■廖雄军

我国首部关于政府投资决策的综合性行政法规——《政府投资条例（草案）》，有望年底出台。此举有利于从根本上遏制各地劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”。

经过长达4年的漫长等待之后，我国首部关于政府投资决策的综合性行政法规——《政府投资条例》有了新的进展。据媒体报道，国务院法制办近期将修改完成《政府投资条例（草案）》，并会向中央各部门和地方征求意见。如果进展顺利，《草案》有望在年内审议通过。

中国每年政府投资占到全社会投资10%左右。近几年来，政府年均投资规模高达2万亿元以上，政府投资成为官员腐败、豆腐渣工程、政绩工程、重复建设等问题的多发领域。出现这些问题的一个重要原因是我国缺乏一部规范政府投资决策行为的法规。

剑指“拍脑袋投资”

我国至今尚没有制定一部有关政府投资决策的综合性基本法律，甚至连一部综合性的行政法规都没有，调整政府投资决策关系的法律规定分散在《预算法》、《农业法》等相关部门法律法规中，政府投资决策法制系统性、科学性不强，法律的协调性不够。

在这种缺乏政府投资决策法规约束的环境下，地方政府为了有政绩、能过上级政绩考核关，就不征求民意甚至违背民意，盲目决策，形成大量劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”。此外，政府特别是地方政府在行政活动中，违反规定，乱花钱、多花钱、高消费的现象屡见不鲜。

据媒体报道，部分地方政府建设豪华办公大楼、给领导人安排超过规定标准的办公室、办公设备与公务用车，增加了行政成本，引起广大人民群众的强烈不满，损害了政府的权威与政府领导人的形象。如位于山东济南的龙奥大厦建筑面积37万平米，造价40亿，规模仅次于世界第一大单体建筑美国五角大楼。这是全国最大的政府大楼，现为济南市委市政府驻地。

笔者曾到许多贫困地区与不发达地区进行过调研，发现这些地方的党政领导干部坐的专车都是超过国家规定标准的豪华车，消耗了大量本来该用于改善民生的财政资金，被当地百姓认为是败家子，怨声载道。为此，各界多次呼吁尽快制定政府投资决策基本法，规范政府投资决策行为。

中国每年政府投资占到全社会投资10%左右。

我国对政府投资决策的立法始于2004年。当年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》提出“完善政府投资体制、规范政府投资行为”，主要包括合理界定政府投资决策范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理等。

2008年以来，中央多份文件都明确要求抓紧出台政府投资条例，但起草工作可谓是一波三折。其最初版本2001年就已出台，至今已经过六次修改。2010年1月，国务院法制办在其官网公布了征求意见稿。对此，社会各界争议较大，多位学者和一些政府部门持否定态度。

国务院法制办在听取各方面意见之后，与国家发改委、中央纪委监察部等部门多次研究修改，形成了《草案》。据悉，国务院法制办近期将修改完善《草案》，并抓紧向中央各部门和地方再次征求意见。如果立法进展顺利，《草案》有望在2014年内审议通过。

最新版《草案》两大亮点

根据《立法法》规定，行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。据媒体报道，与2010年的《条例》征求意见稿相比，《草案》修改幅度非常大。《条例》征求意见稿有7章57条，《草案》压缩为6章41条。不仅是删减了章节，《草案》现有条款也多为新增和新修内容。主要亮点有两方面：

一是把全口径预算的理念贯穿其中。

《条例》征求意见稿中，把政府投资规定为“在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动”，《草案》则规定为“使用政府预算资金进行的固定资产投资建设活动”。而政府性资金包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金。

政府投资的定义变化，体现了全口径预算的理念。十八大报告中提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《预算法》修正案，全口径预算被认为是该法最大的亮点所谓全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架全口径预算不仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权的规范，将会遏制地方政府只顾政绩而不顾百姓真正需要的盲目投资、急功近利上项目、乱花钱现象。

二是政府投资决策失误要追究责任。

长期以来，我国政府投资决策问责机制缺失，导致政府特别是地方政府投资决策乱象丛生，劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和领导拍脑袋决策的“首长工程”屡禁不止；政府特别是地方政府违规乱审批，造成重复建设和产能严重过剩。这不但浪费了大量宝贵的公共资金，还留下诸多的重大隐患，有些政府投资的工程在建设中质量事故频发。

此外，部分地方政府为了政绩的需要，目光短浅，盲目决策，投资建设了许多短命建筑。如建设投入约8亿元，使用寿命却不到10年的沈阳绿岛体育中心被爆破拆除。熟知内情的人认为这是一起典型政府投资决策失误案例:地处郊区，交通不便；与奥体中心等大型体育场馆形成竞争关系，导致利用率较低，资源浪费，沦为一座仓库。

2010年的《条例》征求意见稿的重大缺陷之一，就是对问责条款的规定过于含糊，没有细化政府投资决策管理部门的责任和义务。为此，《草案》增加了政府投资决策的责任追究的内容。对于政府投资的责任追究，《草案》条款由《条例》征求意见稿的5条增至9条，对政府项目审批部门工作人员违反规定审批项目的法律责任作了规定。此外，《草案》对项目单位、建设单位、工程咨询机构等违反条例规定行为的法律责任也做了规定。对于政府投资决策责任追究的法律责任，不但规定承担行政责任，依法给予处分，情节严重构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

广州如何突破立法阻力

立法规范政府投资决策行为的过程，必然会出现由于认识不一、部门利益受损等而形成的有形与无形的阻力，使立法进程难以顺利推进，甚至于影响到所形成的法规质量。

2010年1月，国务院法制办曾就《条例》公开征求意见，但此后没有下文。该条例出台的瓶颈，一是政府投资决策范围难以确定；二是中央和地方的投资决策管理权限按项目限额、行业类别还是按所有制性质划分，还存在分歧。

投资决策体制改革的核心是对政府投资决策加强管理，对企业放权，让企业成为真正的投资决策主体。现实却是，政府投资决策疏于管理且不愿放权。对此问题，《草案》修改过程中曾经过研究，但是因各部门的意见还不一致，《草案》没有改变现行各部门对政府投资决策的职责分工。

在地方实践上，广州的经验或可提供一些启示。2013年10月，广州市人大常委会听取和审议了《关于检查<广州市政府投资管理条例>情况的报告》。执法检查组认为，部门间意见分歧致《广州条例》细则至今未出，而由此又造成了监督上的缺位和滞后。依照规定，市政府应当自《广州条例》施行之日起六个月内制定实施细则，并报市人大常务委员会备案。但这一细则至今未出。据广州市人大常委会执法检查组一位副组长介绍，主要原因是部门之间意见分歧。

直到2014年2月，广州市政府常务会议方才审议通过《广州条例》实施细则（试行）。这一细则直指政府投资决策管理存在的四大“乱象”：部分项目未通过审批，未严格执行基建程序，投资项目管理较薄弱，监管部门未形成合力。对于这些问题，分别进行了规范。

比如，针对超概算、出现腐败等问题，严控总投资和总规模。有媒体发问，政府投资项目易出现投资随意、超概算、国有资产流失、腐败及工程质量低劣等问题。此前流花湖隧道工程项目开建3年停工3次，至2013年2月总投资估算已从最初5.2亿元跃至19.5亿元，翻了近4倍，甚至还要改弦易辙。此外，亚运治水项目上百亿元雨污分流资金被疑有部分挪用在景观工程上。

对此，《实施细则》要求从制度建设入手，建立健全政府投资决策、实施和监督管理机制，保证工程质量，合理控制工程造价，提高政府投资效益，从根源上预防和治理腐败。此外，强化监督检查，从“重前期审批、轻过程监管”向全过程监管转变，进行全流程监管，严控总投资和总规模。财政部门做好概算评审，如果超概算了需要调整概算，先是财政局，然后是发改委，如果重大的话必须报市政府才能调。要尽量减少超概算情况，要将人民的每一分钱用好，必须每一个部门承担起责任。

四中全会释放的信号

长期以来，由于缺少政府投资决策法制规范，使政府特别是地方政府劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”屡禁不止。《条例》这部旨在加强政府投资决策管理、规范政府投资决策行为的行政法规，由国家发改委负责起草其主要目标，是从界定政府投资决策范围、健全投资决策机制、加强投资项目建设实施管理、严格投资决策责任追究等方面确立政府投资决策管理的基本制度。

《条例》如果能够获得通过，还寄希望于各方面能求同存异，形成共识，合力催生。

《条例》出台后，制定实施细则的过程，还会遇到各种阻力。克服阻力既需有关领导的胆识与智慧，也需各方面的通力合作。《条例》与实施细则出台后，也只是解决了有法可依的问题，能否做到有法必依，既需有关领导的胆识与智慧，也需各方面的共同努力。

时代已经给出命题，用法治思维和法治方式迈过前进道路上的沟沟坎坎考验着新一届党中央的智慧和魄力。让人欣喜的是，党的十八届四中全会提出健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这些都将为《条例》与实施细则的出台扫清障碍，为《条例》与实施细则的执行营造一个良好的法治环境。