朱正奎

（江苏理工学院人事处，江苏常州，213001）

财产公开：新时期中国政府反腐倡廉的现实路径

朱正奎

（江苏理工学院人事处，江苏常州，213001）

“反腐倡廉”始终是党的建设的重要课题，党的十八大报告中胡锦涛同志指出“要坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色”。纵观每个落马的官员无不伴随着严重的腐败问题。阳光是最好的防腐剂，一旦将官员的财产公之于众，贪污腐败问题便可迎刃而解。可以说财产公开实质上是对公职人员权力的一种制衡，更是反腐倡廉的一把利刃。本文就财产公开制度在我国的发展历程、实践经验以及遭遇的瓶颈展开论述，提出在我国实行官员财产公开的可行性路径。

财产公开；反腐；权力制衡；新路径

财产申报制度通常被称为“阳光法案”，“是指国家公职人员依照规定的期限和方式向有关部门申报规定范围内的财产并接受有关机关监督检查的制度，是当今世界各国普遍实行的一项制度。”[1]而财产公开制度却有别于传统意义上的财产申报制度。财产公开基于政府部门监督却又超越了单纯的政府监督，将监督广度延伸到公众范畴中。财产公开制度最早可追溯至1776年，当时瑞典任何一个民众都有权查阅所有官员财产和纳税情况的权利，官员财产的公开透明使得瑞典等北欧国家一直被“透明国际”评为“最清廉的国家”。当前，全球已有近100个国家建立了公职人员财产公开制度。根据公开程度的不同，主要存在三种情形：1、采取公开原则，即公职人员所有的申报材料都可以供人查阅，代表性国家有韩国、法国等；2、采取保密原则，即申报材料只由接受申报的机构掌握，不公开公布，不允许查阅，代表性国家有新加坡、泰国等；3、采取有限制的公开原则，即公众需要办理相关登记手续或经过一定的申请程序才能查看申报材料，代表性国家有美国、俄罗斯等。［2］

一、财产公开制度在我国的发展历程

我国财产公开制度的雏形可上溯至三国时期，诸葛亮为表先帝的知遇之恩以及自己“鞠躬尽瘁死而后已”的衷心，在《自表后主》中写道：“臣初奉先帝，资仰于官，不自治生。今成都有桑八百株，薄田十五顷，子弟衣食，自有余饶。至于臣在外任，无别调度，随身衣食，悉仰于官，不别治生，以长尺寸。若臣死之日，不使内有余帛，外有赢财，以负陛下。”这段话译成白话文即为：“为臣起先事奉先帝，所有开支均靠官府俸禄，没有自谋生计。如今在成都有桑树八百棵，微薄田地十五顷，子弟衣食，已有富余。至于为臣在外面任职，没有额外的征调收取，衣服食品亦都依靠官俸开支，从未经营其他以谋取丝毫私利。若为臣某天死去，不会让家中有多余的布帛，家外有多余的财产，从而辜负了陛下的厚望。”一个丞相，能够坦诚而毫无愧色地公开自己的家产，这在当时封建社会中可能是空前绝后的。当然诸葛亮的财产公开还仅仅限于个人行为，并没有促成财产公开制度的形成。

随着改革开放的进一步深化，我国与国际化接轨的步伐也越来越快。思想上发生了极大转变，从魏源时期的“师夷长技以制夷”转变为“取其精华去其糟粕”我国不断借鉴国际上成功的治国之道，在结合本国国情的基础上形成具有中国特色的理论体系。1987年，六届全国人大常委会在审议《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》时，曾明确提出“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立财产申报制度的问题，需要在其他有关法律中研究解决。”[3]1994年，八届全国人大常委会将《财产申报法》列入我国的立法规划。1995年，中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》，2001年出台了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，2006年发布《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，2010年又联合印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。但迄今为止，相关众多的《规定》存在一个致使的缺陷就是：由于申报的对象只是组织人事部门，当然申报信息不会对社会公开。申报制度的本身仅仅是组织监督或机关内部监督，容易陷入“自己人监督自己人”的怪圈。

二、财产公开制度在我国的实践

在2013年的3月5日召开的两会上，温家宝同志在政府工作报告中指出：“坚持改进工作作风、密切联系群众，提倡艰苦奋斗，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，克服形式主义、官僚主义。坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”意即经济基础决定上层建筑，只要经济上能够保持廉洁公正，贪污腐败便无所遁形。

最早将财产公开制度付诸行动当属新疆阿勒泰地区。2008年12月31日，阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室在当地的廉政网上公示了55名初任副县级干部财产(公开)申报表。阿勒泰地区将官员的财产状况公之于众，在全国范围内具有首创精神，无疑是一个勇敢的破冰之举。继阿勒泰地区的财产公开之后，2009年度全国掀起了财产公开的高潮。2009年1月中旬，浙江慈溪市进行了“廉情公示”：要求700名副局（科）级以上的干部将财产公之于众，慈溪市的财产公开始于地方却有“逐步向上发展”之势，对于建立自下而上的财产公开制度具有重大的深远意义。［4］慈溪市的财产公开虽然只持续了三天，但“一石激起千层浪”，国内各地方的财产公开却如雨后春笋般遍地开花。2009年9月21日，湖南省浏阳市因公开资料最全、公开方式最民主，被广泛称赞为官员财产公开“最彻底”的模式。［5］同年11月，湖南省湘乡市率先启动了县处级领导干部住房公示制度，公众可以从湘潭廉政网查询到全市所有县处级干部的住房情况，此次虽然只是对政府官员所持有的房产情况进行公示，其主要突破之处在于敢于公开当地主要领导的财产状况。［1］此后，财产公示如春风般吹遍了祖国大地，四川高县宁夏银川、广东佛山市等各地也先后进行了财产公示试点，这无疑是社会民主扩大化的一大进步，也是公众监督的重要保障。

三、财产公开在我国实践中遭遇的困境

“缺乏程序支持的规定只具有宣告意义，不具有实质的和制度层面上的效果”［6］相对于发达资本主义国家，我国的财产公开制度尚有很多地方需要进一步完善。新疆阿勒泰地区可以说是财产公开从理论走向实践“第一个吃螃蟹的人”。新疆阿勒泰地区纪委书记吴伟平曾指出，“官员财产公示不是为了让官员自首，而是为了让官员自律，不是为了多抓几个贪官，而是为了预防腐败，少出几个腐败官员，对官员起到警示和威慑作用”。阿勒泰地区的财产公开也是由吴伟平书记推动并实施的，但吴伟平书记逝世后，新疆阿勒泰地区如火如荼进行的财产公开也随之戛然而止。究其原因，此前阿勒泰地区的财产公开完全是吴书记的个人行为，尚缺乏制度上的保障，“人走茶凉”自然也是意料之中的事。

同样，浙江慈溪市的官员财产公开也遇到了困境，政府实行的“廉情公示”也仅仅公布了三天而已，当有记者寻访时并未发现各单位宣传栏里的财产公示名单，甚至连单位的保安都不清楚官员财产公开情况，这样“雷声大雨点小”的做法的效率可想而知。

被称为财产公开模式“最彻底”的浏阳市也并不顺利，2009年各大媒体争相报道的财产公开3年后却早已“难产”。曾有位纪委副书记指出：“我们推行的财产公示制度、廉政保证金制度，说实话，到目前为止并没有多大建树，但我们仍在探索中推行。”自2009年财产公开试点以来，取得明显效果的地区基本没有，财产公开在实践中皆存在“只打苍蝇不打老虎”这样或那样的问题，深层次原因仍归咎于缺乏体制保障。

综观各地财产公开实施情况，我国财产公开主要存在以下问题：第一，财产公开范围界定难。2012年4月13日，上海交大研究生雷闯向国家烟草局、卫生部等53个中央部门提出政府信息公开申请信，要求申请公开53位部长局长在2011年全年的工资总额，其中40个部门回复了雷闯，但无一公开官员的工资情况。大部分给出的理由是该部门部长（局长）工资薪金方面的信息不属于《政府信息公开条例》所定义的政府信息。同样，三峡大学学生刘艳峰申请公开原陕西省安全生产监督管理局局长兼党组书记杨达才2011年工资总额、重庆工商大学大学生杨璠申请公开1.99亿客票系统相关招标信息等均未得到满意的答复，理由均是不属于公开范围，财产公开的范围成了财产公开难以突破的第一个坎。

第二，缺乏公开统一的公民信用法律保障系统，个人资信情况难以查询。原广州市城市管理综合执法局番禺分局政委因拥有22套房产蔡彬而被网友称为“房叔”，其确实向组织申报过个人财产情况，但申报的数量为2套，区区2套仅是22套的尾巴而已。这种虚报现象的存在很大程度上是由于缺乏相关的法律支持，由于缺乏对官员财产的法定的查询渠道，一旦官员将财产转移或虚报，再透明的公开对于反腐也是无济于事。

第三，官员普遍认为个人的财产状况属于个人隐私，心理上对财产公开有抵触情绪。中国社会科学院法学所和社会科学文献出版社发布的《法治蓝皮书：中国法治发展报告（2011）》显示，在被调查的公众中，认为公职人员应当公开其财产状况的比例高达81.4%，而与此形成鲜明对比的是官员支持财产公开的却少之又少。例如，对新疆阿勒泰地区官员调查显示当时支持财产公开的官员仅占一成，这在一定程度上反映出官员对财产公开普遍抱有偏见，心理上的抵触是财产公开所遇到的又一障碍。全国人大代表、律师韩德云自2003年起曾连续6次提出“建立官员财产公开制度的建议”，他在接受2012年全国两会系列访谈时指出：“拥有权力越大的人，他的隐私是越小的。这是对公众社会一种责任的体现，如果越大越有权的官员拥有的隐私权越大，反过来他做了什么，谁都不知道，这可能是对社会最大的危害。如果不选择从事公职，财产就是公民的隐私。你有多少钱没有关系，没有人关心。一旦选择从事公职的话，财产绝对不是你隐私权的一部分。”

四、我国财产公开制度的实现路径——他山之石可以攻玉

财产公开制度作为反腐倡廉的利器，一直被各国所广泛采纳。中国共产党第十八次全国代表大会召开后全国自上下形成了一股强烈的反腐浪潮，一个个国家蛀虫纷纷曝光于众人眼中。每个落马的官员几乎都牵涉到严重的经济问题，对于巨额的贪污，公众在扼腕惋惜之时更多的是对深层原因的剖析：如果没有贪污，或许落马的官员会是个全心全意为人民服务的清官。阳光是最好的防腐剂，财产公开制度无疑是反腐最有效的工具。他山之石可以攻玉，我国可以借鉴国内外经典的做法，取其精华去其糟粕，形成符合我国基本国情的财产公开制度。

第一，建立专门的法律及监督部门。我国自1987年以来，财产公开制度若隐如现但始终没有形成专门的法律，缺乏法律约束，财产公开制度始终难以形成强制力。而法国早在1998年就制定了一项规范公职人员财产的专项法律《政治家生活资金透明度法》，同年专门成立了政治生活资金透明委员会，受到政治生活资金委员会监督的人员包括总统、总理、部长和国务秘书等所有政法成员等政府高官以及人口超过10万人口以上城市副市长等公职人员。法国总统奥朗德上台后曾专门出台清廉措施，要求各部部长填写利益声明且必须将涉及第三人之外的信息公开，而且部长收到的价值在150欧元以上的礼物必须交给国家礼品处理机构。

第二，严格约束公职人员的收入。财产公开的目的是反腐，从源头上杜绝腐败往往比任何方式都行之有效。如果能够严格约束公职人员的收入，财产即使未完全公开也能让公众知晓公职人员的财产状况，这种方式显然是一种更智慧的隐形财产公开——新加坡就采用这种方式。新加坡规定除朋友的普通礼物之外，国家公职人员不得收受任何礼物，如果当时无法退换，必须填表并告知常务次长，由主计长进行评估价格，常务次长可以允许公职人员保有该礼物但前提是要付评估价格等值的货币，以此来严格约束公职人员的收入。

第三，实行金融实名制。我国目前实行的金融匿名交易很大程度上助长了公款私存、贪污、贿赂等不正当竞争等社会现象，如果国家公职人员利用金融机构进行“洗钱”或是转移财产，即使是进行财产公开也不会避免公职人员的腐败，因此，实施金融实名制是财产公开不可或缺的条。如，韩国实行金融实名制最早在1990年被提到议事日程上来，1993年8月12日以总统紧急令形式下达，最终付诸实施。韩国金融实名制的实施保证了国家公职人员伦理法、政治资金法、防止选举舞弊法等“消除金权政治的法律”发挥的实效，也使“洗钱”的途径大大减少。我国在2010年下发的《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》确定了“建立法人支付个人收入的申报制，个人收入申报制和储蓄存款实名制”。可见，我国的金融实名制已提到议事日程，但有待形成具体的法律条文来保证其实施。

第四，以单位为依托实行财产公开制度。实践证明，以官员所在单位为依托作为财产公开制度的途径更具有实效性。如越南在第十三届国会第四次会议上，对《反腐败法》进行了修改，规定在每年的1月1日至3月31日期间，各级领导干部必须将个人财产申报清单向其所在的机关、组织或单位公布。这种方式进行财产公示只需本单位的配合无需增加额外的机构便可，不但节省了开支，而且更具有可操作性和实践性。

[1]袁东生.我国实行官员财产公开的路径分析[J].山东社会科学，2011，（2）.

[2]阎宝龙.国外财产申报制度对我国财产申报法的借鉴意义[J].山东社会科学，2003，（1）.

[3]颜玉华.中国官员财产申报之路[J].决策与信息，2010，（2）.

[4]舒泰峰.官员财产公开的慈溪实验[J].浙江人大，2009，（4）.

[5]彭美.浏阳官员提拔前须公示财产[N].南方都市报，2009-09-25.

[6]刘晔.理性国家的成长——中国公共权力理性化研究[M].重庆出版社，2005.

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）01-0161-03

朱正奎（1971-），江苏兴化人，副教授，硕士，主要从事法学、管理学研究

2013-04-20