李婷婷

（中国民航大学，天津，300300）

关于农村村民资格纠纷与解决思路的思考*

李婷婷

（中国民航大学，天津，300300）

村民资格不仅牵涉着农村居民民主权利，在城市化进程中也往往攸关现实经济利益；其处置和救济是关乎乡村社会秩序稳定与政治合法性的重大问题。2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议对《村民委员会组织法》进行了修订，但新法仍然未能妥善解决这一村民自治过程中的老问题。村民资格纠纷救济的主要问题在于：村民自治中的局限，法律文本的缺失导致的司法救济不力以及行政解决的困难。促进村民资格纠纷解决的进路在于：细化和完善相关的村民自治制度文本，顺畅基层政府与村民自治组织的对话与互动，以及提高村民自治的实践水平。

村民资格；村民自治；村民委员会组织法

近年来，围绕农村集体经济组织收益分配的征地款纠纷日渐增多，引起社会广泛关注。此类争议的处置如若不当会直接增加新的不稳定因素，对农村发展和改革进展造成不利影响。而村民资格的确认是此类纠纷的解决核心。村民资格不仅牵涉着农村居民民主权利，在城市化进程中也攸关现实经济利益。因其直接而又复杂的利益随附，村民资格纠纷引发的冲突成为农村社会稳定与安全的重要影响因素，其处置和救济是关乎乡村社会秩序稳定与政治合法性的重大问题。

一、村民资格纠纷与表现

资格，是指从事某种活动或者取得某种身份的条件。村民资格指的是村民成员资格。由于我国农村土地及其财产属于集体所有，因此，是否属于某一特定的农村集体，具备该村的成员资格，就决定了该公民是否具有享有该集体一切待遇的权利。所谓村民资格纠纷，即是因村自治体不赋予、或取消某些人员本村村民身份而产生的纠纷。虽然在我国农村地区实际上并行着村民委员会与农村集体经济组织两种制度，前者的职能范围是管理农村集体的公共事务，而后者旨在管理农村的集体财产，但是由于各地集体经济的发展水平不一，比较落后的农村地区往往没有设立专门集体经济组织，而是由村委会来代行其职责，故而农村集体经济组织成员的资格纠纷也以村民资格纠纷的形式表现出来。

因此，村民待遇实际上就既包括享有选举权、被选举权等政治性权利，也包括了享受本村的宅基地使用权、使用公共设施的权利、承包经营权、参与决策的权利、参加征地补偿款、集体经济组织分红的分配权等经济权利。随着户籍管理的松动，人口流动日益频繁，村庄内居住状况呈多元趋势，以“户籍”作为“村民”的认定标准开始呈现明显的适用困难。村庄内的户籍多样性表现为农转非、蓝印户口、小城镇户口、挂靠户口等与农业户口并存，居住状况的复杂性则表现为农业户口中的户在人不在，人在户不在等。其中，外出经商或外出务工人员、大中专在校生、服兵役、服刑人员、外嫁女（“农嫁农”）、空挂户相对更易发生村民资格争议。这类纠纷往往具有当事人众多、矛盾激烈难以化解以及示范性效应的特点，如得不到妥善处置，很容易引发大范围的社会矛盾影响安定局面。

二、村民资格纠纷解决面临的困境与原因分析

作为村民自治的重要内容，村民资格的确认由村民会议讨论决定，因此，村民自治是解决此类争议的基本途径；另外，2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议对《村民委员会组织法》进行了修订，修订后的村委会组织法关于村民自治中的权利救济途径规定为基层政府解决、司法介入，以及村党支部与人大的监督。由于具有法律意义的是行政解决与司法救济，因此本文着重探讨这两者。现实情况是，寻求村民资格纠纷解决与救济的三条主要路径都面临着相当的困难。新《村民委员会组织法》仍然未能妥善解决这一村民自治过程中的老问题。

（一）村民自治的局限

1998年的《村民委员会组织法》中并未明确规定村民资格由村民大会决定，但村民资格直接关系村民的具体待遇及其他村民利益。因此，根据该法第十九条的兜底条款，涉及村民利益的其他事项都可以由村民会议讨论决定，因此“村民资格”被纳入村民会议议程中。

村民资格纠纷的争议之处正是在于，村民资格（身份）的认定往往由村小组会议、村民会议或村民代表会议作出；因此一方面是村民依据经国家宪法确认的基层群众自治制度享有和行使自治权，另一方面是在“民主”的名义下如何有效保障少数人的权利。虽然经济关系和利益原则在改革开放以后正在重新织理农村社会网络，社会结构和人际关系也日趋简单，但农村社区中仍具有“同质性较强、风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大，社区成员血缘关系浓厚”的特点，“血亲、姻亲，以及由于世世代代血亲姻亲关系形成的复杂关系，仍是农村社会关系的核心和联系纽带”，乡规民约在自治过程中较之法律更有优先权。

虽然1998年《村民委员会组织法》第二十条第二款中做出规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，但夏金梅在其调研中发现许多农村在村规民约中明确规定，妇女出嫁后不论其户口是否迁出本村，都不享有村集体福利分配的资格；这无疑违反了包括《中华人民共和国妇女权益保障法》等在内的一系列法律、法规的规定。因此，外来户、外嫁女、入赘婿等小众村中群体的合法权益被多数人以“民主”的名义褫夺。新《村民委员会组织法》第十三条第三款仍将户籍不在本村，在本村居住一年以上的公民是否具有村民资格交予村民会议和村民代表会议讨论决定，这实际上仍没有彻底杜绝村民资格纠纷“在民主的名义下”产生的可能。

（二）司法救济的困难

当村民资格纠纷出现后，纠纷当事人寻求司法解决的结果并不理想。1987年《村民委员会组织法》试行后，就曾有一些法院受理过涉及村民身份的宅基地分配、土地承包及安置补偿费用等的纠纷并作出了判决。但问题在于，由于村委会或村民小组不具备法人资格而没有独立承担民事责任的能力；并且即使纠纷当事方胜诉也存在实际上的执行难。

1998年《村民委员会组织法》没有设置必要的权利救济途径，缺乏对相关法律责任的规定。因此现实的困难是，关于村民资格的纠纷在法院一般“不予受理”，部分法院则会明确将其剔除出受理范围——“如何确认农村集体经济组织成员资格，目前并无具体法律可资适用。根据《中华人民共和国立法法》第四十二条第一项规定，该问题有待于立法机关作出进一步明确的规定，目前无法在民事诉讼程序中作出认定。因此，对土地征用补偿费分配争议中涉及集体经济组织成员资格确认问题，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应受理”，又如“村民起诉村民委员会或者村集体经济组织，要求确认其享有村民资格的案件，不予受理。”而如果从已受理审判的案件看，法院是依据民事诉讼特别程序的相关条款来审理村民选举资格纠纷的；这种受理依据实际并不适当，因为其突破了这些条款的法定适用范围。

2010年修订后《村民委员会组织法》第三十六条第一款规定“村民委员会或者村民委员会成员做出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”，看起来诉讼途径可以成为村民资格的有效救济，然而，根据新法规定，申请司法救济的前提却是“具有本村村民的身份”，才可以作为适格的权利被侵害一方向法院提起诉讼，但是该法中却仍然没有对“村民”身份做出完整界定。

（三）行政介入的不力

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未取得土地承包经营权而要求取得该权利的，应当向集体经济组织和指导该集体经济组织的相关行政机关提出，而不能作为民事诉讼提出”，这就是说村民资格纠纷还可以通过行政程序来解决。村民资格纠纷司法救济不力导致的后果正是纠纷当事人开始对实体性政府施加压力，突出表现为与之相关的申诉和长期上访、集体上访、越级上访案件近年来大量增加。但村民自治组织不是一级行政机关，村民资格纠纷并不能纳入行政救济的范围。且由于村民资格的认定属于村民自治范畴，基层政府不能以行政命令等方式来实现强制解决；而基层政府出面主持的调解常常由于村庄的抵制、或即便达成协议村庄却反悔而不予履行等，无法取得双方当事人的合意。

1998年《村民委员会组织法》赋予了村委会自治权，明确了乡镇基层政府与村自治组织的指导而非领导的关系。在这个意义上说，乡镇政府是不得对任意干涉、将其当作行政下级进行命令指挥的。虽然修订后的《村民委员会组织法》对村民自治中的权力救济强化了政府的指导地位：规定了基层政府对于村民自治章程、村规民约的备案审查制度，对村务公开问题的调查处理制度，对村委会成员的任期及离任审计制度，明确了当村委会不依照法律和法规的规定履行法定义务时，乡级政府有权责令其改正。但是，“责令改正”等原则化的表述在操作中具有重大的实践问题，如“指导、支持、帮助”的内容、方法与方式尚缺乏明确规定，而“协助”的范围与方式也没有清晰界定；这就导致政府的介入容易在“指导”与“领导”的两难权衡中突破村民“自治”这个限制；而如果仅是一种行政指导、而非行政命令行为，那么很明显基层政府在权利救济中发挥的作用将是非常有限的。

三、促进村民资格纠纷解决的对策与思路

2012年《政府工作报告》在今年的工作部署中指出，要“提高城乡基层群众性自治组织的自治能力”。虽然修改后的村委会组织法在规范程序、完善制度上取得了进展，尤其是进一步细化了村委会民主议事程序、民主管理和民主监督等环节，弥补了旧法中对于村级民主监督重视不足的缺憾，推动和促进了村民自治的向前发展；但仅以村民资格纠纷的解决为例，新法仍然存在后续完善的空间。

（一）细化和完善相关的村民自治制度文本

作为目前我国农村村民自治的直接法律依据，村民委员会组织法重点是针对村民委员会的组织机构建设问题的规定，而没有对村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任等作出细致的规定。因此，解决村民资格纠纷等问题，根本措施在于对村民自治相关法规作出进一步细化，提高其适用性。

首先，村民自治相关的制度法规应对“村民”的内涵和外延做出明确的界定。经修订的村委会组织法区别使用了“村民”和“公民”两个概念，从文义来看，毫无争议地确定“村民”的标准包括两种情况：一是户籍在本村并在本村居住，二是户籍在本村但不在本村居住。对于户籍不在本村、在本村居住一年以上的公民是否具有村民资格，仍由村民自治决定。关于大学生因上学户口迁出后的身份问题、小城镇户口、空挂户等情况，该法仍没有做出规定。

其次，在明确“村民”界定的同时，还应当将“村民”与“集体经济组织成员”这两个范畴区别开来。二者存在着明显的区别：“村民”的界定以户籍为基础，而“集体经济组织成员”是以财产权为基础；前者强调的是个体在村组织内自治的权利与义务，后者则侧重个体在集体经济组织中的自主管理权和经济收益权；前者对应的组织实体是村民委员会，而后者对应的实体则是合作社等集体经济组织。2002年《农村土地承包法》提出了“农村集体经济组织成员”这一概念，并在第五条规定了“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，但该法中并没有对农村集体经济组织成员的资格进行界定，且时至今日，法律及相关的司法解释也仍没有对此作出明确的解释和说明。

再次，出台配套主干法律的系列制度文本。村民自治法、村民委员会选举法、村务公开条例等呼声已久的配套法规空白严重影响了这部主干法律的实施。实施性法规的缺位，使得村民自治的性质、村民资格、村民会议与村民代表会议等的组成、议事规则、村民自治的代议机构和常设机构、村民委员会和党、政、军等的关系缺乏明确界定和规范，这不仅使村民自治的法律体系呈现重大的漏洞，也必然对村民委员会组织法在全国范围内实施的统一性产生影响，甚至成为各地村民自治发展不平衡的根源之一。

此外，解决自治体的法律资格问题。正是由于村民自治组织不是独立的法人而缺乏以此判断财产究竟是属于村民自治组织还是属于集体经济组织，从而导致了大量的纠纷。自治团体具有相对独立于政府的地位、能够根据本身的意志管理自身事务的法律资格正是自治的本意。不承认这种法律主体资格在实质上是否定自治。以司法为代表的公力救济对村民自治具有监督功能。正如前文所述，村民资格纠纷司法救济的困难之一在于自治体不具备法人资格，因而难以追究其法律责任；而正是由于诉讼主体不适格，大量原本可以通过法律途径的纠纷转化为了上访事件。

（二）顺畅基层政府与村民自治组织的对话与互动

按照村民自治法律制度的精神，村民资格纠纷的确认仍应当以村民会议为基础。行政性的介入和解决只能是一种救济手段。从“行政—服从”型的乡村关系转变为现今“乡政村治”的格局后，要顺畅乡镇基层政府与村民自治组织这两个“处于不同层次、又相对独立的权力载体”之间的对话与互动，就需要对制度框架进行调整。

作为国家与社会间“相互赋权”的一种形式，村民自治一方面使中央政权与普通农民之间建立了稳固的制度性合作关系，另一方面又以赋予普通农民民主权利、允许其参与地方政治生活的方式对地方政府加以限制。农村税费改革之前，基层乡镇政府曾凭借掌握的资源和控制优势让村庄对其保持了较高的依赖；但随着改革的不断深化，基层自治法律地位的确认与强化、公民权利意识与自治理念的增强，以往国家对基层社会干预和动员的方式必须做出改变。

现行的行政层级在纵向轨迹上以村庄为界限，乡镇在制度安排上是行政链条的最末一环，无论是制度依据，还是组织依托，乡政不能直接进入村民自治的村庄；而政府权力的日渐规范化使得“完控”村民自治组织的意图不仅不可能，也不被法律所允许。当务之急是重置乡镇政府在村民自治过程中的角色，规范其行为方式，以增加村庄对其介入调停之善意的信任和好感。

具体的措施如改变乡镇政府绩效考核指标从上而下“布置”的程序，与村委会充分协商取得其理解和支持；厘清基层政府与村民自治在各项事务上的管理权限，依法行政，减少并逐渐杜绝为自身谋利而借上级名号给村委会“下达”任务、树“政绩”工程，对村民自治给予充分的尊重；对村委会协助基层政府开展工作的原则、程序、时限以及经费支出及保障办法做出明确的规定和说明，这既可以减少村民与村民自治组织之间的冲突，也有利于村庄与村民对基层政府减少猜忌，和缓基层政府与二者的关系，对于冲突发生时能够接纳其充当第三方具有重要意义。

另一方面，可以考虑通过一定的组织通道来确保双方能够进行沟通。代表性的观点如“村委会准政权化”的设计；也有学人提出可以将村委会与乡镇人大从组织结构上进行衔接，规定村委会委员在原则上应是乡镇人大的代表，“使之由完全的“体制外”力量变为一定程度的“体制内”力量”。这种组织设计的核心在于既为村委会成员代表村民在国家权力机关表达意愿和要求提供了制度化的通道，同时可以在组织上对作为人大代表的村委会成员进行一定的约束，由于村委会成员是以个人身份参加人大，因此村委会村民自治组织性质也能够保持不变。

（三）提高村民自治的实践水平

村民自治的基本精神是让农民能够在充分享有基层民主的基础上民主决策、民主监督，实现自我管理、自我教育、自我服务；其实质的权力载体在于村民委员会。如要确保村民委员会能够真正履行职能、满足村民多元需求，切实组织和承担起农村社区的公共事务，需要合理界定并强化其自治功能。

首先，从组织设计的角度来说，应当充分重视发挥村民（代表）会议的作用，建立村党支部、村民委员会与村民（代表）会议之间的协调和合作机制；关于具体流程，有学人建议“村中的重大事务由党支部和村委会分别讨论，以提案的形式提交村民（代表）会议，由村民（代表）会议作出最后决定”。

其次，要克服人口流动带来的现实困难，努力吸纳和培养一批具有较高质素的乡村自治队伍。虽然城市化以来的人口流动带来的诸如受过较好教育、生产能力较强的青壮年等精英流失影响了乡村民主的质量，但若要自治运作良好，仍必需架构乡村精英阶层来支撑起国家与民众间的结构性互动以稳定农村治理秩序。在一些具体的制度设计上，应当注意确保村民能够充分行使民主监督的权利，在组织体系和既有渠道内能够充分表达意见及建议，以意见箱、民主评议等形式使“村民组织代表村民利益”这一村民自治的精神实质得以落实。

再次，传统仪式、风俗、习惯与信仰赋予了农民朴实的得失利弊观；虽然农村社会中民间知识和秩序、国家正式法律制度等并存的现实状况不能简单地用孰好孰坏做出判断，但执政者应当思考的问题是如何在现代理性的取向之下，妥善处理正式制度与非正式制度之间“内在不同一”的复杂关系。一方面应当以制度建设修正村规民约中的违法之处，另一方面也可以尝试本土资源与法治的融合，提供功能上能够替代原先解决问题方式、但村庄对其的接受度能够更好的法律制度。

最后，国家还应当通过教育培训等方式提高村民自身的素质，更新其观念；并在市场经济和农村基层民主建设的过程中，为其创造和提供民主实践的通道，培养其契约和合作意识、树立现代法治观念。村民应当在维护自身利益的同时尊重他人合法权益，并且努力实现正向积极的表达、沟通，实现合意解决，自觉降低冲突升级的可能。

村民资格纠纷的产生和后发现代化的中国所处的特殊历史阶段是紧密相系的。中国村民自治的实践正是在逐步解决所遭遇的新情况和新问题的过程中得以进步和完善。司法权必定不能代替村民自治权来决定诸如村民资格等涉及农村集体经济利益分配的村民自治事项，但村民自治权也应当处于有效的监督和制约下；此外，除了完善村民自治的制度文本，还要顺畅政权与自治组织之间的对话。当然，要更好地解决村民自治中出现的问题和纠纷，还需要对土地集体所有制和村民自治制度加以调整和完善，并逐步消除农村地区发展的不平衡，农村改革依旧任重而道远。

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（责任编辑 刘强）

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1671-0681（2014）02-0108-04

李婷婷（1982-），女，江苏徐州人，管理学博士，中国民航大学安全科学与工程学院讲师，北京理工大学公共冲突解决研究中心兼职研究员。

2013-12-12

中国民航大学科研启动基金项目（2013QD19X），负责人李婷婷；国家社科重点项目（13AGL005），负责人常健。