新生代农民工市民化的“公共性”缺失

2014-03-28展灿灿

长沙民政职业技术学院学报 2014年2期

展灿灿

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）

一、引言

十八大报告中提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展[1]。而衡量城镇化进程的一个最主要的标志，就是“农转非”，即由农民转变为市民的规模。近十年来，中国城镇化进程明显加快，城镇化率每年大约提高1个百分点，并在2011年首次超过50%。专家据此速度预计，到2020年，中国城镇化率将超过60%。在城镇化的推进过程中，农民工无疑成为一个重要推进力量。而由于新生代农民工相比老一代农民工的特殊性，他们有更强的在城市扎根的欲望，知识技术水平也更能适应城市的需要，因此，他们的市民化必将对城镇化率的提高做出很大贡献。新生代农民工在城市像市民一样为城市做着贡献，促进了国家的工业化、城镇化建设。同时，他们将自己的收入转移到家乡，为农业的发展、农村的进步和农民生活水平的提高，即无形中为“三农”问题的解决也做出了突出贡献。因此，他们理应得到国家的高度重视，得到市民化的平等待遇。但是，在实际的生活中，他们面临的却是子女教育问题得不到解决、住房无地、社保无门等问题，新生代农民工的市民化存在严重的“公共性”缺失问题。

二、新生代农民工市民化与公共性

（一）新生代农民工及其市民化

农民工是改革开放以来随我国社会经济体制转型和社会经济结构转型出现的特殊群体,本质上是中国二元社会结构与现代化进程相冲突的产物。在城镇化发展过程中，农村剩余劳动力向城市转移,催生了两代农民工。第一代农民工是上世纪80年代农村实行家庭承包经营以后出来打工的农民，他们为当时的经济发展和城镇化建设做出了突出的贡献。新生代农民工则是指1980年之后出生的，在90年代外出到城市打工却不具有城市户口的青年农民工，随着上世纪90年代我国经济快速发展、经济外向度大幅提高而外出打工。他们已逐渐取代第一代农民工成为农民工的主体,新生代农民工作为农民工群体中的一个新的特殊的力量群体,由于他们的自身经历以及所处的时代环境的不同,使他们具有了一些不同于第一代农民工的特征。概括为“三高一低”：受教育程度高，职业期望值高，物质和精神享受要求高，工作耐受力低。而且新生代农民工在农民工中的比例正在逐步上升，初步统计新生代农民工有1亿左右，占农民工总数的60%，有的地方更是高达75%，无疑已成为农民工群体的主力军。随着第一代农民工的渐渐老去，在未来的社会发展中，新生代农民工将持续肩负提高我国城镇化率的重任。

新生代农民工市民化就是使新生代农民工在身份、职业、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面全面向城市市民转型，以实现城市文明的社会化过程，使他们从各方面融入到城市的大环境中。这个过程重要的不是城市户口本身，而是户口背后所附加的权益，比如在就业、劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障等方面是否能与城市居民享有同等待遇。概而言之，市民化的核心内容就是让具备条件的新生代农民工平等地享受城市公共物品，更好地体现公共管理过程的“公共性”，使新生代农民工有更好的认同感，更加适应城市市民的生活。

（二）公共性

公共管理是为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，公共性是其研究的基础和核心，它主要指公有性而非私有性、共享性而非排他性、共同性而非差异性。公共物品应当是公平分配给所有做出贡献的社会成员的，这样才是具有公共性的，才没有排他性和差异性。但是，实际生活中，同样给城市做出贡献的新生代农民工却并未享受到相应的公共物品和服务，出现了明显的“公共性”缺失，使得新生代农民工市民化的进程缓慢。

三、“公共性”缺失的表现

（一）住房的公共性缺失

新生代农民工只有在城市拥有稳定的住房，长久地居住和生活在城市，才能有归属感，并能真正融入城市。第一代农民工最后都退回到了农村，没有将城市作为最后的归宿，他们一般都是住工厂宿舍或工棚、租住简陋的民房等，他们住房成本低，住房问题并不突出。但是新生代的农民工，普遍更向往城市生活，回农村的意愿较弱，留城意愿较强。而且我们很久以来形成的安身立命思想，使得我们把某个地方作为归宿时，一般都需要一个稳定的住所。而城市奇高的房价，使得城市居民都望而却步，更不要说农民工群体。因此，新生代农民工便把希望寄托在了国家的住房优惠政策上，但是各城市的“廉租房”、“经济适用房”等只为城市户籍的人口提供，这就将广大新生代农民工排除在外。虽然同等地为城市做出贡献，却无法享受这种优惠政策，这体现了一种“公共性”的缺失。农民工日夜为城市建设做着贡献，却仍要流离失所，无法满足最起码的“安居”需求。

（二）教育资源的公共性缺失

新生代农民工普遍达到了结婚生育的年龄，这就又出现了一个他们不得不面对的问题—子女教育问题。这个问题也是自“民工潮”出现以来备受关注的问题。由于受属地入学等政策法规和当地教育资源短缺的影响，农民工子女无法在其工作地接受教育。目前国家已注意到这个问题并加大了对这一问题的解决力度，但是，不少学校仍拒绝接纳农村流动人口子女入学,学校收费仍存在客观上的双轨制。虽然很多城市设立了专门的农民工子女学校，但是这些学校在师资、硬件等教学资源方面与城市的普通学校存在很大差距，而且学籍问题使很多民工子女的升学教育受到限制,一些地方还存在着因为没有本地学籍就不能在城市上高中、不能参加当地的高考等限制。这体现的是教育资源的“公共性”缺失。

（三）社会保障的公共性缺失

随着我国社会的发展，国家不断加大对社会保障的投入力度，我国的社会保障水平不断提高，已成为我国公民应当享受的一项基本权利。国家也根据实际情况，对城市和农村采取了不同的制度安排。但是，农民工作为介于城市和农村的一个特殊群体，他们的社会保障问题一直没有明确的制度安排，享受到很少的社会福利和社会救助安排，在社会保险方面也只是部分人群享受到了工伤和医疗保险，对于养老和失业保险，农民工很少参加。有的农民工即使参加了相应的社会保险，也因其流动性大、保险知识匮乏等原因，很少有持续性的社会保障项目，从而使农民工的利益在经常性的参保和退保中受到损害。在社会保障制度日益完善的情况下，农民工却只享受到很少的保障，而且这种保障相比较城镇职工来说是很有限的，这体现了社会保障的“公共性”缺失。

（四）就业和收入分配的公共性缺失

目前，新生代农民工一般从事的是城市职工不愿做的脏、苦、累活，好一些的工作对农民工存在歧视。而且即使农民工与正式职工做一样的工作，也无法得到同样的报酬和待遇，还有普遍存在的拖欠农民工工资的现象。这体现的是就业和收入分配的“公共性”缺失。

四、“公共性”缺失的原因

（一）户籍制度基础上衍生的各种制度

户籍制度，古已有之，这个制度设计曾经有利于国家加强管理。但是，随着社会的发展，这种制度设计已成为一种发展障碍。我国的户籍制度把城市人口和农村人口严格区分开来，分为农业户口和非农业户口，阻碍了人口的合理流动。而且现在又在户籍制度基础上衍生出了各种附加制度，如教育制度、社会保障制度、住房优惠政策等。这使得新生代农民和第一代农民工一样，在城市的生存和发展受到各种限制。因此，这种城乡二元分割的制度安排和严格的户籍制度是阻碍新生代农民工市民化的最大障碍，也是他们面临“公共性”缺失的主要原因。

（二）新生代农民工自身的原因

虽然新生代农民工相比第一代农民工，在自身文化知识等素质方面有所提升，但是相比城市居民仍有很大差距，仍不能满足城市各方面的需要。因此，这种公共性的缺失也是对于这种差距的一种平衡。

（三）思想观念的原因

由于历史原因形成的对农民的看法,以及计划经济时代城乡二元机制所规定的农民与市民的身份区别,造成了城市市民对农民观念习惯上的偏见，以及一些既得利益群体为了维护自己的既得利益，对农民工市民化的阻碍，这些偏见不仅反映在他们对待新生代农民工的态度上，而且城市政府部门和城市市民在政策设计和具体执行过程中，不可避免地表现出这种偏见，使得新生代农民工享受了差异的公共服务，出现了公共性的缺失。

五、减少“公共性”缺失的对策建议

（一）改革户籍制度

我国已经认识到了户籍制度对于社会发展的阻碍，也相应地采取措施进行改革。国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，强调要着力解决农民工实际问题。对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益;对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题;今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩[2]。这体现了国家对这一问题的重视和决心，在具体实施过程中也应当具有这种决心，才能真正改变这种公共性的缺失。应当将户籍制度与城市的各种公共服务“剥离”，不再按照户籍来提供公共服务。同时，适当降低城市的准入标准。把更多的新生代农民工纳入城市，提高城镇化水平。

（二）发挥法律的作用，维护农民工的权益

我国有明确的法律规定：用人单位应当为劳动者缴纳社会保险，同工同酬，不能拖欠劳动者工资等。政府应当加强行政执法的力度，落实各项规定，维护农民工的合法权益。企业应当提高自觉性，严格按照制度规定，为农民工缴纳相应的保险，并按照《劳动法》的规定给予农民工同等待遇。

（三）改善新生代农民工的就业环境，增加其收入

新生代农民工普遍有一定的技术水平，城市在吸纳这部分劳动力的时候应当根据他们的特点，让其从事相应的工作，而不是仅仅让他们从事脏乱差的工种。同时，改善他们的就业环境，让他们可以享受与城市职工一样的工作条件。按照同工同酬的原则，发放农民工的工资，尽量提高其工资收入的公共性。

（四）完善社会保障体系

我国正在建立日趋完善的社会保障体系，城乡之间的社会保障系统也开始进行统筹试点，应当以此为契机，建立适合农民工的社会保障体系。新生代农民工在市民化过程中，为城市做出了应有的贡献，因此在社会救助和社会福利等保障措施的实施中，应当充分考虑到农民工，为他们的生活提供最基本的保障。在社会保险的建设过程中，不应仅局限于工伤、医疗等险种，应当像城市职工一样建立全面的保险体系。根据新生代农民工的特点，建立养老、失业和生育保险。通过这些办法，使新生代农民工市民化有更多的保障，同时，提高社会保障等公共服务提供的公共性。

（五）改善农民工的居住环境及其子女的教育条件

新生代农民工在市民化过程中，面临的子女教育问题和住房问题，应当引起政策制定者的高度重视，因为这两种公共性的缺失是农民工在生活中经常遇到也是最关心的问题，这两个问题的解决有利于稳定农民工群体。城市应当加大教育的投入力度，让农民工子女像城市的孩子一样接受各种教育。同时，在保障性住房的建设和分配中，不能仅以户籍为标准，提高有条件的农民工的入住率。让农民工更多地感受到平等的机会和权利，进而为社会做出更多的贡献。