●浙江工业大学容大后勤集团 黄建兵

从会计委派制的优缺点分析其适用性

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会计委派制在我国一直处于“用，而慎用”的情况，从1998年开始到如今，一直处于试行阶段，针对其产生的争论也一直未休。本文从会计委派制的优势和不足的角度分析其在我国的适用性，认为以下单位（项目）较适合采用会计委派制：主要依靠财政拨款支持、社会服务性质的行政事业单位，如高等院校，以及与社会民生、基本建设服务有关的专项项目，如公立医院、大型国有医药企业、铁路公路专项建设项目等。

会计委派制 适用性

一、会计委派制的定义和模式

会计委派制是指国家政府部门、资产所有者向其所属企事业单位委派会计参与、监督所在单位会计行为和其他经济活动的一种会计管理制度。

“会计委派制”一词真正出现是在1996年，时任中纪委常委的刘丽英同志调查非法集资经济大案中，发现严重的财务管理混乱、国有资产流失而产生的对于会计委派制的需求。进而，在1998年正式提出“会计委派制”的试点运用，并在2000年召开的中央纪委第四次全会和国务院第二次廉政工作会议，明确要求在党政机关、财政拨款的事业单位及有政府授权收费或罚没职能的事业单位，继续实行会计委派制。

会计委派制的模式一般有：直接管理模式、主管会计委派模式、财务总监委派制和“会计楼”形式。

二、会计委派制优劣分析

会计委派制最早是西方公司治理结构中所有者约束和监督经营者行为的一种制度,在西方国家公司的内部管理中应用普遍，是资本所有者保护自身利益的一种有效方式。我国的政府机关和国有企业是在1998年引入这一制度。从1998年至今的十余年里，会计委派制在我国一直在使用，但是又没有大范围使用，而是一直处于适用阶段。本文认为，可以从会计委派制本身的优势和缺陷的角度去分析我国会计委派制“用，但慎用”的现状。

（一）优势

1.有利于增强会计信息的真实性。会计信息作为企业外部投资者获取企业信息的最主要的形式，是企业外部人员和企业所有者对企业了解掌握的最主要的渠道。而随着社会经济的发展，会计信息作为各方人员博弈的结果，失去了其反映企业真实经济信息的客观性，而成为了企业各方根据其自身利益多方博弈权衡得到的最有利的表面数据，玩起了数据文字的游戏。

根据有关文献分析，会计信息失真的原因可分为会计制度的宏观失范和会计作业的微观失范。前者是指由于会计制度自身的不完善造成的会计信息失真，属于制度层面的原因，会计人员对此无能为力。后者则主要是指会计人员的日常操作不规范引起的会计信息失真，属于操作层面的原因。而在现实中，绝大多数的会计信息失真是由于微观层面的会计人员主观或者客观、主动或者被动等原因造成的，其中主要是由于会计人员受制于所属企业，由于其与企业之间存在人事、经济等方面的利益关系导致的客观真实性的缺失。

会计委派制将会计人员从企业之中分离出来，将其有关人事、经济等利益关系从所属企业中调离出来，使得其不再由于各种利益关系而受制于企业，成为在利益关系上独立于企业而存在的第三方，可以更加专心、客观、公正地进行核算，有利于保证会计信息的真实性，提高会计信息质量。

2.有利于资产的保值增值，尤其是防止国有资产的流失。在现代企业制度之下，两权分离导致了所有者和经营者之间产生了一系列博弈活动，有关各方的研究人员也对其进行研究分析，形成了诸如代理成本理论等一系列理论，而在这些理论都集中反映了一个客观事实，即由于所有权和经营权的分离，导致所有者对于所拥有的资产的保值增值无法形成一个良好的监督机制，经营者的部分行为会背离所有者对于资产保值增值的初衷，甚至会出现由于冒险经营而导致资产处于高风险之下的情形。

会计委派制是由资产的所有者向其拥有企业内部委派会计人员，会计人员直接听命于资产所有者，直接向其汇报，在某种程度上有利于资产的保值增值，尤其是防止国有资产的流失。

3.有利于发挥会计监督职能。会计的基本职能有核算、管理、监督等。而如今的会计模式使得监督职能基本处于空缺的位置。

我国的会计监督体制分为三种形式：政府监督，内部审计和会计师事务所审计。无论是何种审计模式，我们都强调一点，就是独立性原则。独立性是任何监督形式得以有效运行的前提条件和基本原则。正如我国现有的审计等监督机制一样，会计基本职能之中的监督职能的有效行使也需要建立在一个公平对等的关系之上。而在现在的会计人员任用模式之下，由于其是被雇佣的地位，导致了其对各方面工作的执行都有顾虑，而无法充分发挥监督职能。而在会计委派制下，由于其各种利益关系独立于企业，使得会计人员可以更加理直气壮的行使其职能，尤其是监督职能。

4.有利于规范提升会计人员业务素质。我国自1998年试行会计委派制以来，由于委派的会计人员由政府统一考试、聘用、委派，将一批政治强、作风硬、业务精的财会人员补充到各个单位的会计工作岗位上，在保持了会计人员客观、独立、纯洁性的同时，通过统一培训，增强了会计队伍的整体业务素质。

（二）不足

1.缺少法律依据的支持，甚至在某些方面与现有的会计法规不相适应。会计委派制缺乏明确的法规条文，企业作为独立的法人，拥有一定的自主权，会计委派制在一定程度上剥夺了其用人自主权。另外，在《会计法》中规定，企业负责人需要对单位的会计工作和会计信息的真实、完整性负有最终责任，但是却又没有对与会计人员的选用的自主权，权利与义务分割。

2.与“政企分开”原则相违背。会计委派制，若由政府部门向企业内部委派会计人员，被委派会计人员直接听命于政府部门，直接向政府部门报告，会使得政府部门插入企业内部，对企业财务决策拥有控制权，影响企业自主经营，与我国“政企分开”的总体原则方针相违背。

3.会计职能未充分发挥，片面追求监督职责。由于会计委派制的一个初衷是能够对与企业有更好的监督，再加上委派会计的人事关系、经济利益等脱离在企业之外，导致委派会计与企业本身的脱离，难以融入企业，容易导致委派会计人员在意识上的偏差，片面追求会计的监督职能而忽视了其他诸如核算、管理等职能。会计人员脱离在企业之外，会导致会计人员对自身定位的迷惑，进而会产生脱离企业，不能很好地行使会计的其他职能。

4.相关配套制度的不完善。一项制度实施的成功与否，不仅仅在于该制度本身的完善与否，还包括很多相关的配套制度。会计委派制度的顺利实施，必须建立在一整套完整的配套制度的基础之上。随着委派会计制度的开展，必然出现一系列问题，诸如会计人员如何选择、如何分配；委派何种职位的会计人员；委派的会计人员由于人事关系还在委派主体单位，那么对委派出去的会计人员由于其离开了委派主体日常工作的监督，如何对其进行有效的业绩考核以及进一步的工资福利的制订计划；另外，如同会计师事务所审计一样，长期的业务联系会使得委派人员与企业产生一定的关系，那么如何有效地避免长期业务关系以及进一步地委派会计人员轮换的模式等等。

因此，在这些问题之下，会计委派制度的配套制度包括：委派会计人员的选聘制度；委派会计人员的档案管理制度；委派会计人员的分配制度；委派会计人员的回避制度；委派会计人员的轮换制度；委派会计人员的工资福利、业绩考核制度等等。只有在一整套完善的相关配套制度的基础之上，会计委派制才能顺利进行和开展。

三、适用性分析

任何事物都是有其两面性的，事物的两面性决定了我们对于其采用的一个总体原则，即取长补短。根据前文对会计委派制的优缺点的分析可见，会计委派制的优势及不足是相对的，并非绝对的。有些是基础与高层建筑的关系，有些是相互促进的关系，有些是彼此依赖的关系。

首先，会计委派制虽然在法律上存在一些矛盾之处，但是事实上其在增强了会计信息质量的真实性的同时，也降低了企业负责人由于会计信息不真实完整而负上法律责任的风险，这是一对相互促进、彼此依赖的关系。当然，从这里我们也可以发现，若会计委派主体和单位负责人之间存在一定的联系，那么就可以减轻甚至消除会计委派制在单位负责人对于财务人员没有任免权却需对财务信息负责之间的矛盾关系。这暗示我们，会计委派制的大前提是面向国有企业和国家行政事业单位。在这一大前提下，就能有效避免会计委派制的一方面不足。

第二，会计委派制关于监督职能的辩论，是一场企业性质及其经济业务在会计职能的侧重点上的博弈，同时也是企业所有者和企业经营者在监督和核算管理预测两方面的权衡和博弈。本文认为，并没有谁对谁错的区分，正如同会计信息质量中的可靠性和相关性的关系一样，会计职能的各个方面总是要根据实际情况而有侧重点的不同的区分，其主要还是要根据实际情况进行选择。比如，监督职能在主要以财政支持、资金来源依靠政府的企业中比较适合，而在自负盈亏、自主经营的企业中，则以核算职能为主。

第三，会计队伍素质的提高是建立在一整套完善的培训制度、换岗制度等之上的。同时，完善的工资福利、业绩考核制度也能在一定程度上促进会计人员工作的积极性以及自我提升的主动性。当然，在这里，我们也可以发现，会计委派制的顺利实施开展，关键在于其相关配套制度的完善。由于会计委派制使得会计人员从服务单位脱离出来，但是又不在委派主体的日常监管之下，相当于是处于一个空白区域，因此，对于委派人员的业绩考核、工薪安排等是一个难点。另外，不同的单位由于其经济业务性质千差万别，需要的会计人员的专业素质也不一样，从总会计师到出纳等涉及的岗位也不同，如何对委派的会计人员进行培训、选拔也是一个难题。因此，从这个方面，我们可以发现，会计委派制适合一些经济业务较单一的单位，如高等院校；或者从上到下委派一整套会计人员，如针对铁路、道路等基本建设专项项目，设立专门的委派会计团队，进行专项委派。

第四，关于“政企分开”原则，本文认为这是一个需要坚定贯彻、始终执行的原则。由此，也暗示着我们，怎么样的企业、单位适合由政府进行会计人员的委派，而什么样的企业、单位政府要给予足够的自由，注意不要干预其独立自主的运作。其中，以服务为主的行政事业单位就较为适合采用会计委派制。

另外，鉴于会计委派制很好的监督职能以及能够及时反馈政府部门和接受政府部门的领导等优势，在涉及民生、社会福利等方面的单位，也适合采用会计委派制。

根据以上关于会计委派制的优势及不足的分析，本文认为，会计委派制主要适合于以下单位：

一是主要依靠财政拨款支持，为社会服务性质的企事业单位，如高等院校。我国目前的高等院校主要依靠政府财政拨款支持，高等院校的财务业务分为科研业务、日常业务和校维护建设等项目。目前，我国对高等院校下拨的经费方面，尤其是科研经费等项目的使用审核难以进行，存在着较为普遍的科研经费下拨但用于非科研项目的现象。另外，我国高等院校工资薪酬一般按照职称等级分，财务工作的性质和工作强度与其他行政管理工作显著不同，而现行院校工资薪酬制度对财务工作人员不能起到积极的促进作用，反而会削减其工作积极性，同时，在学校，由于各级院校的领导等关系的复杂性，更是增加了财务人员的工作难度。实行会计委派制，将财务人员从高校独立出来，作为政府委派人员进入高等院校进行财务核算，能更好地发挥高校财务的监督职能，也能更好地统一各个高校的科研经费使用口径。同时，由于高等院校之间的财务工作的相似性，可以很好的建立高校会计委派人员流动制度，以及考核、奖励等制度。

二是经济业务单一、会计工作重复且有其独立性的项目，如铁路、道路建设的专项项目。目前我国国内，道路建设等项目普遍存在着贪污受贿、豆腐渣工程等腐败现象。道路建设专项项目，由于其投入资金大，影响范围大，作为财政每年拨款的大户，最是需要严格监管其资金流向。针对道路建设这一类专项项目，可采用配备一整套的会计人员，专项针对道路建设项目，在有效监督政府资金流向的同时，由于在一整套的会计人员中配备了较高层的会计负责人，还可以在一定程度上监督道路项目的材料质量问题，同时，也能给予政府最真实的资金使用效率的信息。

三是涉及民生、社会福利性质的单位，如公立医院、大型国有的医药企业。目前我国“看病难、看病贵”现象的普遍性，也激发了我们对于医药行业的一些思考。由于对医药产品的刚性需求，从“经济人”的角度出发，我们可以理解企业遵从“利益最大化”的原则，按照市场需求和供给，导致目前医药行业暴利现象的存在，进而导致“看病难、看病贵”。这些关系到民生问题，而且仅依靠市场不能自动调节到合理状态，就需要政府的介入。针对公立医院和大型国有医药企业采用会计委派制，比如总会计师委派制，可以在一定程度上影响国有医药单位的财务决策，进而改善现存的“看病难、看病贵”的现象。■

李玲.2008.对企业推行会计委派制的思考[J].财会研究，5。