朱慧勇

（清华大学公共管理学院，北京，100084）

民族地区县级政府电子政务发展研究

朱慧勇

（清华大学公共管理学院，北京，100084）

电子政务作为现代信息技术与政府管理活动的结合，已经被越来越多地应用到政府改革与制度创新的过程中。我国民族地区县级政府的特殊行政生态，决定了其发展电子政务的独特性。如何更快更好地发展民族地区县级政府电子政务，成为加快我国电子政务发展必须要解决的问题。本文通过分析研究民族地区县级政府电子政务发展中的突出问题，借鉴国内外电子政务发展的成功经验，并结合民族地区特殊的行政环境，进而提出加快民族地区县级政府电子政务发展的对策建议。

民族地区；县级政府；电子政务

我国当前正处于社会转型期和重要的发展战略机遇期，政府应充分利用电子政务这一崭新的公共服务创新平台，加快政府职能模式转变，努力构建中国特色的服务型政府。我国是一个统一的多民族国家，至今全国共建立了155个民族自治地方。经济因素、社会信息化水平以及专业技术人才是制约民族地区电子政务发展的关键因素。制定具有中国特色的符合现实国情的民族地区电子政务发展策略，必须立足于对当前民族地区特殊行政环境和行政文化及其发展趋势客观分析的基础之上，而不能简单照抄照搬西方国家和地区的电子政务发展模式。由于经济社会发展程度及传统行政文化的影响，民族地区政府信息化与电子政务建设面临着更大的困难。民族地区县级政府在带领民族地区各族人民群众加快建设小康社会和构建社会主义和谐社会的过程中发挥着至关重要的作用，因此，展开对民族地区县级政府电子政务发展的问题与对策研究具有非常重要的理论与现实意义。

一、民族地区县级政府电子政务发展的问题

民族地区县级政府的电子政务近年来取得了长足的发展，但仍存在一些不足和问题，主要表现为以下三个方面。

（一）政府门户网站缺乏互动

政府门户网站是各级人民政府及其职能部门在互联网上发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要政务平台。当前，民族地区县级政府大多尚未建立起完善的政务信息公开制度，因此，公众从政府门户网站上所获得的信息非常有限并且时效性和连贯性都很不够。民族地区县级政府门户网站也以内容简介、部门设置、政策法规等为主，一些乡镇政府和部门的门户网站只是把有些法律、法规、政策条文从纸上搬到了网上，公开的信息量较少，质量也不高，很不及时，缺乏与用户的沟通交流，群众虽然从网上可以了解一些政务信息，但要办理一些事务却缺乏必要的渠道，政府和上网公民之间缺乏互动性、回应性，有些门户网站成为了“空站”、“孤站”，甚至“死站”。

另外，民族地区县级政府门户网站大多与其所属的各级乡镇和直属行政部门的门户网站缺乏必要的有效链接，没有形成一个完整的公共管理信息系统。这就为民族地区县级政府的各相关职能部门协同办公制造了障碍，不利于提高整体行政效率，降低行政成本。同时，由于各相关职能部门缺乏网络协作，也为群众进行网上办事提高了难度。另外，民族地区县级政府门户网站大多只提供汉语服务，而不提供其他少数民族语言的服务，这无形中增加了只懂本民族方言的少数民族群众使用政府门户网站的难度。

（二）各职能部门间发展失衡

随着信息社会的到来，“数字鸿沟”成为了一个愈来愈普遍的问题。“数字鸿沟”是指处于社会经济地位上层的信息技术拥有者与处于社会经济低层的信息技术缺乏者之间的差距。［1］“数字鸿沟”就是不同主体对信息资源拥有与应用上的差异。与全国其他县级政府一样，“数字鸿沟”问题同样也困扰着民族地区县级政府电子政务的发展。这种不平衡现象主要体现在以下两个方面：

一方面是政府与受众之间的不平衡。这种不平衡体现在，政府部门所提供的政务服务资源，往往优先被善于使用互联网的公众所享用。而那些不会或不善于使用互联网的公众，则很难或很少能享受到电子政务带给他们的便捷和福利。

另一方面是各乡镇与县属各职能部门间电子政务发展的不平衡。这种不平衡体现在，有国家统一规划的金字工程往往发展的比较迅速和成熟，而其他的政府部门门户网站则要逊色很多。这也为民族地区县级政府各职能部门间实施网上协同办公制造了障碍。

（三）建设所需资金相对不足

电子政务的发展需要各种软硬件的支持，更有赖于大量资金的投入。而民族地区县级政府大多地处欠发达地区，经济发展水平仍不高。因此资金成为民族地区县级政府发展电子政务的最大瓶颈。目前，在民族地区县级各政府管理部门门户网站的建设方面，有国家统一规划和出资建设的网站，无论在功能设置还是在公众参与使用方面，都明显优于其他由县各职能管理部门自行建设的网站。

在这其中，最主要问题就在于，国家统一规划出资建设的网站，在网站所需建设资金方面更加充裕和有保障。而那些由县各职能管理部门自行建设的网站，则要根据部门内部每年的资金情况随时调整投入比例。另外，由于部分领导对发展电子政务的重要性和紧迫性认识不足，往往不愿意将大量资金投入到电子政务的发展建设中。在对民族地区县级政府电子政务发展现状的调研中，笔者发现民族地区县级政府电子政务发展所需资金的来源渠道依然单一，大多依靠国家对民族地区的转移支付资金或县政府财政的拨付。而很少采用市场化的融资模式吸引外部资金。

二、可资借鉴的电子政务发展经验

他山之石可以攻玉，要提出加快民族地区县级政府电子政务发展的对策，必须首先对国内外电子政务发展较高水平的国家和地区的先进经验进行归纳和总结。只有深入研究这些国家和地区电子政务发展的成功经验，探寻共性的一般规律，才能进而更好地根据民族地区县级政府的特定行政生态，提出更切实际更加可行的发展对策。

（一）以公众为中心改善政府服务

以公众为中心改善政府服务，要求政府发展电子政务应该做到以人为本以公众为中心。电子政务的发展归根结底是为了提高行政效率、降低行政成本进而提高政府公共服务质量，因此以公众为中心改善政府服务应该成为政府发展电子政务的首要目标。同时，在落实以公众为中心改善政府服务的原则时，应该在衡量政府电子政务发展绩效时设置KPI，所谓KPI（Key Performance Indicator）是指主要绩效指标，它是绩效管理中常用的方法并且是目标管理法与二八定律的结合。“电子政务的发展如若不把以公众为中心改善政府服务放在首要位置，那么它就很难取得较大的发展。”［2］电子政务的应用要想深入人心，必须让人们切实地体会到它带给人们的便利，必须让人们切实地体会到生活质量的提高。

纵观世界上电子政务发展较高水平国家的成功经验，我们可以清晰地发现，电子政务已经越来越多地参与到人们的日常生产生活中，并扮演着越来越重要的角色。以美国电子政务发展为例，美国联邦政府以及各州政府都非常重视电子政务的发展，并且把电子政务发展的便民性和以公众为中心的原则体现到政府提供服务的各个环节。美国民众可以全天候24小时登陆政府门户网站，随时在线办理诸如缴税、缴费等个人业务以及咨询行政事务办事流程并进行在线办理。有的美国州政府门户网站甚至开通了专门为儿童提供服务的功能模块，在这些功能模块中，美国小朋友们可以轻松地查询到自己喜爱的书籍、食品和游乐园等信息。电子政务的发展在推进政府改革与制度创新方面发挥着越来越重要的作用，目前，我国正在全面推进从管理型政府向服务型政府的转变，电子政务也必将在此过程中扮演越来越重要的角色。

（二）实施有效战略缩小数字鸿沟

随着信息社会的到来，数字鸿沟问题日益突出。信息技术的广泛普及和应用使社会产生了信息富人（Information Rich）和信息穷人（Information Poor），并由此产生信息鸿沟或数字鸿沟（Information Gap or Digital Gap）。数字鸿沟问题与贫富差距问题相比，有过之而无不及。如若不能很好地克服并加以解决，数字鸿沟问题必将成为影响社会稳定和经济发展的极大障碍。电子政务的发展必须实施有效战略缩小数字鸿沟，这一方面是由于电子政务发展的本质决定的，另一方面是由政府发展电子政务的目标决定的。电子政务从本质上要求民主法治和公平正义，让政府的行政管理活动在阳光下运行，使政府的管理行为真正做到公平、公正、公开和公信。政府发展电子政务的目标也是为了增进所有民众的切身利益、增强整个社会的幸福感而非是为少数人服务。同时，“在实施有效战略缩小数字鸿沟的过程中，可以采取先易后难、小步快走的方法，循序渐进地稳步推进。”［3］在这个方面，可以有鉴别地积极借鉴部分发达国家的成功经验，利用后发优势做到洋为中用。

电子政务的优势若要完全体现，必须花大气力解决数字鸿沟问题。有研究信息社会数字鸿沟问题的学者曾指出，要解决数字鸿沟问题必须从根本上提高全体社会公众的信息化应用水平。同时，他还指出社会公众的受教育水平与其参与电子政务活动的深入程度成正比。［4］因此，要解决数字鸿沟问题，提高社会公众参与电子政务的水平，必须采取有效措施切实提高民众的信息化素养。在这一方面，韩国政府的做法非常值得提倡和借鉴。韩国政府将提高全体国民的信息化素质作为国家战略加以实施，信息化教育贯彻在国民教育的整个过程中。从小学、中学再到大学，信息化教育始终处于重要的位置。同时，韩国政府采取大量措施提高整个社会的信息化水平，努力使全国的任何区域都可以无障碍地登陆访问因特网。在实施有效战略缩小数字鸿沟方面，新加坡政府的做法同样值得参考和借鉴，新加坡政府为提高整个社会的信息化水平，在每个居民社区和公共服务中心设置专门的上网服务区域，居民可以无差别地免费享受上网服务。

（三）政府主导与市场运作相结合

政府发展电子政务的本质和目标决定了电子政务的建设必须由政府主导，政府主导也是从根本上体现电子政务发展的公共性特征。由于发展电子政务的高成本即高投入高维护费等特点，这就要求政府采取创新的发展运作方式来建设电子政务。随着社会主义市场经济的日益发展，各种创新的电子政务发展模式不断涌现。作为我国四个直辖市中唯一地处西部的重庆市，它的电子政务发展经验无疑对于民族地区政府更有借鉴意义。重庆市在建设电子政务的过程中，采取政府主导与市场运作相结合的方式充分利用市场机制实现自身发展。［5］采取政府主导与市场运作相结合的方式来发展电子政务，这就要求政府深入了解市场经济发展规律，努力做到互利共赢。同时，在此过程中时刻体现发展电子政务的公共性特征。

社会主义市场经济的发展为我国电子政务的建设提供了难得的发展机遇，经济领域的创新管理方式和方法为我国电子政务的建设提供了重要借鉴。政府主导与市场运作相结合的电子政务发展方式是对原有电子政务发展模式的有益创新，市场运作机制也被越来越多地运用到电子政务的发展过程中。公共利益在此过程中得到了更好地维护，政府主导决定了电子政务发展的目标是将公共利益放在首位，而市场运作恰恰更好地促进了公共利益的实现。重庆市只是采取政府主导与市场运作相结合的方式来发展电子政务的代表，地处长三角的上海和珠三角的广东也都充分利用市场运作机制来发展电子政务。因此，民族地区县级政府可以借鉴以上地区的先进经验，结合自身行政生态的特殊性进而制定适合本地区的电子政务发展战略。

三、加快民族地区县级政府电子政务发展的对策

（一）完善政府门户网站建设

政府门户网站作为电子政务发展的标志性工程，在电子政务发展过程中占有举足轻重的地位。政府门户网站作为政府服务公众的窗口，其建设的好坏直接关系到电子政务建设的成败。以下将从四个方面论述如何完善民族地区县级政府门户网站建设：

1、网站建设要讲求实效

民族地区县级政府门户网站的建设要讲求实效、注重实用、追求实绩，使其真正成为便民、利民、富民的重要平台。“政务信息的公开作为政府门户网站的一大功用，应该而且必须要体现实效性。”［6］政务信息公开的实效性原则要求民族地区县级政府门户网站中的信息必须做到及时更新，同时保证政务信息公开的准确性和完整性。坚决克服政务信息公开的滞后性和不完整性。

同时，民族地区县级政府的门户网站建设还要充分反映少数民族群众的切实需求，结合少数民族地区的实际使门户网站建设充分体现实效性原则。努力使民族地区县级政府门户网站成为本地区各族人民群众首选的综合信息服务平台。

2、加快部门网建设步伐

在民族地区县级政府门户网站上，大多都有县直机关部门和乡镇政府门户网站的链接，然而当笔者点击链接登录时却发现，多数门户网站为“死站”或“空站”，只有少量部门门户网站可以登录。但是，在可以登录的少量部门网中，其功能也仅限于对本部门基本信息的介绍，很难称得上是本部门的门户网站。因此，要完善民族地区县级政府门户网站建设，必须加快部门网建设步伐。

加快民族地区县级政府门户网站部门网建设步伐，首先要求部门网发展必须按照县政府对门户网站设计的统一要求进行建设。其次，部门网建设必须本着便民、利民、富民的宗旨，体现以人为本的发展理念。再次，部门网建设必须体现本部门的工作特点，积极创新工作方式方法，努力使部门网建设成为本部门推进行政改革和发展的重要力量。最后，部门网建设必须体现民族地区的发展特点，努力为各族群众提供优质的公共服务。

3、重视网站的功能设计

政府门户网站的功能设计对于践行以人为本的执政理念、建设服务型政府至关重要。政府门户网站功能设计的好坏直接关系到为民服务的效果，因此必须努力创新政府门户网站功能设计理念。为了更好地做到便民、富民和利民，政府门户网站的功能设计要紧紧围绕解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题。

特别是在网上办事功能的设计方面，民族地区县级政府门户网站还未形成“一站式”服务模式。所谓“一站式”服务模式就是指，公民可以使用网上办事功能在一个模块完成所有所要办理的事项。［7］因此，民族地区县级政府在推动建设服务型政府的过程中，必须更加重视政府门户网站的功能设计。

4、加强网站的安全管理

自从网站诞生的那天起，有关如何加强网站安全管理的研究和实践就一直没有停止过。计算机网络在给人们带来便利和实惠的同时，计算机网络病毒也在时刻困扰着人们。如何有效克服计算机网络病毒，成为信息社会中公众必须要面对的问题。随着计算机网络技术的飞速发展，计算机网络病毒及其变种层出不穷，然而，计算机网络杀毒软件更新的滞后性却很难及时有效地遏制网络病毒的危害。因此，加强计算机网络病毒的前期预防安全管理就变得极为必须和重要。

“政府门户网站的发展同样需要重视自身的安全管理，这不仅是有计算机网络发展的自身特点决定的，更是有政府门户网站发展的特殊性决定的。”［8］一旦政府门户网站遭到计算机网络黑客的恶意攻击而致使瘫痪，那么政府形象及公众对政府的信任度将遭受巨大影响，同时，大量有关民生的公共数据将遭受巨大威胁。因此，民族地区县级政府门户网站的发展必须高度重视安全管理，加强对网站运行的全程安全监测。

（二）促进电子政务均衡发展

要加快民族地区县级政府电子政务的建设步伐，必须努力促进县直属行政部门及各乡镇电子政务的均衡发展。高水平电子政务的建设有赖于政府的统一规划及各行政部门的协调配合。现从以下三个方面就如何更加促进民族地区县级政府电子政务均衡发展进行论述：

1、建设统一综合网络平台

促进电子政务的均衡发展首先要建设统一综合网络平台，所谓统一综合网络平台是指由本行政区域内电子政务发展的最高管理机构，统一设计规划运营的综合网络服务平台。统一综合网络平台的建设可以有效整合行政资源、提高行政效率、降低行政成本，从而更好地做到便民、利民、富民。当前我国各级政府正在努力建设透明型、责任型、法治型的服务型政府，而统一综合网络平台的建设无疑为服务型政府的建设提供了难得的发展契机。统一综合网络平台在进行政务公开、公民监督、网上办事及互动方面有其独特的发展优势，服务型政府的建设必须借助统一综合网络平台的发展优势进而取得更大的成绩。

民族地区县级政府统一综合网络平台的建设，应该而且必须要在电子政务的发展过程中得到更多的重视。政务信息及公共服务只有在统一纳入到综合网络平台中，才能发挥最大的应用价值。当前民族地区县级政府的电子政务发展在区域间、部门间差别较大，在有国家“金”字工程支持的行业或部门，其电子政务的发展水平明显高于其他行业或部门。如何破解电子政务在区域间、部门间的发展不均衡性问题，建设民族地区县级政府统一综合网络平台就显得极为必须和重要。统一综合网络平台的建设可以有效整合民族地区县级政府直属行政部门及各乡镇的政务资源，从而实现全县政务资源的安全共享和有效利用。

2、整合政府部门信息资源

建设统一的综合网络服务平台，就需要加大政府部门信息资源的整合力度。只有将政府部门信息资源统一整合并加以有效利用，才能为民族地区县级政府服务型政府的建设提供更多的信息资源支持和数据材料支撑。在信息社会中，信息资源将和人力资源一样成为重要的战略发展支撑。谁掌握着最有价值的信息，谁就有可能在发展中掌握更多的主动权。

民族地区县级政府在电子政务的发展过程中，必须加大县直属行政部门及乡镇政府信息资源整合力度。只有将民族地区县级政府各直属行政部门及乡镇政府的信息资源统一整合，才能为民族地区县级政府电子政务的跨越式发展和服务型政府的建设提供较强的信息资源支撑。以政府行政决策为例，丰富的行政信息资源无疑可以为民族地区县级政府各级领导进行行政决策提供更多信息参考。

3、巩固各部门的数据基础

电子政务的均衡发展必须要有强大的数据信息做支撑，因此，巩固各部门的数据基础成为加快民族地区县级政府电子政务发展的必由之路。在信息社会中，政府掌握必要的数据信息资源不仅是为行政决策提供支持，更是有效地促进民主法治和公平正义的重要手段。学者罗尔斯曾指出，随着科技的不断发展，政府必须努力运用各种行政或非行政手段促进社会公平。［9］“数字鸿沟”问题和“贫富差距”问题正在渐进地形成某种因果逻辑关系，“数字鸿沟”的不断扩大无疑会使“贫富差距”问题更加严重。要解决“数字鸿沟”问题，政府必须在此过程中发挥更具建设性的作用。政府只有掌握了相当规模的数据信息源，才能更好地消弭“数字鸿沟”进而促进社会的公平正义。

民族地区县级政府大多地处欠发达地区，社会信息化水平相对较低，巩固各部门的数据基础并进而整合利用就显得极为重要。巩固民族地区县级政府中各行政部门的数据基础，首先要根据各部门的区域特点、行业特征和工作特性制定适合本行政部门的规划方案。其次是各行政部门最高行政长官必须对本部门数据信息的采集、汇总和维护给予高度重视。再次是各行政部门应指派专人负责本部门数据信息的管理和报送。最后是各行政部门应就巩固本部门数据信息基础的工作给予财政资金的大力支持。同时，民族地区县级政府中各行政部门在巩固本部门数据基础的过程中，应努力体现区域民族特点，将更多反映各族人民群众生产生活的民生数据信息采集好、汇总好、维护好。

（三）建立政府主导的多元投融资体系

电子政务的建设作为一项系统的大型工程，其发展所需的资金数额同样巨大。仅依靠民族地区县级政府财政自身的力量发展电子政务，将很难实现非常规跨越式发展。同时，随着社会主义市场经济的深入发展，各种创新的政府投融资方式方法正更多地运用于公共民生项目建设领域，这无疑为民族地区县级政府创新电子政务发展的投融资体系提供了重要借鉴。

1、实施多样化的政府投入模式

在建立政府主导的多元投融资体系发展电子政务的过程中，必须要实施多样化的政府投入模式。政府作为建设电子政务的主体，其必定要承担筹集发展所需资金的重任。电子政务的发展不仅需要大量硬件设施的投入，更需要大量软件程序的开发，而这无疑需要大量的财政资金做支持。政府的财政投入在当下以及将来的相当长一段时间，都会是电子政务发展的主要资金来源。如何筹集充足的财政资金以实现电子政务的持续健康发展，成为了各国政府必须要面对和解决的问题。

特殊的行政生态环境为民族地区县级政府电子政务的发展提出了更高的要求，在经济发展水平相对滞后的少数民族地区如何创新电子政务发展所需资金的投入模式，无疑成为了民族地区县级政府各级行政部门必须要面对的问题。要实现电子政务的非常规跨越式发展，民族地区县级政府在加大自身财政资金投入的同时必须努力争取国家电子政务发展主管部门、国家民族事务委员会、省市（州）政府的财政支持。同时，民族地区县级政府还应充分利用国家发展电子政务的“金”字工程项目资金。

2、采取企业参与的市场化模式

随着社会主义市场经济的快速发展，各种创新的资金融通方式层出不穷。电子政务的持续健康发展对资金的巨大需求，促使政府要不断创新筹融资方式。政府除要加强自身对电子政务发展的资金支持力度以外，还需要积极采取企业参与的市场化运作模式。关于政府采取企业参与的市场化运作模式发展电子政务的种类，有学者曾进行过专门系统的研究和调研，其中BOT模式被认为是最实用、最经济、最稳妥的方式。［10］所谓BOT（Build-Operate-Transfer）模式是指，有项目主管单位把项目的建设权（Build）和经营权（Operate）交由承办方，承办方在建设和经营的过程中可以在合同规定的适当范围内获得一定的收益。等到合同规定期满时，再由承办方将经营权转交（Transfer）给项目主管单位的一种融资发展模式。BOT模式对项目建设双方都提出了较高的要求，项目主管单位必须对项目的整体发展规律有深入地了解，同时，项目承办方必须具备较强的运营发展能力。

BOT模式具体应用于电子政务的发展是指，由政府电子政务发展主管部门将本地区电子政务发展中部分项目建设工程以合同转让的方式交予承办方，承办方在合同规定的期限内拥有对该电子政务项目建设工程的建设权和经营权，待到合同规定期满时由承办方将该电子政务项目建设工程的经营权交予政府。承办方可以根据转让合同中规定的在特定范围内获取一定的经济利益和其他收益。BOT模式在电子政务发展中的应用，对政府的项目运营管理能力提出了更高的要求。政府不仅要对申请承办电子政务项目建设工程的企业资质进行严格审查，同时还要对电子政务项目建设工程的全过程进行监督。民族地区县级政府在采取BOT模式发展电子政务的过程中，可以采取试点改革、稳妥推进的方法。试点改革的领域可以是电子政务发展中非机密核心的工程项目，同时，稳妥推进的原则要求我们在将BOT模式具体应用于电子政务发展的过程中时，避免采取“一刀切”的工作方法。

［1］Schiller，H.I.Information inequality:The deepening social crisis in America［M］.New York:Routledge，1996.

［2］石国亮.电子政务与政府创新［J］.中共云南省委党校学报，2010，（4）.

［3］金江军.电子政务导论［M］.北京：北京大学出版社，2003.

［4］赵银红.美国电子政务发展中的“数字鸿沟”表现及原因分析［J］.天津商学院学报，2005，（5）.

［5］龚桢梽，王聪.重庆市电子政务实施现状与发展策略［J］.重庆工商大学学报（西部论坛），2004，（5）.

［6］赵定垚.我国政府网站建设中的问题思考［J］.中国行政管理，2009，（2）.

［7］蔡立辉.电子政务：因特网在政府提供公共服务中的运用［J］.政治学研究，2005，（1）.

［8］李会欣，冯杰.我国电子政务运行的安全问题及对策［J］.福州大学学报（哲学社会科学版），2002，（3）.

［9］［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，何包钢，廖申白译.北京：中国社会科学出版社，1988.

［10］兰惠，温俊祥.内蒙古电子政务推进与财政对策［M］.呼和浩特：内蒙古人民出版社，2005.

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）02-0136-05

朱慧勇（1987-），男，河南商丘人，清华大学公共管理学院研究助理。

2013-12-13