我国土地承包经营权流转典型模式比较研究

2014-03-24吴玲周利秋

东北农业大学学报(社会科学版) 2014年1期

关键词：农地经营权土地

吴玲周利秋

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

我国土地承包经营权流转典型模式比较研究

吴玲周利秋

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

为切实了解我国农村农地流转现状，推进农地流转进程，探讨三种典型农地流转模式——村集体推动的汤营模式、政府推动的温江模式和企业拉动的台源模式，分析各种模式的特征和问题，总结阻碍我国土地流转的因素，提出当前我国土地流转过程中要规范政府行为、因地制宜选择流转模式、保护农民权益、保护耕地、尊重农民意愿。

土地承包经营权；流转模式；因素分析

一、引言

随着家庭联产承包责任制对中国农业生产的推动作用逐渐减弱，发展规模经营，推动农地制度改革已迫在眉睫。国家对于土地承包经营权流转的政策不断完善和健全，十七届三中全会进一步强调允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营，这是中国发展现代农业的必经之路。我国各地因地制宜探索形成了具有地区特色的重庆模式、南海模式、嘉兴模式、成渝模式等农地流转模式。学术界对此的研究主要集中在三个方面：一是从某一种具体流转模式出发，探讨其成功与不足。欧阳娟（2010）等对土地信托流转模式进行研究，在规划流转流程并提出评价体系的基础上，提出从完善法律体系、培养专业人才等方面加以完善。陈英（2005）、蒋占峰（2004）等探讨农地股份合作制的制度绩效、存在问题，并提出多层次的对策建议。二是从某一具体地区出发，比较该地区流转过程中的各种不同做法。肖轶等（2009）比较了重庆市长寿区和九龙坡区两种不同模式的收益和风险，并肯定了九龙坡区的“宅基地换住房、承包地换社会保障”模式。四川社会科学院课题组总结了成都市温江区“两股一改”模式的制度创新、理论价值及其发展趋势。杨佳（2009）通过对于湖北省农地流转现状、影响因素的分析，认为应从稳定土地承包经营权、提高租金、政府“有限而有效”的服务等角度完善土地流转机制。三是从影响流转的某一因素出发探讨其对流转效果的影响。于传岗（2011）认为地方政府主导型的土地流转中，要培育多元农地流转竞争模式、规范地方官员行为、取缔土地财政。盛利（2009）、苏纪涛（2011）、边盛军（2012）认为能否切实保障粮食安全是流转成功与否的关键因素。

综观上述农地流转研究成果，多为纵向针对某一模式、某一地区或某一因素的分析，很少涉及多种模式、多因素的综合比较。本文期望能够在此方面形成理论补充，以政府行为、流转方式、农民权益保护、耕地保护、农业生产效率提高为要素条件，对比分析并评价其在各种典型流转模式中的作用和对流转效果的影响。

二、我国土地承包经营权流转典型模式分析

一般从流转主体角度分析，认为广大农民、村集体、各级政府的推动和工商业主的拉动是促进土地流转的动因[1]。广大农民推动的流转一般指没有政府或集体组织参与条件下，农户间或农户与企业间通过亲缘关系或市场机制自由配置土地的流转模式[2]。这种模式很难实现大面积的土地规模经营和增加农民收入的目标，属于土地流转的原始形式，难以形成具体流转模式。因此，本文选取具有典型性的三种流转模式进行比较分析，分别是村集体推动的汤营模式、政府推动的温江模式、企业拉动的台源模式。

（一）村集体推动的汤营模式

村集体推动的土地流转模式是指以农民进行流转的强烈愿望和要求为前提，以土地规模经营、增加农民收入为目的，以成立股份公司、实行农地股份合作制等方式为途径的土地流转模式。这种模式完全坚持自愿流转原则，土地承包权性质不变，最具代表性的是成都市汤营模式。

在流转方式上，汤营模式采取的是农地股份制。即以土地整理和绿色食品示范基地落户该村为契机，农民以土地承包经营权入股组建汤营农业有限公司，公司采用农地股份合作制方式，股本金由农民的承包土地、村集体土地整理新增土地、国有独资企业邛崃市兴农投资公司注资三部分构成。公司制定相关章程，选举产生董事会、监事会和董事长，通过给入股农民发放股权证的方式确认其股东身份。

这种模式以农民实行规模生产的强烈要求为典型特征，一般在经济发达地区、大中城市边缘地区的农村实行。这些地区的共同特征是土地肥沃、交通便利、城市化和工业化水平较高，但人多地少、土地撂荒现象严重。汤营村人均耕地面积不足1亩（1亩=0.0667公顷），耕种土地收益较低，当地农民多数外出打工，但务工收入不高。2004年，在浙江台州种植大户规模化、市场化、产业化运营高收益的示范作用下，当地农民意识到土地集中提高收益的广阔前景，纷纷要求村集体组织带头走规模经营道路。汤营农业有限公司成立3年后，自愿入股村民达到823户，占总数的77%，入股土地2 070亩，占总数的80%[3]。

汤营模式的积极意义。第一，政府有力支持，企业成长为独立市场主体。企业成立之初，政府给予政策和资金支持，待企业获得稳定收益后，回购政府注资的股份，独立参与市场竞争，政府在企业运营中不再担任角色。政府履行了规范秩序、提供服务以及培育股份制企业成为独立市场竞争主体之职责。第二，实现规模化生产、产业化经营，促进生产效率的提高。农民将土地入股之后，使土地的社会保障功能与生产要素功能有效分离，由股份公司统一组织生产，规划土地使用。汤营公司先后建设了西瓜规范化种植、大棚食用菌种植、优质粮油基地等多个增收项目，成立瓜果加工厂、食品公司等，实现产业化经营。第三，壮大集体经济，增加农民收入。据统计，2011年汤营公司实现销售收入800万元，净收益70万元，留足35万元的再生产资金后，村民分红17.5万元，村集体分红与兴农公司留给村集体的分红共计20多万元[4]。通过股权量化，农民实现了土地作为财产的财产性收入。农民以承包土地入股后，所得收入由三部分组成：一是保底收入。入股土地每年每亩保底收入800斤黄谷。二是入股红利。2008年种植业每亩入股土地除保底外获得现金分红60元；养殖业每股现金分红110元。三是工资收入。本村农民进入公司就业，平均每人每年工资收入6 000元[5]。汤营村农民人均纯收入从2005年流转前的4 320元增长到2011年的8 335元，增长近1倍[4]。第四，提高农业科技水平，有利于保护土地。农民进入企业成为产业工人后，接受企业统一的劳动技能培训，逐步掌握现代农业生产经营技术，有利于新品种、新技术的推广应用，有利于科学使用化肥、农药和大型农机具等农业生产资料，进而更好地保护土地。

汤营模式的不足：第一，企业实行独立经营、自负盈亏、参与市场竞争，作为股东农民要承担较高的企业经营风险，当企业经营不善时，农民将面临失去土地的可能。第二，存在土地“非粮化”风险。汤营公司成立前，农民主要种植水稻、油菜等传统作物。公司成立后，以增加收入为导向，以优质经济作物种植为主，减少了收入较低的粮食作物种植，存在粮食安全隐患。

（二）政府推动的温江模式

政府推动的土地流转模式指政府通过制度创新和供给，吸引农民走规模化经营道路，实现土地、劳动和资本优化配置的土地流转模式。2009年以后，政府推动土地流转逐渐成为主要模式，具有规模大、速度快、范围广、行政性明显等特点。比较典型的是成都市温江模式。温江模式土地流转方式主要有三种：一是“双放弃”方式，主要是针对已经在城市中稳定就业、家庭收入80%是非农收入的农民，鼓励其自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权。农民自愿填写“双放弃”申请表，由当地政府部门进行核查、批准后可获得一定金额的补偿，成为城市居民，可居住在政府统一建设的居住点或购买商品房，进入失地农民社会保障系统。当地政府对农民“双放弃”后的土地进行整理，推进土地的跨区域流转。二是“农业园区”方式，即农民将承包的土地租给村经济合作组织，再由村经济合作组织与龙头企业签订流转协议，建设现代农业园区，农民每年获得土地租金。三是“两股一改”方式，即将集体资产股份化和农民土地股权化后，由村股份经济合作社统一管理，合作社以租赁方式统一进行流转，所获收益按股进行分红，流转后的土地主要用于花卉苗木生产和现代观光农业。

政府主导流转全过程，是温江模式的主要特征。在被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，温江区颁布实施一整套创新制度设计，其中最关键的一步是确权颁证。所谓确权，是指在对农村土地进行测量登记的基础上，明晰产权，将承包经营权和资产量化到每一个人、每一个家庭。然后由相关部门将具有法律效力的、表明农民权益的土地承包经营权证、集体建设用地使用权证等契约文书颁发到农民手中。为了有效保护耕地，确权颁证的同时还设立了耕地保护基金，发给农民耕地保护卡和养老保险卡。

温江模式的积极意义：第一，推动城镇化进程，有利于实现城乡一体化。“双放弃”推动具有向城市转移条件的“农民”成为“市民”，并有效解决流转后在城市中稳定生活的社会保障和住房问题，加快了城镇化和转移人口市民化的进程。“两卡”的发放进一步扩大农村社会保障体系的覆盖范围，为减小城乡社保差距，实现城乡社保一体化改革提供前提条件。另外，耕地保护卡中的补贴金可用于缴纳养老保险金的政策，既可分担农民缴纳养老保险的压力，又有利于完善农村以养老保险为核心的社会保障制度，更是我国农地保障制度的一大创新。第二，有利于保护耕地质量和数量。温江模式规定农民只有在一定年龄后，在承包地没有受到破坏的前提下才能获得耕地保护卡中的一次性补贴。在经济利益的约束下，激励农民在土地流转过程中有意识地保护耕地。第三，确权颁证，明晰权能。通过确权颁证实现土地使用权的资本化，避免了农民失地的风险。第四，土地合理流转、适度经营，增加了农民收入。截至2011年6月，温江区农用地流转面积10.54万亩，占农用地面积（21.99万亩）的48%，流转农用地项目总数3 403个，涉及农民36 316户，占总数的53%[6]。2012年末，全区农村居民人均纯收入13 628元，比2008年末增长近80%[7]。

温江模式的不足之处在于：第一，政府财政负担过重，政策稳定性不强。“双放弃”农民的大量财政补贴，增加了政府财政负担，执行中难以保质保量得到落实，这一模式本身也易因此而破产。第二，存在农民权益得不到保障的风险。温江区的“双放弃”模式中，农民与政府之间是市场交易关系，为促进交易的顺利实现，政府出台了与“双放弃”相配套的“三保障”政策，从制度设计上保障农民进城后的就业、住房和社会公共服务的各项补偿和权利。但在实际流转中，农民权益往往不能得到真正的保障。例如，政府对“双放弃”后农民的住房保障是入住政府出资建设的统一居住点，而这些居住点位置往往相对偏远，如果农民不愿入住，选择其他地方，则无法实现住房保障。

（三）企业拉动的台源模式

企业拉动的土地流转模式指龙头企业为节约交易费用，通过规模租赁土地或与农户合作方式，实现与农户之间资源互补、风险共担的双赢农地流转模式。这种模式一般存在于工商企业较发达地区，往往选择效益较高的项目，龙头企业拥有较强的资金和技术实力，湖南省衡阳县台源模式具有一定代表性。

企业拉动的农地流转模式最主要特征是龙头企业的主导作用。2009年，龙头企业安邦公司“落户”台源镇，这是一家实力雄厚的农资流通企业，可为农户提供从供种、测土配方施肥、病虫害专业化防治到机耕、机插、机收、谷物烘干的全程机械化服务。企业为了拥有稳定的农业生产基地，保证原材料质量，积极与农民协商承租土地，进行规模化生产经营。但是，台源模式的成功与当地政府的大力支持分不开，各级政府机关部门为企业拉动农地流转提供了宽松政策环境和良好平台。

台源模式土地流转方式有两种：一是出租方式。在村民自愿的前提下，将其土地承包经营权出租给龙头企业，并签署正式的租赁合同，规定双方的权利和义务，这种方式在我国较为常见。出租后土地的承包关系不变，合同期满后，农民可选择继续出租土地或是收回土地的承包经营权，具有较强的自主性。2009年2月，安邦公司与6个村的农户签订土地承包经营权出租合同，共转入耕地2 200亩，专门从事优质双季稻生产。每亩土地每年付给农户330元租金，租期为5年。二是与农户合作经营。安邦公司与台源1个村的农户合作经营，合股经营的承包地850亩，由安邦公司提供良种、农资农具、统防统治与农户共同经营，所获利润与农户按7∶3的比例分配（安邦公司占70%，农户占30%）[8]。

台源模式的积极意义：第一，科学生产，促进农业可持续发展。流转后，新的科技成果和先进农业生产技术得以发挥作用。龙头企业对于土地生产全过程实行机械化操作，选用优质良种，科学测土配方施肥，实行病虫害统防、统治。这些措施优化了农业生产环境，有利于农业的可持续发展。第二，降低农业生产成本，促进农业生产效率提高。据统计，安邦公司每亩种植优质双季水稻的成本比农户自家耕种减少620元。农业机械化生产，缩短工时并节约劳动力资源，大大提高了农业生产效率[8]。第三，带动农村富余劳动力转移，增加了农民收入。安邦公司承租土地后，大量劳动力从农业生产中解放出来，农民既获得稳定的土地出租收益，又保证土地不撂荒；还可外出打工，增加现金收入。

台源模式的不足：第一，流转时间较短，企业利润得不到保障。随着我国土地短缺时代的到来，土地出租价格不断上涨，农户为获得更高租金，不愿意一次性长时间流转土地，当前我国土地出租的期限一般在5年以下，有的地方甚至一年一租。而很多企业的生产经营项目需要长时间的稳定生产才能产生利润，所以往往出现企业刚刚进入收益期就要考虑如何继续承租土地的问题。第二，企业统一规划土地使用，非农化、非粮化现象严重。龙头企业在承租土地之后，出现改种经济作物、水产养殖或兴建工业企业等现象，给农地安全和粮食安全带来隐患。

三、阻碍我国土地承包经营权流转的因素分析

以上三种典型农地流转模式均实现了增加农民收入、实现农业规模化经营等农地流转目的，但是每种流转模式中亦存在一定不足，探究其深层次原因，可以发现阻碍我国土地承包经营权流转的因素。

（一）制度因素

制度因素主要包括三个方面：第一，户籍制度。户籍制度是造成我国城乡二元体制的重要制度根源，附着在其上的各种利益从社会保障到教育、医疗几乎涵盖所有公民权益，而这些权益仅仅属于城市居民，在城市中获得稳定工作的转移劳动力迫于这些权益缺失的压力不得不回到农村，不可能真正放弃土地。第二，农村社会保障制度。农村社会保障制度的建立与土地有序流转是相互促进的关系，农村社会保障制度的不完善，严重制约土地流转和农业规模经营。第三，土地承包经营权流转制度。不尽完善的土地承包经营权流转制度，制约农业产业化经营的发展和农业生产效率的提高，如长期存在于农村社会中的融资难问题，重要原因即包括土地承包经营权制度不健全，农村集体经济组织或股份合作企业也因此增加经营风险。

（二）观念因素

农村中存在大量20世纪50年代后出生，年龄在55岁左右的中老年劳动力，这部分人或因难以承担城市繁重的劳动强度或因缺乏日益更新的劳动技能，很少进城务工。而他们的子女一般接受较高教育，拥有更好的劳动力素质，多数已流向城市。这部分“50后”劳动力，在农村承担家庭承包土地耕种。对其进行调研发现，当流出土地所得租金与自己耕种收益相当时，他们往往会选择自己耕种。究其原因，一方面是其一般具有农业劳动能力，需要通过对土地的经营充实生活、体现价值，否则将无所事事。另一方面，农民受传统“恋土”观念束缚，存在“家中有粮、心里不慌”的保守观念，安于现状，宁可粗放经营也不愿流转。

（三）机制因素

机制因素主要包括三个方面：第一，市场机制不完善。从对我国农地流转三种典型模式的分析中可以看出，当前我国土地流转的市场机制还没有真正形成。一方面土地资源价格形成机制模糊，不能真正体现土地要素价值；另一方面，土地流转监督机制尚未建立，很多地区流转中存在各种混乱现象，土地和粮食安全无法保证。第二，激励机制缺失。主要是针对村干部的农地流转绩效考核机制，针对流转双方的收入稳定增长机制和融资机制缺失。第三，服务机制不健全。土地流转信息网络和土地交易有形市场缺失直接影响土地流转市场体系的形成，同时影响土地流转的效率。

（四）非农就业因素

当前我国处于劳动力供给高峰期，就业压力较大，农业转移人口进入城市实现稳定就业的机会并不高。一方面，他们相对于城市劳动力劳动技能较低，不能满足知识化、技能化产业的需求；另一方面其主要从事建筑、餐饮服务和传统商业等收益较低、稳定性较差的职业。即使拥有城市的最低生活保障和其他社会保障，失业后也不足以支付高昂的城市生活成本，成为城市中的最底层。因此，大量农民不愿长时间或永久性失去土地，阻碍土地流转进程。

四、完善土地承包经营权流转模式的建议

加快农地流转是我国推动城乡发展一体化进程、有效转移农业劳动力、确保粮食安全、提升农业生产能力、实现农业现代化的重要环节。通过对三种典型流转模式和阻碍因素的分析，提出以下建议。

（一）明确政府职责，规范流转行为

土地承包经营权流转过程中，无论采取何种流转方式，各级政府都是重要的参与主体和推动力量。因此，要明确各级政府在土地承包经营权流转过程中的主要职责，规范政府行为，做到“不缺位、不越位”。促进农地流转，政府承担的主要职责包括：健全农村土地流转相关制度；建立健全土地流转的市场运行机制；加大流转宣传力度；保护耕地和粮食安全；不断完善农村社会保障体系等。

（二）区域因地制宜，选择流转方式

我国不同地区人均土地数量、土地自然状况、经济发展程度及其风俗习惯等均存在较大差异。有些地区大多数农民已经离开土地，主要从事二三产业；有些地区农民仍将土地作为最主要的收入来源，生活在农村。因此，不同地区在进行农地流转时要结合具体情况，因地制宜地选取流转方式。

（三）保护农民权益，增加农民收入

农民权益得到有效保障是农地流转成功的关键条件。农民关注的问题主要在于流转后收入能否增加、承担的风险是否降低、进城后是否能负担城市生活。因此，农地流转模式的选择首先要能增加农民收入，保护农民权益。这就要求明晰农村土地产权，完善农地流转市场机制，使土地流转价格真正体现市场价值。其次是要制定流转后农民就业的保障机制，顺利实现就地就业或向城市转移；完善农村社会保障体系，特别是保障进城农民的合法权益，实现城乡居民社会地位平等和公共服务共享。

（四）实施耕地保护制度，约束流转主体

保护耕地和粮食安全是评价农地流转成功与否的重要因素。特别是城市边缘的耕地，无论质量还是数量均需加大保护力度。保护耕地，首先需要政府的干预和规制，完善《土地管理法》等相关法律制度，追究耕地违法责任，约束各流转主体行为。其次要创新流转模式，在流转合同签订时附加耕地保护条款，合同期内如果耕地受到破坏，承租方将按照合同承担相应责任。

（五）尊重农民意愿，实行有序流转

我国还有约6.5亿人口生活在农村[9]，土地对他们而言是生计的主要来源。在流转过程中，要充分尊重农民意愿，遵循依法、自愿、有偿的原则，实行有序流转，决不能忽视农民对于土地的权利，强制流转，人为地将土地集中在少数人手中。在建立健全土地流转相关制度和农民社会保障体系的基础上，根据当地农业发展实际情况进行统一规划、合理开发、逐步流转。有条件、有意愿的地区先流转，既保证土地高效利用，又起到示范作用，带动其他地区农民自愿流转。

［1］徐旭,蒋文华,应风其.我国农村土地流转的动因分析[J].管理世界,2002(9).

［2］于传岗.基于国家治理视角下农户主导型土地流转性质分析[J].农业经济,2012(10).

［3］四川日报.汤营村77%的农户当上股东[EB/OL].[2008-10-18]. http://news.sohu.com/20081018/n260101580.shtml.

［4］张吉星.新型集体经济系列报道之一——政村联建、集体得利的汤营道路[J].村委主任,2012(18).

［5］四川省成都市农业委员会.四川省成都市土地流转模式典型案例[EB/OL].[2010-11-22].http://www.caein.com/index.asp?NewsID= 59542&xAction=xReadNews.

［6］乌当区人民政府办公室.赴成都市温江区考察学习的报告[EB/OL].[2012-11-21].http://www.gzwd.gov.cn/art/2012/11/21/ art_2469_20128.html.

［7］蒋媛媛.绍兴农村土地信托制度的社会学解读[D].南京:南京师范大学,2007.

［8］蒋勋功.关于龙头企业引领土地流转的调查——对衡阳县台源镇的考察[J].湖湘三农论坛,2009.

［9］中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2013-02-23].http://news.xinhuanet. com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm.

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