家庭农场若干法律问题研究

2014-03-24孔东菊

东北农业大学学报(社会科学版) 2014年1期

关键词：农场经营家庭

孔东菊

（安徽工业大学，安徽马鞍山 243000）

家庭农场若干法律问题研究

孔东菊

（安徽工业大学，安徽马鞍山 243000）

家庭农场是我国一种新型农业经营主体，具有自身的法律特征。家庭农场的设立应具备一定条件。法律地位上，规模较小或单业经营的家庭农场可登记为个体工商户或个人独资企业，规模较大或多业混营的家庭农场可登记为企业法人。家庭农场在经营过程中存在农产品安全、加剧环境污染及骗取国家农业补贴政策优惠等问题，有关部门可依法进行执法监督。家庭农场解散时必须依法进行清算。

家庭农场；法律特征；设立条件；执法监督

随着我国城镇化进程的不断推进，家庭农场在我国农村地区发展迅速。2012年，我国农业部确定了33个农村土地流转规范化管理和服务试点地区，已有家庭农场6 670多个[1]。2013年中央1号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，家庭农场发展进入高峰期。然而，就法律规范层面而言，我国目前尚无有关家庭农场的全国性法律规范，相关事项主要由农业部及各地方政府农业行政主管部门作出规定，实践中对于涉及家庭农场未来发展的诸多法律问题也缺乏相对统一的认识和具体规范。鉴于此，对家庭农场的若干法律问题进行探讨具有一定的现实意义。

一、家庭农场的基本法律特征

家庭农场一词起源于欧美国家，根据2013年农业部办公厅《关于开展家庭农场调查工作的通知》（下称《农业部通知》），家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业为主要收入来源的新型农业经营主体。家庭农场具有其法律特征。第一，家庭农场是一种社会组织。所谓社会组织，是指按照一定的宗旨和条件建立起来的具有明确活动目的和范围，有一定组织机构的有机整体[2]。家庭农场以家庭为主要载体。从经济学的角度界定，家庭可以与市场、企业一起被视为三种主要的经济组织形式，“三者的区别在于市场和企业以自由契约为基础，家庭以血缘和婚姻关系为基础。”[3]家庭农场有自己的名称、一定的从业人员以及相应的组织机构，享有只有组织体才享有的字号权和申请注册商标等民事权利，具有团体性特征。第二，家庭农场有自己的经营目的和经营范围，具有相应的民事权利能力和民事行为能力。尽管家庭农场所从事的都是农业生产经营活动，但具体的经营目的和范围并不相同。关于农业生产活动的范围，有广义和狭义之分。从广义上理解，和农产品生产有关的所有迂回环节都属于农业生产活动；从狭义上理解，排除了迂回过程的农业生产，仅仅包括与农产品生产直接有关的部分[3]。家庭农场进行的农业生产活动是狭义的农业生产活动以及一些与农业生产相关的经营活动，如农产品的初级加工与销售活动、以农业产品为载体并利用农业多功能性发展的农业观光、农事体验等农业服务活动。家庭农场的生产经营以自己的名义进行，在经营范围内具有相应的民事权利能力和民事行为能力。第三，家庭农场具有相对独立的财产。为了满足生产经营的需要，家庭农场应有相对独立的财产，主要由一定数量的农村土地承包经营权、家庭对家庭农场的出资和家庭农场的生产经营所得或其他合法所得（如家庭农场获得的国家农业补贴资金、以家庭农场的名义获得的知识产权中的财产权利等）三部分构成。根据法律地位不同，家庭农场财产的独立性程度也不相同：具有法人地位的家庭农场中，其经营者的个人财产及其家庭其他财产与家庭农场的财产应严格分离；非法人家庭农场中，其经营者的个人财产及其家庭其他财产与家庭农场的财产难以严格分离。

家庭农场是在我国家庭联产承包经营制的基础上发展起来的，与农村承包经营户有千丝万缕的联系，但两者存在明显区别。其一，二者历史背景与经营目标不同。农村承包经营户是在我国推行家庭联产承包责任制的过程中产生，主要是为了解决农村居民的温饱问题，自给自足是其生产经营活动的主要目标；而发展家庭农场已被普遍视为进一步促进我国农村土地流转，实现农业生产现代化的重要途径，规模化、集约化、商品化是其生产经营活动的主要目标。其二，存在形式不同。农村承包经营户以“户”为单位，成员可为一人或数人不等，主要从事简单的农业生产经营活动，缺乏相应的组织性和内部分工；而家庭农场以家庭为主要载体，成员应不少于两人，具有一定的组织性和内部分工。其三，经营的土地来源不同。农村承包经营户经营的土地主要是由集体经济组织依据人均承包地和该户的人口数发包的耕地；而家庭农场需要实现规模化经营，经营的土地中除了本家庭承包的耕地外，大部分需要通过转租、转包等流转方式从其他承包经营户流转获得。

二、家庭农场的成立条件

家庭农场作为一种农业经营主体，应设置一定的成立条件，2013年《农业部通知》对此提出七点要求。第一，家庭农场经营者应具有农村户籍（即非城镇居民）。第二，以家庭成员为主要劳动力。即无常年雇工或常年雇工数量不超过家庭务农人员数量。第三，以农业收入为主。即农业净收入占家庭农场总收益的80%以上。第四，经营规模达到一定标准并相对稳定。即从事粮食作物的，租期或承包期在5年以上的土地经营面积达到50亩（1亩=0.0667公顷，一年两熟制地区）或100亩（一年一熟制地区）以上；从事经济作物、养殖业或种养结合的，应达到当地县级以上农业部门确定的规模标准。第五，家庭农场经营者应接受过农业技能培训。第六，家庭农场经营活动有比较完整的财务收支记录。第七，对其他农户开展农业生产有示范带动作用。这是我国目前唯一关于家庭农场成立条件的统一规定，也是我国成立家庭农场的最低条件。但上述规定是以“通知”形式发布，目的是对实践中以家庭农场名义存在的各农业经营主体进行身份确认，其效力层级低、规范性弱，内容不够全面。家庭农场作为一种新型农业经营主体，其成立条件应通过法律法规的形式予以明确。

（一）家庭农场的成立应符合我国法律法规的规定

首先，家庭农场成立的目的和宗旨要符合我国国家和社会公共利益的要求。随着城镇化进程的不断推进，农业生产实现规模化和集约化是我国国家和社会发展的必然要求。家庭农场成立的目的和宗旨应符合这一要求。其次，家庭农场的经营范围应符合我国法律规定。家庭农场的生产经营需要在耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等农用地上进行，根据《中华人民共和国土地管理法》关于土地用途管制的规定，这些土地只能直接用于农业生产。因此，家庭农场的生产经营范围应限定为狭义的农业生产活动以及与农业生产相关的经营活动。实践中，以专业化服务队、观光休闲农业、花卉苗木生产、矿山开采等非直接进行农业产品生产为主的生产经营应不属于家庭农场生产经营的范畴[4]。最后，家庭农场的成立程序应符合我国法律、行政法规的规定。家庭农场是一种不同于农村承包经营户的农业经营主体，在成立程序上，应当由经营者依法向工商行政管理部门提出申请，经受理机关核准并颁发家庭农场营业执照后，才能取得家庭农场资格。

（二）有一定规模的承包土地和一定数量的资本投入

家庭农场是我国现代农业发展形式之一，生产经营应体现规模化和集约化。承包土地达到一定规模是家庭农场实现规模化经营的前提，而一定数量的资本投入既是家庭农场实现集约化生产的基础，也是家庭农场承担经营活动民事责任的保障。我国地域辽阔，不同区域的地形地貌、气候等影响农业生产经营的自然条件差别较大，区域经济发展不平衡导致我国不同地区土地流转的比重差别很大。因此，家庭农场的规模及具体投入的资本量不适于做统一规定，可授权各地农业行政主管部门根据本地区实际情况、农场经营的性质等因素进行确定。

（三）家庭农场经营者应具备一定的资质

家庭农场经营者是家庭农场生产经营活动的负责人，应具有农村户籍、有完全民事行为能力并具备一定的农业经营管理能力。其中，农业经营管理能力的培养除接受农业技能培训外，经营者自身的素质也不可忽视。以安徽省农业综合开发局2013年对该省郎溪县和天长市的调研结果为例，家庭农场经营者文化水平总体偏低，以小学及初中文化程度为主，具有高中（中专）文化程度的仅占20%左右；年龄结构上，家庭农场经营者年龄偏大现象较为严重，郎溪县50岁以上的占15.4%，天长市60岁以上占11.6%[5]。可见，家庭农场经营者的群体素质难以满足形势发展需求。因此，家庭农场的设立条件中应当对经营者的年龄、农业技能培训经历、过去从事农业生产的经历及成效等方面做出要求。

（四）有自己的名称和必要的组织机构

家庭农场应该有自己的名称，通过名称的登记和使用可与其他经营主体相区别。根据家庭农场的法律地位及规模大小不同，对其组织机构的要求也不相同。法人型家庭农场应依据《中华人民共和国公司法》相关规定设置相应的组织机构，具体应包括权力机构、执行机构和监督机构。非法人型家庭农场一般规模较小，可由家庭农场经营者自主决定是否设置相应组织机构。

三、家庭农场的法律地位

关于家庭农场的法律地位，各地认定不一，有的登记为个体工商户，有的登记为企业法人，有的则登记为个人独资企业。笔者以为，家庭农场在实践中存在形式多样，确定其法律地位时不能一概而论。现阶段可根据家庭农场的经营活动性质和范围、经营规模及组织程度等因素，将其分别登记为个体工商户、个人独资企业或企业法人。

（一）规模较小或单业经营的家庭农场可登记为个体工商户或个人独资企业

在商主体的框架体系下，个体工商户与个人独资企业同属商个人范畴。个体工商户产生于计划经济向有计划的商品经济转轨初期，是基于个人或家庭成员个体劳动并带有简单协作的初级经营组织形式。个人独资企业则超出了个体工商户的简单性、初级性，更多属于个体工商户的“升级版”。尽管两者产生的时代背景、立法思想、制度规定等方面存在一定差异，但二者的相同点也非常明显，如单一的自然人投资主体、非法人性、所有与经营的高度一体化以及投资者（经营者）的无限责任等。因此，剔除历史、体制等因素的考虑，个人独资企业与个体工商户相比，两者区别尚停留在“度”的层面，未达至“质”的区别[6]。

家庭农场从事的是农业生产经营活动。从农业生产的根本特点看，它既是一个人类劳动过程，也是一个自然生长过程，是人类经济再生产与自然再生产交织在一起的过程[7]。这一特点决定了农业生产的生产时间和劳动时间不一致，劳动时间不能实现在农作物的整个自然生产过程中各个阶段均匀分配，成员之间明确的分工协作难以实现组织化分工的价值。因此，部分家庭农场不仅规模较小，从事的经营活动也是以类型单一的种养殖业为主，成员之间难以明确分工，组织化程度较低，将其登记为个体工商户较为合适。由于我国现行立法关于个体工商户与个人独资企业设立条件的规定不一致，至于是登记为个体工商户还是个人独资企业，则是家庭农场对自身经营组织形式的自由选择。如果申请人提出的是个人独资企业设立申请，且符合《中华人民共和国个人独资企业法》规定的设立条件，则应登记为个人独资企业；如果申请人提出的是个体工商户的设立申请，则应依照我国《个体工商户条例》相关规定办理设立登记。

（二）规模较大或多业混营的家庭农场应鼓励登记为企业法人

首先，规模较大或多业混营的家庭农场采用企业法人形式，有利于明确分工，提高效率。家庭和企业在组织分工经济方面的特点可概括为：在低水平分工生产中，家庭的组织成本低于企业，在高水平分工生产中，企业的组织成本较低；在发挥生产要素之间的互补经济方面，企业比家庭具有优势，这两方面共同决定具体生产活动采取企业还是家庭作为组织形式[3]。由前述可知，规模较小或单纯从事种养殖业的家庭农场难以实现明确分工，但对于规模较大或多业混营的家庭农场，参与劳动的人员较多（有的除基本农业生产经营活动外，还从事与农业生产经营有关的其他经营活动），采用企业法人形式，则可大大降低组织成本，提高效率。

其次，允许家庭农场采用企业法人形式，有利于促进农村土地流转。实行于20世纪80年代初期的家庭联产承包责任制，曾对我国经济体制改革和社会发展起到重大推动作用。然而，随着我国城镇化进程的推进和经济市场化进程的加快，家庭联产承包责任制在实践中的矛盾和问题日益突出，如土地经营分散、土地使用效率较低、农业用地的闲置和浪费等等。如何促进耕地合理流转，提高耕地使用效率已成为现实问题。家庭农场法人化鼓励农民将土地承包经营权作价入股，并根据家庭农场的收益情况获取收益，这样既拓宽了耕地流转的路径，又增加了农民流转耕地的方式选择，同时还有利于提高农民流转耕地的积极性。在法律规定方面，《中华人民共和国农村土地承包法》第42条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”农业部2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》对入股作出了进一步界定：“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。”上述规定可作为农户以土地承包经营权入股家庭农场的规范依据。

最后，允许家庭农场采用企业法人组织形式，有利于鼓励投资，预测风险，维持经营稳定性。法人制度的产生得益于个人与人格分离理论的出现，法人人格独立与成员有限责任是企业法人不能分离的两个方面。家庭农场采用企业法人组织形式，一方面，投资者的有限责任给投资者进行投资提供了一种确定的预期，即仅限于其投资的损失，有利于鼓励投资[8]；另一方面，法人的独立人格意味着法人组织与其成员相分离，有利于保持家庭农场经营的独立性、稳定性和长期性。

四、家庭农场经营的执法监督

目前，我国各省市对于家庭农场的设立登记大多持鼓励态度，对于家庭农场在经营过程中可能存在的问题及其执法监督关注较少，不利于家庭农场的健康持续发展。为规范家庭农场的经营行为，需要明确家庭农场经营的执法监督机关及其职权职责，依法对家庭农场的经营行为实施监管。具体监管事项应重点集中在农产品质量安全、污染农村环境的行为和骗取国家农业补贴等方面。

（一）对农产品质量安全的执法监督

根据《中华人民共和国农产品质量安全法》，国务院农业行政主管部门对家庭农场农产品质量安全有监管的职权和职责。具体实施中，应确定县级以上地方人民政府农业行政主管部门为家庭农场农产品质量安全的具体监管部门，依法可行使以下监管职权：其一，对家庭农场农业投入品使用情况进行监督检查。种子、农药、肥料等是农业生产不可缺少的投入品，对农产品的质量安全影响甚大。因此，农业行政主管部门应严格监管农业投入品的来源及使用情况，防止因投入品使用不当影响农产品质量。其二，对家庭农场农产品生产过程管理情况进行监督检查。主要是监督检查农产品生产组织管理、产地环境保护、投入品使用管理等制度的落实情况。其三，对家庭农场农产品生产档案制度的建立和完善情况进行监督和检查。最后，对家庭农场农产品的质量检测情况进行监督和检查，确保其农产品上市前必须完成自检或委托检测，且具备相应检测证明。

家庭农场使用农业投入品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门规定的或未按规定保存农产品生产记录，抑或伪造农产品生产记录的，农业行政主管部门可依据《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，责令限期改正；逾期不改正，可处2 000元以下罚款。因生产的农产品不符合质量安全标准，造成消费者损失的，家庭农场应依法承担赔偿责任。因生产的农产品不符合质量安全标准造成严重后果、构成犯罪的，应依法追究家庭农场经营者及相关责任人员的刑事责任。

（二）对污染农村环境行为的执法监督

农业与自然环境存在着天然的依赖关系，农村环境保护一直是我国环境保护工作的薄弱环节。与家庭承包经营相比，家庭农场经营还可能加剧农村环境污染。主要表现在三个方面：一是家庭农场经营的商品化可能促使经营者选择通过加大农药、化肥的使用量而提高短期产出，对土壤、水源造成污染和破坏；二是家庭农场经营的规模化需将土地集中使用，为便于集中统一管理，种养殖的品种往往较为单一，生物多样性缺乏，破坏地区生态平衡[9]；三是家庭农场经营的土地中除家庭承包经营的部分外，其余都是通过土地流转承包经营的，且承包期限较短，经营者主观上往往缺少对土地保护的足够关注。

根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。但其关于农村环境污染问题的规定过于简单，对执法监督部门缺乏必要的职权列明。笔者以为，针对家庭农场生产经营中的环境保护问题，环保部门应有以下职权：其一，对化肥、农药、植物生长激素等农业投入品的安全使用情况进行监督检查；其二，对家庭农场生产经营活动对地区生态平衡的影响情况进行评估和监督；其三，对家庭农场生产经营产生的废弃物安全处置情况进行监督检查。

家庭农场对于环境保护行政主管部门依法进行的执法监督活动应予以配合，拒绝检查或在被检查时弄虚作假的，可根据不同情节，由环境保护行政主管部门给予警告或处以罚款。家庭农场违反相关法律规定造成环境污染事故的，由环境保护行政主管部门根据造成的危害后果处以罚款；造成重大环境污染事故，导致公、私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，应依法追究直接责任人员的刑事责任。

（三）对骗取国家农业补贴行为的执法监管

农业补贴是农业支持和农业保护政策体系中最主要、最常用的政策，也是世界各国支持本国农业发展的通行做法。目前，我国农业补贴政策已由补贴流通环节向补贴生产环节、由补贴消费者向补贴生产者全面转型。根据农业部网站消息，2013年，国家加大对专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体的支持力度，实行新增补贴向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜政策。在这种政策背景下，很可能出现有的家庭农场实际上并不从事农业生产经营活动或只从事少量农业生产经营活动，却以家庭农场名义套取国家农业补贴资金，骗取政策优惠现象。

目前，我国关于农业补贴的相关法律法规尚未出台，具体规定内容分散在政府规章、指导意见等相关文件中。为使国家针对农业生产经营所实施的各项农业补贴政策能切实补贴给从事农业生产经营者，真正发挥农业补贴政策在促进我国农业增产与农民增收方面的积极作用，并防止流转耕地“非粮化”“非农化”，县级以上农业行政主管部门应有权对家庭农场的生产经营情况实施动态化监控。家庭农场虚报生产经营资料、骗取国家农业补贴的，农业行政主管应依法收回已发放的国家农业补贴资金，并处以一定比例的罚款。同时，可提请工商行政主管部门依法吊销其营业执照；情节严重、构成犯罪的，应依法追究家庭农场经营者及相关责任人员的刑事责任。

五、家庭农场的解散与清算

家庭农场的法律地位不同，其解散的原因与清算的具体要求也不同。

（一）法人型家庭农场的解散与清算

法人型家庭农场可能由于下列原因解散：（1）家庭农场依法被吊销营业执照；（2）家庭农场法人章程规定的营业期限届满或者法人章程规定的其他解散事由；（3）家庭农场股东会决议解散；（4）家庭农场依法被宣告破产；（5）其他原因导致家庭农场无法继续存在，如耕地转租期限届满，原耕地承包经营权人收回耕地导致家庭农场无土地生产经营等。

不论何种原因导致的解散，家庭农场都应进行清算，关于清算组的组成及清算程序等问题适用《中华人民共和国公司法》及《中华人民共和国企业破产法》的相关规定，本文不再赘述。需要特别说明的是，由于我国《物权法》《担保法》等相关法律规定，农村耕地承包经营权不得抵押和转让，因此法人型家庭农场破产清算时，农户以耕地承包经营权入股的，可列入破产财产，但不能直接抵债或转让，可由农户在该耕地承包经营权入股时的评估价内，以其个人资产负责清偿相应债务，以保护债权人合法权益。

（二）非法人型家庭农场的解散与清算

登记为个人独资企业的家庭农场有下列情形之一时，应当解散：（1）被依法吊销营业执照；（2）家庭农场经营者决定解散；（3）其他原因导致家庭农场无法继续存在，如耕地转租期限届满，原耕地承包经营权人收回耕地导致家庭农场无土地生产经营等。这类家庭农场解散时，关于清算组的组成及清算程序等问题适用《中华人民共和国个人独资企业法》的相关规定。

登记为个体工商户的家庭农场有下列情形之一时，应当解散并进行财产和债务清算：（1）被依法吊销营业执照；（2）家庭农场经营者决定解散；（3）其他原因导致家庭农场无法继续存在，如耕地转租期限届满，原耕地承包经营权人收回耕地导致家庭农场无土地生产经营等。这类家庭农场解散时，由家庭农场经营者自行清算或由债权人申请人民法院指定清算人进行清算。家庭农场在支付雇工工资及税款后不足以清偿土地租金和其他债务的，应当以其家庭的其他财产予以清偿。

家庭农场作为一种新的农业经营模式，在我国农村地区有广阔的发展前景，但相关问题的法律研究滞后。因此，对家庭农场的相关法律问题进行探讨，对保障家庭农场健康规范发展具有重要意义。

［1］曹茸,宋修伟.发展家庭农场:意义重大难题待解[N].农民日报, 2013-03-08(1).

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［3］陈纪平.家庭农场抑或企业化——中国农业生产组织的理论与实证分析[J].经济学家,2008(3).

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1672-3805(2014)01-0041-06