丁 艺，王 鹏，朱锐勋

（1．国家行政学院，电子政务研究中心，北京，100089；2．中国人民大学，国际关系学院，北京，100872；3．中共云南省委党校，信息中心，云南 昆明，650111）

“顶层设计”理念下电子政务整体规划的思路与方法*

丁 艺，王 鹏，朱锐勋

（1．国家行政学院，电子政务研究中心，北京，100089；2．中国人民大学，国际关系学院，北京，100872；3．中共云南省委党校，信息中心，云南 昆明，650111）

2012年《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》突出强调了“加强顶层设计、统筹规划”的指导思想，随着云计算平台的发展、移动互联网技术的普及以及各地方“智慧城市”建设的展开，我国电子政务的发展进入了一个新的时期。本文试图从“顶层设计”的理念入手，探讨新时期电子政务整体规划的基本思路与要点，并关注可能遇到的问题，希望对我国电子政务的下一步发展提供必要的建议。

顶层设计；整体规划；思路与方法

2012年4月发布的《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》中，突出强调了“加强顶层设计、统筹规划”的指导思想。与之相应，随着云计算平台的发展、移动互联网技术的普及以及各地方“智慧城市”建设的展开，我国电子政务进行“顶层设计”整体规划的客观时机与技术条件已经成熟，我国的电子政务正在逐步迈入“顶层设计”理念的新阶段。在新的形势下，信息化主管与相关政府部门在制定电子政务“顶层设计”整体规划时，应该注意到以下几个方面的要点。

一、国家整体性战略规划是“顶层设计”的实施基础

建立国家整体性战略规划，能够统一设计“一站式电子政务系统”，设定理念与目标、重大事项应急处理办法、确定基本作用、制定技术标准。这样一个整体性规划也可以有效解决与电子政务有关的隐私、信息安全、系统维护、服务标准等问题。

在具体实践国家整体性战略规划的过程中，首先需要确保持续稳定的资金投入。这一点必须在长期目标和战略计划中得到体现，以成功建立一个综合性的、可持续的电子政务。建立服务平台需要电信和信息技术的融合以及橫跨科技与网络领域的新型服务，最终要建立起一个无缝式的、知识型的、可持续的电子政务。

在建立电子政务国家整体性规划的过程中，还需要高度重视工作人员的基本技术素质与能力。对于电子政务系统的工作人员而言，除了基本的分析及理解能力之外，信息管理的能力也是必需的，因为这项能力可以保证信息作为一种宝贵的组织资源，其内容、质量、形式、存储、传播、可访问性、可用性、安全和保存都得到应得的重视。各机构要建立的电子政务的类型不同，所需要的技术技巧也就不同。由于整个过程中都需要交流目标、进度、问题和结果，所以沟通能力非常重要。除此之外，项目管理能力对于计划、组织、资源分配、谈判、进度跟踪和评估结果来说也是至关重要的。

除了建立国家整体性战略规划之外，还可以吸取国外的先进经验，建立一个全国性的电子政务协调机构。具体而言，建立一个国家层面的首席信息官员（CIO）或者类似职位，或者建立一个专门进行电子政务整体性协调的机构的时机已经基本成熟。一般情况下，通过此机构委派某些技术、规划小组，协助具体业务部门进行电子政务的规划设计与具体运营。全国性的电子政务协调机构也负责与行政或改革只能的公共管理部门协调，推进政府管理体制的改革进程。

二、提供面向公众的服务是“顶层设计”的核心理念

国家整体战略性“顶层设计”规划的目标就是要实现各个政府部门、机构为民服务目标的一致化，避免各个部门各自为政。我们设计跨部门的政策、项目以及提供跨部门的服务时都要体现这一核心理念。从公众的角度看，“顶层设计”规划的电子政务可以让他们不需要了解政府结构就可以获取信息和服务，换句话说，在很大程度上“简化”了公众办理日常事务的程序与流程、便捷了公众生活。

建立“以为民服务”为核心理念的电子政务“顶层设计”规划的主要做法就是，将所有的与政府相关的信息和服务都集中到有限、便捷的一个专门对于公众提供服务的“一站式政府服务网站”平台上。在此平台上，还可以利用先进的搜索技术，使用户可以查询到其他所有的政府网站的相关信息。“一站式政府服务网站”平台在用户看来就是政府在线服务的整合，这样即使提供服务的部门或机构不同，用户也可以从同一个登入点开始。用户可以是公民，也可以是企业。一站式在线服务都要求所有政府机构相互连接，使用户从一个登入点就可以获取到所有的公共服务。

“一站式政府服务网站”平台应该为公民和企业提供—个连接所有中央及地方政府服务的登入点。这个站点应该允许公民和企业根据自身的情况和需求进行个性化设置。同时也应该附带推送服务，这样公民和企业可以选择通过邮件接受服务或信息的提醒。政府的在线资源索引应该编写得当，便于搜索。除此之外合理的结构、全面的导航系统和一致的网页风格都是建立一个有效的政府网站的基石。网站信息的展示应该根据生活、商业项目分类，使普通用户很容易就看懂。个性化可以促进国家网站的群众接受度。由于公民在政府网站上进行操作都需要经过身份认证，这套认证系统正可以用于个性化设置。企业比公民更需要个性化设置，因为他们使用网站更加频繁。用户需要知道他们的个人数据会被怎样利用，会对谁可见以及能得到怎样的保护，这些都可以使用户对网站产生信任。

三、制定统一标准与实现系统整合是“顶层设计”的关键步骤

实现国家整体性战略“顶层设计”规划，就需要一个可以提供完全整合业务流程以及具有可行性的操作模式，这就要求电子政务系统可以实现跨领域跨部门跨层级的高度系统统整合与业务流程的转型。国家整体性战略“顶层设计”规划要求建立一个可以实现各部门安全、可信的共同信息共享框架，或者信息共享平台，以达到政府内部各层级、各地域、各部门较为轻松的“交换信息”、“资源共享”，坚决避免阻碍政府运作、信息交换中的“技术性问题”的出现。因而，在建设和改进电子政务系统的过程中，尽快研究、制定相关电子政务标准异常重要。从“顶层设计”角度出发，电子政务的标准既包括：技术标准、管理标准、信息共享标准、基础设施标准，也要包含为民服务标准。有关电子政务顶层设计标准的创制，可以采取“开放平台”模式。“开放的标准”，邀请协同工作所涉及到的法律部门、学术界以及其他组织来讨论关键性问题。还可以成立一个跨部门的专门委员会作为工作组，就协同工作标准达成一致意见。其他措施包括上级政府部门的支持，在政府内出台有利于协同工作，系统整合的相关政策以及规章制度。

实现系统整合的具体措施，从国外的经验看，有两种模式可以参考。以提供“为民服务”为例，第一种方式是建设一个新统一规划的“政府业务处理系统”，各业务单位放弃原有系统，统一使用这个新建的专门用于提供信息和实现各系统的业务、资源、数据共享的电子政务标准系统。此项工程，虽然效果较好，效率较高，从根本上解决了资源共享，业务协同的问题，但规模较大，耗资较多，可能涉及重复建设，又需要跨部门、跨地区、跨政府的协同规划，就我国目前而言，推进的可行性较低。另外一种做法是建立一个“为民服务”公共平台，以公众需求为导向，专门为公众提供通用工具与功能的“服务导航平台”，在此基础上，实现相关服务、相关管理机构的业务协同、资源共享，此种方法虽然没有从根本上解决系统整合问题，但是相较于建设新的统一的业务系统，具有投资少，可操作性强的特点，又以提供面向公众的服务为核心，因而就我国现阶段，具有较强的可行性。

四、隐私保护与信息安全是“顶层设计”的主要挑战

从“顶层设计”角度，对电子政务的整体规划加以重塑，会涉及到很多挑战，其中最重要的一点就是在电子政务系统整合以及为民提供服务的过程中，如何更好地保护政府信息资源不泄露、官方数据库不被破坏以及保护公民的个人隐私与信息的安全。在目前的新技术条件下，一方面，政府部门要具有创新性、前瞻性思维，尽快出台相关管理、保护办法与具体规则，用标准化的管理规范程序流程，保护信息资源与个人隐私；另外一方面，也要通过新技术手段的应用，加强信息安全的保护。具体做法包括：

*对公共信息平台、信息处理中心以及各使用部门的工作场所、电子设备的系统软件进行定期维护、升级；

*针对面向公众的个人资料提供必要的软件维护与升级；

*防止利用公共网络进行数据传输过程中产生未经授权的访问与信息外泄；

*设置公众个人账户，有效保护个人账户免遭屏蔽、破坏；

*制定相关的法律法规，明确权责，实行责任问责制度。

从国外的经验看来，“数字签名”（又称公钥数字签名、电子签章，是一种类似写在纸上的普通的物理签名，但是使用了公钥加密领域的技术实现，用于鉴别数字信息的方法。一套数字签名通常定义两种互补的运算，一个用于签名，另一个用于验证）技术的广泛应用，可以成为规范公共管理、提供面向公众服务、保护政府信息安全与用户个人隐私的一个较好的手段。

五、基础设施建设是“顶层设计”的重要支撑

随着云技术平台以及其他相关技术应用的普及与成熟，进行国家整体性战略的“顶层设计”规划，统一设计、建立“一站式电子政务系统”的客观条件已经成熟。与之相应，在充分利用现有的基础设计基础之上，进行高效、节约的基础设施建设，也是“顶层设计”得以实现的硬件和技术重要支撑。考虑到自主建设相关基础设施的费用以及利用效率、成本问题，政府可以在充分保证信息安全的前提下，选择与具有技术实力与相应社会责任感的大型电信运营企业合作。利用现有的商业、私人网络与基础设施，在进行相关的系统、功能、安全等改造的基础上，可以采用服务外包的形式，充分提高行政以及公众服务效率。具体而言，在进行电子政务“顶层设计”的整体规划过程中，基础设施建设必须注意以下问题：

首先，是要避免新的“数字鸿沟”的出现。进行基础设施建设的过程中，要特别重视农村地区、小城镇以及边远地区的电子政务发展，加大对于这一方面的投入，否则会人为的制造“新的数字鸿沟”，“顶层设计”的意义与功能将会丧失。同时，还需要建立基于合作共享的信息架构和基础设施，从而避免经验与资源的缺乏，并有效的降低投资成本和维护成本。

其次，要防止新的“信息孤岛”的出现。随着云技术平台的广泛应用，从某种程度上，正在逐步消除“信息孤岛”的不利影响。不过，在相关基础设施的建设中，非常有可能由于部门利益、地域障碍、运营商的异同等原因，产生新的“信息孤岛”，从而影响“顶层设计”目标的实现，这就更加要求在基础设施建设的规划时，必须从整体出发，整体筹划。严格按照相关标准进行论证、实施。

六、“顶层设计”规划中需要注意的几个问题

进行国家整体性战略的“顶层设计”规划，统一设计、建立“一站式电子政务系统”除了以上提到的几个方面之外，还有一些其他问题，也对于推进“顶层设计”的开展起到了很重要的作用。

首先，电子政务相关工作人员的观念革新。进行国家整体性战略的“顶层设计”规划，统一设计、建立“一站式电子政务系统，这就要求对从事与电子政务有关的工作人员需要加以系统性的培训，使之能够认识到基于“顶层设计”的“一站式电子政务系统”对于促进政府职能转变，提供公共服务的重要性与现实意义，并在实际工作中充分发挥主观能动性，正确、有效地解决可能出现的应急情况。电子政务部门的相关领导人员，也要转变固有观念，充分认识到“顶层设计”重大的变革意义，及时有效的与工作人员沟通，并充分认识到变革过程中可能遇到的改革阻力。

其次，电子政务相关资金投入的现实问题。进行国家整体性战略的“顶层设计”规划，统一设计、建立“一站式电子政务系统”，需要在基础设施、功能服务、人员培训等方面进行一系列的建设与系统更新改造，这就需要与电子政务相关部门除了政府财政投入之外，采取一定的方式对电子政务建设进行资助与倾斜。通过向社会募集普通基金、用户付费和公私伙伴关系筹措资金等方式对电子政务的资金投入进行必要的补充是国际上一般广泛应用的成功模式。

第三，电子政务在保证为民服务的原则上要提高效率。根据国际上的先进经验，进行基于“顶层设计”的电子政务规划的战略目标会设定为：加强公共部门提供优质服务的能力；提供网络政府的服务；提高公共部门实施效率；简化行政程序以增加企业参与度；为商业发展提供便利；为公众生活提供便捷；提高公众价值和人力资源能力建设。其中最重要的原则可以理解为：在制定“顶层设计”规划是要始终考虑效率问题；其次，基于“顶层设计”的电子政务规划要始终坚持“大众参与”原则，并在同时坚持“为公众提供公共服务”的效率至上；第三要实现电子政务的“普及性”，电子政务的有效性、公众服务性只有通过广泛的普及性基础上才能够更加有效的实现，最后，基于“顶层设计”电子政务整体规划要坚持以“用户为核心”的设计思路。坚持“以用户为核心”的电子政务设计思路是与提供面向公众的服务的“顶层设计”核心理念相一致的，只有真正提供面向公众、贴近公众、以用户需求为导向的政务服务，才能够真正体现与达到电子政务以及“顶层设计”的目标初衷。

在充分做好国家整体规划、明确理念、制定标准、整合系统、建设基础设施、保障信息安全基础上，处理好资金投入、人员观念统一、提高效率等诸多方面的因素，相信我国的电子政务建设会在“顶层设计”“为您服务”理念下步入高速发展的新阶段。

［1］2012年全球电子政务调查报告［R］.联合国经济和社会事务部，2013.

［2］吴倚天.电子政务需要“顶层设计”——访国家行政学院教授、北京大学博士生导师汪玉凯［J］.信息化建设，2005，（6）.

［3］宁家骏.顶层设计奏响电子政务的乐谱［J］.中国计算机用户，2009，（9）.

［4］肖能德，李恩敬.“顶层设计”在电子政务建设中的应用［J］.福建建材，2010，（3）.

［5］樊博，孟庆国.顶层设计视角下的政府信息资源共享研究［J］.现代管理科学，2009，（1）.

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）03-0100-03

丁艺（1983-），男，国家行政学院电子政务研究中心助理研究员，管理学博士；王鹏，（1988-），男，中国人民大学国际关系学院硕士研究生；朱锐勋，（1976-），男，中共云南省委党校信息中心高级工程师，博士研究生。

2013-12-04

*本文为国家行政学院2013年度科研招标重大项目《电子政务环境下的政府信息公开模式研究》的阶段性研究成果。