李彦姝++上官酒瑞

[摘 要]

网络时代的信息技术对传统的政府治理影响很大。从文化、技术与制度三个维度来看，必须对网络政治文化进行“理性化”构建，建立信息共享的网络管理平台，设计“四位一体”的网络治理机制。

[关键词]

网络；政府治理；转型

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）03-0039-03

互联网在改变整个世界，也在改变政府管理方式。网络信息技术的发展，使传统的政治权力演变成信息的统治。一方面，网络信息技术的发展极大地改进了信息沟通状况，为减少政府层级设置、促进政府贴近基层提供了可行性。另一方面，网络信息技术的发展极大地改变了信息传播方式，公众被带入一个广阔的参与平台上，政府单独包办所有公共事务的管理方式势必陷入“吃力不讨好”的境地。因此，过去十年间，全世界的各国政府都在开发利用新生的信息和通讯技术，网络信息技术的发展赋予了政府管理与服务以新的抓手，催生新的政府治理范式。

一般意义上，透视社会包括文化、技术与制度三个维度。网络社会也具有社会伦理和价值观，并同样需要正常运作的保障性制度规范。政府治理要适应网络社会，可以从文化、技术与制度三个维度入手，提升政府治理剧变中的社会的能力。

一、文化维度：网络政治文化的理性化构建

网络政治作为一种新型的政治形态已大踏步地进入中国公众和政府的视野。人们在网络政治活动中会逐渐形成一定的态度、情感和评价，称之为“网络政治文化”。通常情况下，文化一旦发展成型，改变起来则相当困难。因而在网络文化形成初期，对文化模式进行适当的干预就显得尤为重要。在现阶段我国网络政治兴起的过程中，有两方面较危险的现象：一是在我国目前网络法律制度尚存许多空白的条件下，出现了网民大规模的非理性网络政治参与，甚至违法犯罪行为；二是信息传播方式同时也是一种思想文化的传播途径，当前一些西方发达国家利用网络传播思想文化，进行“文化霸权”和“网络霸权”，这些都值得我们警惕并予以积极应对。理性的网络政治文化有助于使网络政治主体认清自身的权利和义务，为公民提供参与政治的机会，为政府提供了解舆论、塑造形象、整合社会的有效平台。相反的，“非理性的、不健康的网络政治文化则可能造成舆论的‘无政府状态，削弱正统意识形态，导致非理性参与行为的盛行。”[1]因此，政府要主动介入网络政治文化领域的治理，对网络政治文化进行“理性化”构建，具体包括以下三个层面的内容：

第一，公民层面：公共性和自主性。网络的公共性和个人的自由表达权利，成为网络的首要文化特征。就公共性而言，虚拟的网络应当成为人们关注公共议题的平台，即通过网络问政、网络监督参与公共事务的管理。这种“公共参与”主要是指通过网络汇聚而成能够影响和推动公共政策的公共意志，从而更好地维护公共利益。就自主性而言，公众应对其自由表达和网络政治行为负责。因为网络只是一种技术载体，会存在网络谣言、虚假信息和非法内容等。互联网所具有的“群体极化效应”也会影响社会成员间的认同和文化凝聚。因此，应看到并承认网络社会中的公共行动与自我表达，及其积极的积累与扩张趋势，在尊重这种公共性与自主性的前提下，采取沟通、辩论的理性行动，将虚拟社群的利益表达纳入政策制定的逻辑起点，而非传统的政府治理的权威形式。

第二，政府层面：法治。秩序是任何社会存在的前提，虚拟的网络社会也不能例外。毋庸置疑，网络空间的管理必须纳入法治的轨道。但网络的无中心、无边界、虚拟、匿名的特性使得网络在需要规范的同时又排斥法律的监管。比如，网络环境具有动态性，新的法律规定经过漫长的立法周期出台之时，它所立足的外部网络环境很可能已经改变。针对上述情况，动态化司法环境和相对应的行政层面的调整，是西方国家进行网络管制的经验。“不管怎样，尽管技术在某种程度上是我们生活和工作方式的决定因素，但我们仍有能力改变它的方向，必要时能够征服它。实际上，我们仍然能够设计和决定如何运用某些技术发明，尤其是当它们与公共的善或人类核心的善冲突时……我们仍然可以选择运行系统，编写代码，以保护基本人权，如自主权和隐私权。”[2]

第三，互动层面：信任。“洛克、霍布斯、托克维尔认为，信任是政府与社会秩序的主要原则基础，是民主的前提条件；而滕尼斯、齐美尔、迪尔凯姆、韦伯等社会学家们则视信任为社会组织之粘合剂、社会凝聚力的基础及社会系统动力。”[3]信任是政府对网络社会良性可持续治理的前提。目前，网络曝光、网络反腐等事件的频繁发生折射出政府公信力的降低。为了避免陷入“塔西佗陷阱”，政府应主动构建与公众的信任关系。政府应该认同公民进行网络政治参与的权利，主动、及时地发布公众关心的权威信息，有效地发挥网络的政治沟通功能，这样才能增强政府的公信力，并鼓励理性的公民参与。

二、技术维度：建立多维度信息共享的网络管理平台

由于网络技术的特性，许多传统的管理与控制手段变得无法适用，只能采用网络社会特有的方法与手段去解决。近年来我国电子政务建设取得了很大进步，主要成就表现在完善政府门户网站功能、借助多种渠道提供服务等方面。但由于政府对信息的控制和处理基本以权力为基础而非以社会需要为基础，在层级政府之间、政府内部部门之间、政府与社会之间，会不同程度出现“服务缝隙”。因此，现阶段首先要解决的技术问题是实现基础设施、统一数据和安全标准的共享、整合，增进部门间、层级间的信息一致性，加强政府内部合作。在此基础上，再进一步推动公共部门、私人部门与第三部门间的链接与整合。

第一，消除“信息孤岛”，实现信息资源的整合与共享。近年来，在信息化建设的驱动下，政府按“条”、“块”的方式建立了各自的信息系统，但最大的问题是这些系统之间各自为政、不能兼容，成为“信息孤岛”。网络时代要求政府通过部门间和部门内建立整合的信息交流系统，来实现各方信息共享，从而实现政府公共服务供给的“一站式服务”。并且，“政府不仅要围绕着公民日常生活的需要提供服务，还要成为‘一站式服务的后方办公室和物质供给者”。[4]因此，智慧化的政务信息系统已经不是传统意义上的单维度概念，而是一种多维度信息系统，包括了组织内部和外部信息的有机融合，这样才能为网络时代的政府治理提供科技基础，为政府决策提供重要的信息支撑。

第二，消除政府碎片化倾向，实现政府“网格化管理”。政府职能分化及专业分工总是遇到组织协调不力的困境，造成政府的碎片化发展，即政府部门的“分而不合”。一方面极易造成公共利益的部门化和地方化，从根本上损害公共利益；另一方面使得各方面缺乏有效的协同与合作，影响公共政策的执行。因此，打破部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向的全方位覆盖的公共服务是公共管理理论和实践一直在试图解决的问题。网格化管理是指资源协同者应用网格理念（资源的整合、共享与协同）将各种资源有效配置（如划分成网、格等形式）整合形成集成资源，为资源需求者提供可透明地使用整个网络乃至整个社会资源的服务，最终达到整合组织资源、提高管理效率的一种管理模式。[5]在北京、上海、舟山等地的实践中，网格化管理在层级、职能和部门之间进行了全方位的打通，网络化的结构和信息技术的支撑，将政府机构的触角延伸到最基层的服务对象，为公众提供个性化、精细化的服务提供了可能。但目前来看，如何基于网络基础设施实现资源的协同和共享问题，如何解决因居委会实际成为政府执行机构而引发的基层自治问题，以及信息技术的运用如何同人文关怀相结合等问题，需要在网格化管理未来的发展中进一步研究思考。

第三，改变单一主体治理格局，实现多元主体的共同参与和交互协作。政府治理模式变迁的根本目的在于提供更加优质的公共服务。政府在提供公共服务的过程中，采用交互式、协作式的技术，可以促使各种公共管理主体（包括政府、社会组织、企业组织等）共同参与并在活动中更加协调一致，达到功能整合，有效地利用稀缺资源。“智慧化”的政府在提供智慧社区、家庭、健康等各类服务过程中，通过对社区的智慧化技术改造，提供网上服务平台和综合信息系统，提供智能触屏（PAD）、手机、家庭电视、PC等终端接入界面。这样，公众不仅是服务的接受者，也可以是参与服务者，构建一种实时的、多维的、交互的服务结构。对社会而言，方便公众获取政府提供的服务，提高了公共服务的水平。对政府而言，在服务与治理中容纳越多的参与主体，行政进程就越能容纳更多的知识和信息、兼顾更多的利益和价值，就越能争取到专业技术上的支持，并增进公众、企业、社会组织对政府政策的理解和支持，从而进一步保障公共政策制定、执行、反馈过程的有效和畅通。这种多元化参与机制还可以实现公共行政监督空间的扩展，有效降低行政权力滥用的可能。

三、制度维度：基于网络治理的“四位一体”机制设计

公共治理的目标是通过治理来实现社会的和谐，对网络社会的治理不仅要实现网络虚拟空间的和谐，还要实现网络空间与政府、与现实社会的和谐，这就使得政府对网络社会的治理更为复杂和艰巨。新的信息时代下，社会广泛变革，传统的政府治理的制度设计严重滞后。政府必须在部分职能实现数字化和虚拟化的同时，对工作中程序、结构、职能、制度等加以预先规划和设计，主动选择对待网络社会的态度和应用方式，保持政府系统运作的秩序性、规范性和有效性。

一是开放机制。即制度要呈开放性。网络时代不同于传统媒体时代，政府无法通过控制媒体来限制信息的传播，只有主动参与信息交流与互动，才能保持信息制造者和沟通者的角色，发挥更大的社会影响力。虽然近年来我国在政府信息披露上有了较大改善，在建立政务网站方面取得显著进展，制定并执行了《政府信息公开条例》，但信息公开还有待于进一步提高。对于政府来说，应该相信信息的自由产生和自由流动，最终意义上将使得社会和国家变得更为强大。

二是协商机制。协商可以被理解为一种民主的决策程序和机制，也是一种政府治理结构和形式，强调主体的权利和机会的平等以及行动自我意识的独立和充分表达，最终形成公意和共识。在网络社会中，政府不仅扮演服务供给者的角色，而且将越来越多地扮演协调者的角色。角色的转变势必要求职能的转变，政府才能从具体事务的干预中分出来，实现政府与公民的良性互动。因此，除了公开信息之外，政府还应该为公众提供在线交流的空间，使与公共事务相关的群众意见与建议充分表达并有效地进入决策系统，为社会政策的制定奠定民意基础，提高政府治理的反应能力和社会回应力。

三是合作机制。对网络的治理某种程度上是对信息资源的管理。构建网络社会的和谐与稳定不仅仅是政府的任务，亦是全社会的责任，在发挥政府主导作用的同时应实现治理主体的多元化及治理资源的有效整合。政府可以借助于网络的资源共享功能，将部分社会性、公益性和自我服务性的事务性工作通过合同、授权或直接委托的方式交予社会完成，借此构建政府与社会的合作治理网络。对政府内部来说，一方面需要克服内部各自为政的碎片化治理，以提高对涉及不同部门、层级和领域复杂问题的综合应对能力；另一方面需要在网络反腐机制中注入更多的鼓励与适度的监管、更多的透明与适度的保护、更多的规则与适度的灵活，形成政府反腐机构与网络反腐的良性沟通。

四是监管机制。传统公共管理的客体是具体的、单一的，而网络具有多中心、跨领域等特性，管理对象相互交织、更为复杂。现行网络信息服务行政管理体制以及与此对应的多个部门监管主体格局已不能适应网络信息服务发展的现状和趋势，不仅需要创新组织结构，构建新的网络信息服务行政管理体制，整合政府监管主体格局，还要对网络预警机制、分级响应机制、应急联动机制和应急决策机制等进行整合，完善管理系统功能，力求覆盖相关职能部门，对潜在网络风险和违法行为进行分级分类，制定相关的应对措施，纳入常态管理之中。

参考文献：

[1]郭小安.网络政治参与：政治冲突的催化剂还是缓冲带[J].党政论坛，2008（7）.

[2][美]斯皮内洛.铁笼，还是乌托邦：网络空间的道德与法律.李伦译[M].北京：北京大学出版社，2007.8-9.

[3]黎群.公共管理理论范式的嬗变：从官僚制到网络治理[J].上海行政学院学报，2012（7）.

[4]吴瑞坚.智慧城市建设与政府治理结构性转型——整体政府的视角[J].探求，2012（5）.

[5]陈云，周曦民，王浣尘.政府网格化管理的现状与展望[J].科技管理研究，2007（5）.

本文系中共上海市委党校青年课题《互联网虚拟环境下的政府治理创新》的阶段性成果。

作者李彦姝系中共上海市长宁区委党校教师；上官酒瑞系中共上海市委党校科社教研部副教授

责任编辑：周奕韵