谭华云

(1.湖南师范大学 旅游学院，湖南 长沙 410081；2.广西经贸职业技术学院 旅游与外语系，广西 南宁530021)

1 “门票新政”的缘起

2001年12月凤凰县城被国务院批准为国家历史文化名城，同期黄龙洞旅游有限责任公司(2002年成立凤凰古城旅游有限责任公司，2012年采用股份制成立凤凰古城文化旅游投资股份有限公司，以下简称凤凰文投公司)与凤凰县政府签署协议，以8.33亿元的价格取得凤凰古城八大景点50年的经营权[1]。凤凰古城采取进城免费、进景点收费模式，凤凰文投公司实施系列创新营销，古城一跃成为中国古城镇旅游开发的典范，带动周边景区及民族村寨开发。2012年古城游客量690.49万人次，旅游经济总量为53.01 亿元，分别是12倍和71倍，旅游经济占到整个县域GDP的67.5%。伴随凤凰古城旅游业的跨越式发展，旅游业乱象丛生，如交通拥堵、物价和房价直线拉高、古城内商业化气息过浓等社区生活质量问题；拉客、欺客、宰客等旅游失范现象；周边民族村寨同质化无序开发；游客量大大超越了古城景区承载力；旅游配套设施、基础设施、公共服务、古城维护质量远远不能匹配古城知名度，影响古城5A景区创建和世界文化遗产申报进程。

凤凰县政府基于调整客源结构、切断违规操作链条、堵住管理漏洞、增加政府财政、弥补拆迁费用、保护古城资源、维护凤凰品牌、申报世界文化遗产等多重愿景，历时两年在2013年4月10日推出148 元“大门票”政策。将古城景区(含古城九大景点)和南华山神凤文化景区合并成的凤凰古城大景区，整合县内原有18个乡村游景点，推出2条精品线路，组建凤凰古城景区旅游管理服务有限公司(以下简称凤凰景区公司)，采取“四统一”的管理服务模式。“门票新政”的实施，激起旅游市场、商户闹事、网媒舆论的风波。

2 核心利益相关者分析

利益变革的背后是核心利益相关者的驱动：(1)凤凰县政府；(2)凤凰景区公司；(3)古城涉旅商户及人群(细分为3个群体：外来旅游及相关产业小商户、本地旅游及相关产业小商户、灰色涉旅人群(移植灰色收入概念，笔者将沱江下游农家船户、拉客者、“黑导””等非规范涉旅经营者及人员定义为灰色涉旅人群))；(4)凤凰古城周边民族村寨及景区；(5)当地社区居民；(6)游客(细分为两个群体：购票倾向旅游者、不购票倾向旅游者(含免费送凤凰游的外地旅行社))是凤凰古城旅游的六大核心利益相关者。洞察“门票新政”对核心利益相关者的动态利益影响，必先明晰其利益目标及其利益诉求(表1)。

表1 凤凰古城旅游的核心利益相关者及其利益目标

3 “门票新政”对利益相关者的动态利益影响分析

结合实地观察，通过对主流新闻媒体报道、政府售出门票统计以及政府公布数据的分析，梳理出2013年4月凤凰古城“门票新政”之初、2013年“五一”小长假、2013年暑假和“十一”黄金周、门票新政一周年及2014年暑假等4个代表性时间段的各核心利益相关者的动态利益影响及其态度和行动响应，可以明晰 “门票新政”近期效应。

3.1 “门票新政”之初

实施新政实施到2013年“五一”前的阶段，游客骤降，“门票新政”在风口浪尖下进行了微调。凤凰县政府利益均衡，凤凰景区公司收益略降。古城涉旅商户及人群、古城周边民族村寨和景区等收益大幅下降，古城爆发了部分古城涉旅商户及人群罢市游行抗议事件；网媒知名袁裕来律师呼吁大众游客用脚投票“抵制凤凰”；购票倾向旅游者对“门票新政”表示支持；当地社区普通居民进城不便，不太适应“说凤凰话”方能进城的生活形态。“门票风波”下，三成散客市场流失，主要依靠散客市场的小商户、灰色涉旅人群等群体遭遇了利益逆袭，成最大损失者。周边民族村寨及景区受冲击很大。此后凤凰县政府、凤凰景区公司与农家船代表签订《合作组建桃花岛农家船公司框架协议》与《合作运营框架协议》，收编灰色涉旅人群中的农家船队进行集体经营。同期门票政策微调，散客检票宽松。4月15日、4月20日相继出台学生票降价、免票范围扩大、免费乡村游等门票优免“补丁”政策。其后，凤凰景区公司吸收了灰色涉旅人群中的部分野导，尝试“民族讲解员”制度。

3.2 “门票新政”后的首个“五一”小长假

2013年“五一”期间，景区服务公司实施对旅游团严格、散客宽松检票政策。但受凤凰古城“门票新政”和中央八项规定的双因素影响，凤凰古城“五一”旅游人次较2012年降幅达15%；散客持续宽松验票，购票者增多，团队旅游比例增高。凤凰县政府成最大受益人，从门票中固定提取的两费一金和税费等收入翻番。凤凰景区公司2013年“五一”首日营收59.3万元，较去年增幅达33.2%。部分媒体基于对古城内涉旅商户的调查，报道凤凰客源、入住率、营业收入减4成；而县政府对古城铺设监测点反馈的信息则是小商户营业收入约降15%。灰色涉旅人群被收编后合法经营，获得旅游收益同比略降，但感觉公平。被纳入免费游览“乡村游”系列旅游线路中的山江苗族博物馆、苗人谷苗寨、勾良苗寨、飞水谷景区等受政策补贴，旅游收益或持平或略升；而其他周边民族村寨及景区受冲击很大。个别景区无法正常运作。其他人群利益影响较“门票新政”之初无明显变化。

3.3 “门票新政”后首个暑假和十一黄金周

新闻媒体对《凤凰古城区鼓励和限制经营的项目目录》、《凤凰古城维护专项资金管理暂行方法》和《凤凰古城涉旅行业转移转型升级暂行规定》及边城音乐节等系列民俗文化盛宴等相关措施规定等进行了报道，提高了公众对凤凰古城“门票新政”及古城旅游发展的认同度。学生军团(外地学生门票20元)为主的大批游客给古城带来旅游旺季。当地旅游部门的统计数据，从2013年7月1日至22日，凤凰县城区入住游客41.74万人，同比增长28.79%，日均购票11 241张。“门票新政”推出半年后的2013年“十一”黄金周，古城景区启动夜游，实现游客有效分流。古城共接待游客66.41万人次，实现旅游收入4.23亿元，同比分别增长19.59%和44.61%；而游客投诉仅17起，创下凤凰旅游兴盛以来历史最低的黄金周投诉率。凤凰县政府凤凰县政府收益翻番，凤凰景区公司收益提升87%。部分古城涉旅小商户及人群采取策略性行为，带游客免费入城，在客栈入住率、住宿价格和营业收入的回升中，他们重拾经营信心。周边民族村寨及景区旅游运营和收益分异大，游客满意度提升。其他人群利益影响无显著变化。

3.4 门票新政一周年及2014年暑假

2013年“十一”之后，凤凰古城启动文化旅游发展总体规划修编，趁淡季加大了扩容提质工程，积极打造沱江下游风光带，加强对基础设施的建设和维护，凤大高速等高速的开通，提升了古城旅游的可进入性。人居经营环境的改善，推动旅游转型升级。凤凰古城成立民间文艺家协会，客栈、酒吧、餐馆经营者各商铺为迎元旦积极装修，凤凰古城旅游秩序和旅游舒适度提升。凤凰县取得“中国首批旅游强县”、“全国十佳慢游地”、“2013中国最佳休闲小城”、“中国最宜居城镇”殊荣。2014年1～9月，全县共接待国内外游客685.88万人次，旅游收入53.75亿元，同比分别增长7.29%、11.26%。凤凰县政府主导旅游发展政绩突出；凤凰景区公司主导的《烟雨凤凰》成古城分流的旅游文化体验场所，公司实现了多元化发展，影响力提升。2014年“7.15”洪灾使得一个月的黄金暑假高峰化为泡影。古城内涉旅小商户的经营收益较往年下滑，也刺激了商户们对“门票新政”的螺旋式反感。洪灾后凤凰偶遇节营销活动受到旅游者的追捧，古城重回生气(表2)。

4 “门票新政” 前后利益格局对比分析

“门票新政”实施前，按照投入产出比估算，古城涉旅商户及人群和不购票倾向旅游者是最大受益者群体，周边旅游民族村寨及景区都受益于凤凰古城旅游开发。而凤凰景区公司获取景区经营权转让中的景点门票收益，凤凰县政府收取转让运作费和财政收益。“门票新政”导致六大核心利益相关者的利益被重新分配，抵制风波的背后是利益冲突，核心利益相关者基于其自身利益目标，采取不同的利益行动。“门票新政”给旅游地带来新的利益格局：凤凰县政府和景区公司成最大受益者，获得政策支持的民族村寨旅游经济稳固提升；灰色涉旅人群逐步取得公平收益。古城涉旅商户经营收益略降，2013年“7.15”洪灾让经营跌入谷底；古城周边未获得政策支持的民族村寨及景区旅游发展缓慢，个别景区停业；不购票倾向游客利益受损。社区普通居民和购票倾向游客利益影响甚微。

表2 凤凰古城“门票新政”对核心利益相关者的动态利益影响

对凤凰“门票新政”前后的利益格局进行对比分析，可知凤凰县政府收益翻倍，充足的财政收入解决了古城保护和旅游公共设施投入资金匮乏的问题，凤凰古城加快了创建5A景区步伐。凤凰景区公司收益也得到了大幅提升，《烟雨凤凰》促进了凤凰文化旅游融合发展。游客普遍能接受148元的凤凰景区门票，但部分游客依然对凤凰门票保持“吐槽”。整体而言，凤凰古城门票收费制度及其带来的新的利益格局是合理的。凤凰景区公司在转让运作中收取门票是正当的投资回报，凤凰古城维护保养和生态环境补偿是游客必须支付的成本。凤凰民俗在旅游发展中的得到传承和复兴，凤凰古城社区生活质量在有序旅游中得到提升，但邻里守望依然受旅游发展的威胁。但凤凰古城周边民族村寨和景区发展中的制度效应明显，市场调节手段运用不够，古城内灰色旅游从业者比例有所抬升，对旅游市场和秩序及旅游质量存在潜在危机。此外凤凰县政府和凤凰景区公司应在旅游发展中带动涉旅商户及人群提升旅游经营档次，与之形成共生关系，凤凰县政府还应致力于发展当地福祉。

5 “门票新政”下凤凰古城治理路径

凤凰古城治理有三大前提条件：其一，凤凰古城景区是公共资源、民居、居民生活形态共同构成的社区型景区；其二，凤凰古城这一边远旅游地采取的是景区经营权转让运作模式；其三，地方政府主导的凤凰古城“门票新政”。治理内涵可成为凤凰古城“门票新政”和古城和谐利益格局实现的衡量标准：(1)合法性(legitimacy)；(2)透明性(transparency；(3)责任性(accountability)；(4)法治(ruleoflaw)；(5)回应(responsiveness)；(6)有效性(effectiveness)；(7)参与性(participation)。

5.1 规范政府行为，提升“门票新政”政策认同感

“门票风波”主要集中在“围城收费”合法性、合理性和程序、县政府处理“罢市”和“船工事件”、“政企合谋与民争利”等问题上。凤凰县政府和湖南省物价局对“门票新政”及听证等问题做出了解释，但存在纰漏；凤凰县政府将商户罢市、船工罢工定性为当地野导聚集和商户闹事，表面上平息了风波，但挫伤了政府的公信力和美誉度；县政府在收编农家船队的时候，宣称“新政”原本就是民生工程，只是统筹工作没做好，让当地民众和媒体产生了误解。可以说凤凰古城“门票新政”是一个比较粗糙、缺乏专业论证、执行起来遭遇重重阻力的方案。

好政府是旅游地和谐利益格局的前提。发展旅游“富民但不富财政”，门票自然成为凤凰政府扩充财政的主要渠道。在合法性危机下，凤凰县政府出台了系列补丁政策和利益协调制度。这在中国边远旅游地旅游发展中，凤凰不是第一个，也不是最后一个，这实在无可厚非。凤凰县政府在制定后期“门票新政”配套措施和公共事务管理中时要多采用互动、协商的方式，增加程序透明性，提升行为合法性和合理性，提高回应民众的敏感性和响应性，为凤凰古城旅游新模式形成好的制度环境[1]。

5.2 建立共容利益协调机制，促进古城可持续发展

“门票新政” 是凤凰古城创建国家5A景区和申报世界文化遗产路程中的必经之路，其终极目标是实现古城旅游经济的可持续增长。从旅游资源产权属性来分析，凤凰是公共资源与民居组合成的混合型景区。从凤凰旅游资源类型来看，凤凰古城是集自然旅游资源(南华山、沱江)和人文旅游资源(城墙、城楼、吊脚楼、名人故居、祠堂)以及古城生活形态于一体的混合型景区。当地社区参与是旅游业可持续发展的内在动力[2]，凤凰古城是社区型旅游景区，民生更是地方政府发展旅游的应有之责。因此，建立富政、富商、富民共容利益协调机制是破解利益冲突，形成古城景区可持续发展合力的必然路径。而相对外来生意人，当地社区在迫切追求眼前经济利益的同时，对古城 “凤凰味道” 的守候会多几分文化自觉[3]。因此，主导凤凰旅游的凤凰县政府和凤凰景区公司古城景必须克服其共容利益狭隘化的自利动机，在确保财政利益和景区经营者利益的同时，不能简单地把涉旅外商户和人群获得丰厚旅游收益这一行为当成“搭便车行为”。需加大对原住民的利益补偿，引导吸纳更多本地人从事旅游业。另外，在古城风貌维护、生态环境治理方面加大投入，凤凰古城生态环境保护好了，古城生活方式和氛围浓郁了，中外游客自然也能理解凤凰“门票新政”，如此方能走向古城保护性发展和可持续发展的公共理性。

5.3 引入第四方监督机构，约束监管“凤凰新政”

凤凰古城采取的是景区经营权转让模式，其委托代理关系包含两层，即凤凰民众与凤凰县政府之间的委托代理关系、凤凰县政府和凤凰景区公司之间的委托代理关系[4]。而“门票新政”后，凤凰县政府旗下铭城公司又是凤凰景区公司的股东。政府角色双重，监督职能弱化。政府对旅游地治理拥有足够控制权，支配着资源配置与利益分配划分[5]。在缺乏有效的外部约束条件下，其他利益主体权益难以得到切实保护，强调古城社区居民的主体地位有利于约束凤凰县政府和企业行为。但在县政府占据强势权利资本和规模化企业拥有强势资本权利的现实下，依靠古城社区居民的力量还不够，要寻找第四方力量来平衡。

第四方监督机制是凤凰古城和谐利益格局的保障。有效的第四方监督机制需要具备3个特征。其一，综合型并具备一定权威的监督机构，其人员构成应包括高层政府、高层旅游局、媒体、专家学者、知名人士等。没有权威，就不足以震慑共容利益狭隘化行为，不是综合型，就会有失偏颇和公正。其二，第四方监督机构应具有独立的调查权和监督权。拥有对“凤凰古城“门票新政”中重大事件的知情权和监督权，对利益相关者之间利益纠纷的调查权。强有力的监督约束机制可避免政府和景区经营企业单方面决定的情况，也可以防范古城景区经营风险。其三，第四方监督机制的常态化运行，向公众持续公开凤凰古城维修保护进展、生态环境、民风民俗、旅游财政收支情况、公共事务管理等情况，接受公众监督。

参考文献：

[1]王超，骆克任.基于网络舆情的旅游包容性发展研究——以湖南凤凰古城门票事件为例[J].经济地理，2014，34(1)：161-167.

[2]周丹明.治理理念下民族旅游城镇可持续发展研究[J].贵州民族研究，2014(3)：133-136.

[3]罗新星.被建构的原住民空间：中心化和边缘化的悖论——解读湘西凤凰旅游传播过程中原住民空间的文化意义生产[J].湖南社会科学，2013(1)：216-219.

[4]阎友兵，蒋绪年.景区经营权转让后委托代理关系研究[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版，2011(6)：113-116.

[5]周大庆.旅游景区治理绩效：政府与利益相关者的博弈[J].经济地理，2013，33(8)：188-192.