李海军

城镇化发展中农民市民化社会保障问题探索

李海军

城镇化是一种社会经济变动过程，有序推进农民市民化是城镇化的一项重要任务。鉴于我国城乡二元格局的存在，必须正视城镇化发展进程中农民市民化存在的社会保障问题，并积极探索解决措施，才能推进城镇化稳健发展。

城镇化；市民化；社会保障

2012年，我国城镇化率52.57%，然而真正的户籍人口城镇化率只有35%。专家指出，我国按户籍计算的城镇化率远未达到这个数字。究其原因，这与农民市民化过程中还面临不少瓶颈性问题有关。社会保障是城镇化发展面临的重要难题之一，如何通过制度创新，使农民享受“城镇化”带来的成果，实现真正的“市民化”？应引起社会的高度关注。

一、城镇化发展中农民市民化的社会保障现状

（一）城镇化与市民化

城镇化发展水平是社会经济进步的重要标志。城镇化的实质是人的城镇化，城镇化最重要的特征之一就是农村人口向城镇迁移和聚集，简单地说就是农民市民化。所谓农民市民化，简单言之，就是农民转变为市民。农民市民化使农民在享有更高生活水平的同时，使他们享有与城市市民相同的权利保障。

从社会发展来看，城镇的聚集生产和生活给社会发展带来巨大的集约化效应，推进城镇化可以创造更多的就业机会，缓解就业压力，可以促进教育、医疗卫生和社会保障向更高水平发展。从更深刻含义上说，城镇化意味着农民市民化，农民进入现代文明的生产方式和生活方式中来。因而，促进我国城镇化健康发展，需要着力加强制度的顶层设计。

（二）城镇化发展中农民市民化的社会保障现状

当前，农民市民化是我国城镇化发展的重要任务。农民市民化的路径主要包括：进城农民工的市民化、农村居民就近市民化和就地市民化，其中农村居民就近市民化和就地市民化对于我国城镇化的发展具有重要意义。我国农村地区聚集众多人口，2011年末我国农村人口为6.5亿。随着农村经济的发展，许多地区不仅将工业项目引入农村，而且将农业生产纳入现代产业体系，已经具备了形成现代产业体系的基础条件，实现了实质意义上的城镇化。

然而农民离乡入城则意味着他们放弃了土地的收益和失去了家庭保障这一基本的保护屏障。调查显示，城镇化后，农民基本上游离社会保障体系之外，被社会保障边缘化。具体表现：农民原有社会保障难以转换衔接，城镇社会保障参保率低、退保率高、覆盖面小，部分社会保障项目缺失或基本缺失。

二、城镇化发展中农民市民化社会保障的困境

在城镇化的发展中，尽管部分农民成功地获取了城镇户口，已经成为“市民”，但是长期未被纳入城镇社会保障体系之内，出现了“伪城镇化”和“半市民化”的现象。

（一）住房问题

买房安家是农民进城的最高目标。然而调查发现，进城农民绝大部分无固定居所，许多进城农民居住临时搭建的简易宿舍，生活条件较差，基本上没有住房保障。部分进城人群为了买房，除了维持最基本的生活需要外，精神消费极低，缺少城镇居民的住房公积金等优惠购房待遇，绝大部分进城农民工购房安家成为“奢望”。尽管各地建立的经济适用房、廉租房、限价房等保障性住房缓解城镇低收入阶层的住房问题，但是进城农民工由于户口、居住年限等条件，申请资格受到限制。“寄居”住房方式使进城农民对城市缺少归属感，自卑情绪较为严重。

（二）医疗问题

进城农民的医疗保障处于城镇职工（或职工）基本医疗保险和新型农村合作医疗两种制度的夹缝地带。农村居民在城市买房安家完成身份转变，但是医疗又成为生活中一道难题。进城农民医疗保障覆盖率较低，保障水平偏低和救助制度缺位问题突出，特别是农村居民享受新型农村合作医疗，转为城镇居民后，部分人群不能直接被纳入城镇居民（或职工）医疗保障体系，面临着自费医疗还是保留农村户口享受“新农合”选择，成为了揣着“新农合”的城里人，一旦家庭成员出现重大疾病，便面临着“治病难”的困境。

（三）养老问题

土地权利是农村居民养老的基本保障。城镇化后，农民失去土地，就等于失去养老保障。从现实情况看，大多数进城农民所从事的工作实质上是一种非正式、临时性的工作，主要集中在建筑、运输、饮食服务等边缘性工作，其收入极不稳定，基本上很难享受到实质性的社会保障。养老问题主要表现为：工资偏低，参保能力不足；年龄偏大的进城农民传统养老观念强，青壮年参保积极性不高；工作流动性大，办理异地转移程序复杂难以接续。

（四）其它社会保障问题

“工作在城镇，生活在乡下”，这是目前城镇化农民的真实写照。融入城市生活，享受城市生活理应成为农民市民化的核心内容。然而城镇化农民在技能培训、子女教育、业余生活等多个方面难以融入城市生活，影响农民市民化进程，阻碍城镇化的发展。

三、城镇化发展中农民市民化的社会保障的路径探索

阻碍城镇化进程中农民市民化的制度障碍主要有户籍制度、农村土地产权制度和社会保障制度三个方面。其中，社会保障是核心问题。2013年，党的十八届三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化”。这为城镇化健康发展确立了明确任务和目标。针对城镇化发展中农民市民化存在社会保障问题，拟从以下四个方面进行探索。

（一）建立健全城镇化的社会保障法律制度

加快城镇化的社会保障立法进程，是推进农民市民化的重要保障。在立法指导思想和基本原则上，必须坚持保障制度一体化，保障权利无差别的观念，打破妨碍农民市民化的制度障碍，特别是户籍制度改革，建立公平、可及的社会保障制度，实现医保异地转移、“新农合”与城镇医疗保障转接；保障农民市民化的社会保障权益。

在具体立法时应完善进城农民的住房、养老保险、医疗保险、工伤、失业等社会保障制度，强化用人单位和政府的责任；规范用工，依法监督人力市场主体双方依法签订劳动合同，为进城农民建立社会救援制度，包括紧急救济、法律援助等；通过政府的引导和扶持，推动流动人口由灵活就业向正规就业转化，促进有组织的就业，维护进城农民的社保权益。

（二）探索城镇化农民的社会保障的模式

城镇化就是让农民走出传统农业生产模式，探索现代农业和农村发展的新模式。如何能够让农民获得健全社会保障的基础上失去土地或不失去产权是城镇化亟须解决难题。一些地方政府推行以“承包地换社会保障”实践模式值得推广，让农民享有与城镇居民同等的社会保障制度，消除城镇化失地农民的后顾之忧，促使他们自愿放弃土地产权，自愿转为城镇居民。

但是实施中需要注意两点：一方面创新农村土地流转制度，尊重农民自愿。探索农村土地承包经营权、处置处分权的统分结合机制；鼓励进城农民自愿退出土地承包经营权，鼓励支持不改变土地用途的农村土地流转集中利用和以土地入股、合资合作的形式流转土地；就近城镇化或就地征程化，划出一定比例的土地作为农村集体资产用以被征地农民社会保障问题解决。另一方面完善城镇化农民的住房保障机制。探索建立农民宅基地及住房处置机制，促进农民成为城镇居民后，按规定享受与城镇居民同等的廉租房保障制度、住房公积金制度、住房补贴制度等待遇，增强农民成为城镇居民后解决住房的能力。

（三）促进城镇化农民职业角色转换

城镇化是市场经济发展的必然趋势，但是政府必须发挥引导作用。政府除了致力于城镇化制度设计以外，还应积极创造城镇化和市民化的外部环境。主要包括：消除就业歧视、强化就业培训、普及义务教育、推进住房保障等。通过政策支持，增强农民市民化的生存和发展的能力，帮助其最终顺利融入城市社会。

在城镇化的过程中，农民市民化的发展路径不仅包括农民居住地域空间转化，也包括身份、职业的变动，更重要的是行为模式和生产生活方式变迁。在这个过程中，社会保障起着攻坚与催化作用，城镇化的过程需要健全的社会保障；更需要社会保障提供一定的支持、援助、尊重、平等的社会环境。总之，城镇化不能简单等同于城市化，城镇化的本质是农民的城镇化，农民的市民化。建立完善的社会保障制度，满足农民市民化的多样化需求，使其有充分的发展空间，实现城镇化与农民市民化的协调发展。

[1]张占斌，黄锟.农民工市民化要过几个坎？[N].经济日报. 2013年1月4日：第14版.

[2]李强.城镇化的关键是农民市民化[N].人民日报.2013年8月11日：第05版.

[3]徐杰，高君，夏丽霞.城乡统筹背景下进城农民工的社会保障问题探讨[J].现代农业化研究.2012（1）：32-31.

[4]高君.我国农民工养老保险与市民化的制度创新[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2008（6）：847-851.

[5]檀江林，陈瑞，倪文聪.城郊农民市民化进程中的社会保障政策需求研究——基于合肥市的调查[J].安徽农业科学，2012（29）：14610-14613.

（作者单位：辽宁医学院）