；最后，县主要领导亲临一线现场办公、协调攻坚，同时辅以在资源配置和公共政策上倾斜帮建新农村民营企业。

“府谷模式”是新时期我国探索农村准公共产品生产新模式的成功实践，府谷县政府因地制宜、创新体制，积极引导企业和农民等多元社会力量广泛参与农村准公共产品（农村基础设施）的生产，实现以政府生产到多方参与生产的“府谷模式”转变。

（二）政府引导支持下的农村合作医疗管理模式创新：江阴模式

一方面，江苏省公共财政重点支持农民最低生活保障等接近纯公共产品的准公共产品；另一方面，在中间性准公共产品与接近私人产品的准公共产品生产方面，江苏省坚持运用市场推进改革，在农村准公共产品生产方面做出了有益的探索与机制创新。以下重点说明政府引导支持下的农村合作医疗管理模式创新：江阴模式。

实施新型农村合作医疗的地区多为由政府抽调卫生部门人员另设机构（如合作医疗基金管理办公室），负责管理合作医疗基金。而江阴市大胆创新，委托专业机构“中国太平洋人寿保险股份有限公司江阴支公司”来承办个体业务，对新型农村合作医疗实施管理。其基本要领是：

1、“征、管、监”相分离的运作机制

“江阴模式”实现“征、管、监”相分离：政府利用其合法性权威，负责基金的筹措工作；管理由“中国太平洋人寿保险股份有限公司江阴支公司”承担，以充分发挥其专业优势；在监督上，则以卫生行政部门为主，对“太保”与医疗机构进行监督管理，同时农民也对“太保”与医疗机构监督，形成行政部门、业务管理中心、医疗机构和农民共同监督、相互监督的制约机制。且由“太保”提供技术与服务，收取固定管理费用，合作医疗基金如出现赤字，由“太保”承担；如结余，则全部纳入下一年度基金，即划清各方的权、责、利。

2、政府提供、私人生产：政府与市场紧密结合、各尽其能、合理分工

江阴对乡镇医疗机构进行产权改革，引入市场机制，已初步取得成效。由此这些地区改变了传统的单向度的政府投入体制，而是鼓励非公产权、社会资金进入医疗领域，支持外资和民资办医，建立多元化社会办医新机制，形成政府管医、社会办医与适应市场经济的新型医疗服务体系。

“江阴模式”下的新型农村合作医疗采取政府提供、私人生产的运作机制，追求政府与市场的分工合作合理化。其优点是：首先，利用了专业保险公司的技术与经验；其次，保险公司权责利相结合，其有内在动力监督医疗机构，一定程度上解决了监督激励问题；再次，新农合基金由“太保”管理并负责向农民给付，不但确保专款专用，而且有效利用了专业信托保险公司的电子化办公网络，使审核审批更为严密透明；最后，减轻了政府财政负担，促进政府转变职能，使政府将精力放在资金筹集与监督，减少其在不熟悉领域的活动。

江阴新型农村合作医疗试点在江苏启动较早，取得的成绩也最突出。农民参保率已从2001年的86.9%提高到2005年的99.2%。几年来江阴市新型农村合作医疗的资金链既没有入不敷出，也没有大量沉淀。截至2013年3月，江阴三轮合作医疗累计112562人次获得农村住院医疗费补偿，累计获医疗补偿金27955万元，切实提高了广大农民的医疗保障水平。

江阴是我国区域经济相对发达地区，其辖区内社会化生产方式的实现程度与现代金融保险机构的专业素质也较高，因此“江阴模式”具有其特殊性，但考虑到国内其它区域农村准公共产品（新型农村合作医疗）的生产与江阴具有趋势上的相似，江阴个性中包括了前瞻性的共性：“江阴模式”将专业保险机构引入农村合作医疗的管理，政府转变职能，坚持“有所为有所不为”，适当利用市场手段，整合社会资源，可以明显提高政府对社会公共事务的管理水平。探索出符合我国国情的农村合作医疗新模式，探索农村准公共产品多方参与分层次“准市场”提供，是理论与实践相结合值得鼓励的农村准公共产品生产机制的创新，从这一点上，它具有一定的普适性。

四、结语

最后，对本文所述各类农村准公共产品作总体上多元化生产界定：首先，采用民办公助、政策支持方法，由政府通过补贴和税费优惠等方式鼓励各类资本参与提供此类准公共产品。如农村职业培训与农业技术推广，就可以利用各类经济实体来完成；其次，鼓励农民通过协商大会或群众大会等形式，采取自下而上的方式，共同出资出力，共同管理对其具有明显利益的准公共产品，如农村自来水供应、闭路电视线架设等。当然，提供此类具有俱乐部性质的准公共产品，国家也可以通过政策适当帮助扶持；再次，对于已形成资产或具有资产性质的准公共产品，应通过明晰产权（应用科斯定理）方式，最大化发挥其社会效益。如农村的浇地水井，可采用承包或买断等方式，在权利人实现经济效益的同时，提升准公共产品公共服务的社会效益层次；最后，对于部分带有私人产品性质的农村准公共产品，可通过特许经营、双重定价收费等方式来弥补其成本，如农村文化娱乐、农村体育设施等。

如本文所述，我国农村不但需要提供大量的纯公共产品，也需要提供大量的准公共产品，二者都依赖于政府的财力增长。但在目前财力不足的情况下，利用准公共产品特性，适当引入民间资本与私营主体，利用市场机制多元化生产，扩大供应总量，不失为一种较好的选择。且这种选择具有理论依据（治理理论和准公共产品理论）与实践案例（无论是我国东部的江阴市还是西部的府谷县，都有较为成功的实践）。

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