寸玉海

（丽江师范高等专科学校，云南丽江，674100）

行政激励法制理论研究

寸玉海

（丽江师范高等专科学校，云南丽江，674100）

行政主体和行政相对人之间的关系是行政法理论的核心，针对行政主体和行政相对人之间的相互关系，行政法学理论研究领域有三种理念：管理论、控权论和平衡论。平衡论认为：现代行政法必须既要有制约功能，又有激励功能；相对应地，现代行政法制既要有制约机制，又要有激励机制，才能提高行政效率，实现行政法治。

行政激励；行政制约；法律制度；平衡论

一、行政激励法制研究的理论基础及其与现代行政法机制的发展

关于行政法律关系中的行政主体和行政相对人之间的关系，历史上曾经有管理理论、控权理论和平衡论三种学说。管理理论认为行政法调整行政主体和行政相对人之间的关系，其重点是规范行政相对人的行为，保障行政管理的顺利进行，以建立和维护有利于提高管理效率、实现管理任务的法的秩序。控权论认为行政法调整行政主体和行政相对人之间的关系，其重点是控制行政主体的行政权力，保护行政相对人权益免受行政主体滥用权力的职权行为的侵害，以建立和维护自由、民主和人权保障的法的秩序。相对于管理理论和控权理论而言，平衡论是兴起于上个世纪九十年代，在我国由罗豪才主导的理论。平衡论认为，行政法调整行政主体和行政相对人之间的关系应该是相互平衡的，也即达到行政主体依法积极行使行政权力，行政相对人积极充分行使行政权利，行政法“在总体上平衡行政主体与相对方的权利义务关系，兼顾公共利益和个人利益”，通过行政法的制约和激励机制的“协调运作，以实现行政法治、市场自主、社会自治三者之间的良性互动”，“以建立和维护民主和效率有机统一和协调发展的法的秩序”。在这三种理论之下的行政法也就被称为管理法、控权法和平衡法。

（一）传统行政法学范式转换与行政法结构性均衡

传统行政法的失衡可以分为两种类型，即行政权过于强大而相对方权利过于弱小，或行政权过于弱小而相对方权利过于强大。

现代行政法学能否令人信服地解释行政法失衡现象并提供相应的解决行政法失衡问题的理论对策，主要取决于能否成功地实现行政法学的范式转换，或者说，取决于现代行政法理论基础的建构与完善。

根据罗豪才和宋功德的《行政法的失衡与平衡》，传统行政法的范式困境包括三方面：首先，传统行政法割裂了行政法律关系与监督行政法律关系的整体性。传统行政法要么把行政法看作“治民之法”，要么把它看作“治吏之法”，使行政法律关系和监督法律关系无法统一。其次，传统行政法放大了行政主体与相对方之间的对立性。传统行政法学持有“极端的认知模式”，不是把行政法看作旨在保护行政权，就是把它看作保护相对方权利。第三，传统行政法以私法上的平等（对等）标准来评判行政法的失衡，管理论和控权论都认为行政主体和行政相对人之间的这种不平等是固有的，无法得到改变。

（二）平衡论下的行政激励法制与现代行政法机制

现代行政法制约机制和激励机制的并举完善，是现代行政法制建设的一个重要趋势。平衡论一方面看到了行政机关与行政相对人之间的对立性、行政权力和公民权利的冲突性、公共利益与个人利益有不一致性，因此现代行政法制必须建立制约机制，通过限制行政权作用的范围和程序、建立监督体制来制约行政权，通过对相对方行政违法行为进行制裁来制约相对方对自己权利的滥用。另一方面，平衡论也看到行政机关与相对方之间存在着合作性、行政权与公民权利具有统一性、公共利益与个人利益具有一致性，因此要建立激励机制，鼓励行政工作人员发挥创造性，积极寻求最佳的管理方式以实现行政目的，在法定职权范围内为社会提供最好的行政服务，鼓励市场主体竞争、合作、创造社会财富，并且充分发挥自身潜力，依照法定程序积极参与行政，影响行政决策，推进行政民主化进程。

二、行政激励的法律原理

（一）行政激励的含义

笔者认为行政激励法律制度是指依法制定的一系列能够既激励行政机关及其工作人员依照法定职权积极行政，为公益与私益的增长创造更多机会，提高行政效率，又激励行政相对人积极实践法定权利、依法广泛参与行政，监督行政权的行使，促进行政法律关系的和谐发展的法律制度。

（二）行政激励的特征

1．行政激励属于一种法律制度

激励可以分为管理激励和制度激励两种，两者的主要区别就在于管理激励是在管理过程中根据实际需要而采取的非长期的、灵活的、以提高行政效率为目标的激励措施，而制度激励则是根据已经形成的激励制度对激励对象进行的激励措施。没有法律保障的政策不能称为制度，而一种制度如果没有法律保障，则这种制度很容易发展成为一种政治狂热，就像文化大革命一样，我们的行政激励如果没有法律保障，行政激励将发展得没有界限，将走向极端。

2．行政激励的对象包括两类：行政主体和行政相对人

对行政主体的激励包含两个方面，一方面是对行政机关的激励，即上级对下级的激励，包括给予更大的权力包括财政权和自主权等，以此来提高下级行政机关的行政积极性，提高行政效率；另一方面是对行政机关工作人员的激励，主要是指公务员的激励，包括提高待遇，实行灵活工资制、竞争上岗和竞争晋升等能够提高公务员工作积极性的措施。对行政相对人的激励的主要目的在于引导行政相对人利用好自己的权利，不滥用权利，积极践行法定权利，改变过去被动的地位，提高自己的地位。行政激励机制就是通过对行政主体和行政相对人的激励来改变自古以来行政主体和行政相对人之间的相互对立的局面。

3．行政激励是提高行政效率的一种有效手段

行政激励其最大的优点就在于能够提高行政主体和行政相对人的积极性，进而促进行政效率的提高。

4．行政激励可以实现行政主体和行政相对人之间的相互监督

从行政主体监督行政相对人的方面来说，行政主体的监督作用主要体现在监督行政相对人遵守法律方面，在过去这种监督作用发挥很有效。从行政相对人监督行政主体的方面来说，行政相对人监督行政主体依法行使职权，既防止行政主体滥用权力，越权行使权力，又可以防止行政主体消极行政和行政不作为。

三、行政激励的范畴

（一）内滋激励和外附激励

从动力角度，激励可以分为内滋激励和外附激励。内滋激励属于主体自身产生的发自内心的自觉精神力量。认同感是内滋激励的基础，即个体承认、同意群体或者组织目标，进而产生一种肯定性的情感和积极态度，甚至迸发出一种为实现该目标的驱动力。从这个意义上讲，增强行政法的民主性，扩大公民的参与程度，会增强行政法的内滋激励程度。外附激励上通过外在因素激发主体内心动力。外附激励从方式上又可以分为正激励和负激励。

（二）正激励和负激励

从激励因素角度来看，激励机制大致可以分为利益机制和责任机制，利益机制属于正激励，责任机制属于负激励。正激励是通过奖励等正面诱导，表现为一种拉力；负激励则是通过惩戒等负面推动力来起到激励作用。正激励和负激励二者相互存在、相互照应、相互补充，没有正激励就无所谓负激励，没有负激励也就无所谓正激励，没有负激励的激励是起不到激励作用的，没有正激励的激励则失去了激励的意义。

（三）管理激励和制度激励

这在前文里也有提过，根据激励有无制度根据来划分，激励可以分为管理激励和制度激励。从管理角度看，管理过程中对人的激励无处不在，但为了使激励作用更为持久有力，管理激励该内化于各项管理制度之中，也即各项管理制度应尽可能蕴涵激励因子，以形成制度性激励机制，这是长久激发“员工”工作热忱与创造精神的根本保证。

（四）精神激励和物质激励

根据激励的内容不同，激励可以分为精神激励和物质激励。精神激励就是通过授予某种荣誉称号通过使激励对象得到社会舆论的肯定从而内心的愉悦，达到激励自己更加努力的激励方式；物质激励使通过给予被激励者财物，从财物的获得中使自己的工作得到肯定，自己内心和物质生活得到愉悦和满足，在以后的工作中，更加提高积极性的一种激励方式。

（五）对行政主体的激励和对行政相对人的激励

根据行政激励的对象的不同，行政激励可以分为对行政主体的激励和对行政相对人的激励。对行政主体的激励即指对行政机关及其工作人员的激励，这种激励在过去主要体现在对公务员的激励上，对公务员的激励主要是由公务员管理方面的法律法规来规范，这种规范相对比起别的对象的激励规范来说要成熟得多，但也存在很多问题，激励机制很不科学，需要加以完善。对行政主体的激励还包括对行政机关的激励，这主要是指在上下级之间的权力下放以激励其积极性。对行政相对人的激励在过去主要是负激励，即通过责任机制来约束行政相对人的行为，现在我们对行政相对人的激励则主要是要激励其积极践行自己的权力。

四、行政激励法律制度存在的法学意义

行政激励机制和行政制约机制是现代行政法机制的核心机制，行政激励制度的发展直接影响到现代行政法机制的发展和整个行政法学的发展，对社会的发展和法制的发展起到很大的影响作用。

（一）行政激励法律制度的发展有利于实现行政主体和行政相对人之间的平衡

行政激励是平衡论中的一个重要理论，平衡论认为，行政主体和行政相对人之间应该是相互平衡的互相促进、互相制约、互相监督的关系，而不是过去的行政主体管理行政相对人或行政主体仅仅充当服务者的角色的关系。现代行政法的重要理念是民主政治，民主政治要求弱化强制性行政。在传统的封建社会和过去的社会主义社会里，行政主体和行政相对人之间的关系主要体现为管理关系，在这种长期的行政强制管理模式下，行政主体和行政相对人之间的关系具有对立性，在过去，我们认为这种对立性是固有的，因此，行政法的发展方向就朝着如何更加有效的让行政主体管理行政相对人，行政相对人如何更加有效的适应并配合、接受行政主体的制约和管理。

（二）行政激励法律制度的发展，有利于巩固和发展现代行政法制理念

现代行政法制理念强调“以人为本”的价值思想。平衡论认为现代行政法所提供的调整行政主体与相对方关系的行政法律规范，应该既具有制约行政法主体违法行政与行政违法的功能，又具有激励行政法主体积极行政与积极实践权利的功能。因此，现代行政法应当重视现代市场经济与民主政治的要求，正确诠释政府与市场、政府与社会之间的关系，通过现代行政法制约机制与激励机制的协调运作，以实现行政法治、市场自主、社会自治三者之间的良性互动。

现代行政法应当适应现代民主政治弱化强制性行政的要求。现代市场经济要求有相应的现代民主政治与之相适应，市民社会提倡社会自治，拓展公民自由的空间，这就必然要求通过弱化强制性行政来实现。然而，公民自由的实现程度直接取决于民主的真实性与广泛性，行政激励法律制度正是通过弱化强制性行政来使这种民主的真实性和广泛性得到制度保障。

五、行政激励的行政管理意义

行政激励制度对于科学的行政管理活动最大的意义在于行政激励因素促使行政相对人主动的参加行政法律关系并积极践行自己的义务和权利，使行政管理关系不再因为行政主体和行政相对人之间地位的不平等而不平衡。这种平衡的行政关系一方面能提高双方的积极性，另一方面又能相互制约，共同促进发展，推进社会的和谐发展；同时，在相互制约的过程中，又能够因为激励因素更能满足行政工作人员的各种需求，能有效预防腐败现象。

（一）行政激励法律制度能够充分发挥行政主体和行政相对人二者的积极性

对于行政主体来说，通过行政奖励，包括工资报酬、职务晋升、授予称号等激励手段使行政主体及其工作人员因为对自己工作的肯定而更加积极的行政；通过行政处罚，包括批评、告诫、惩法、处分、辞退甚至追究刑事责任等负激励手段对消极、违法的行政主体进行处罚，鼓励守法主体积极行政，行政处罚机制也可以对行政主体进行行政法律责任的监督，激励行政主体积极行政。对于行政相对人来说，通过行政奖励的激励措施，促使行政相对人积极的履行义务，鼓励行政相对人为社会做贡献；通过行政主体的行政指导、行政合同、行政救济等积极的行政行为，激励行政相对人积极、主动的践行自己的权利和创造发展机会；通过行政处罚法和治安管理处罚等法律制度对行政相对人起到预防违法行为的发生和通过对违法的行政相对人的处罚来激励行政相对人坚决反对行政违法行为，鼓励正当利益的实现。

（二）行政激励法律制度的发展，有利于预防行政工作人员的腐败现象的发生

预防腐败是一个系统工程，需要综合施治，其中激励机制是预防腐败的主要条件，这已经被历史所证明，也被世界许多国家所实践。

柏林国际透明协会研究部主任、前执行主任瑞米·波普指出：“政府公务员和政治领导人的工资应当充分反映该职位的责任，并且应该比得上那些在私人部门工作的人可能达到的标准。这既减少了对‘腐败’的‘需求’，也保证了政府可获得优秀人才为国家效劳。”世界银行经济发展学院顾问庞德则讲得更加直截了当，他说“低工资和激励不足是公共部门腐败的重要原因”。“如果薪水不足，雇员就不会专心工作，也许只有腐败的机会才使他们继续留在现有位置上”。

（三）行政激励法律制度的发展有利于和谐社会的建构

现代和谐社会只能立于法治基础之上，并以公法为其脊梁，社会和谐与否直接取决于公法是否平衡。中国要实现建构和谐社会主义的目标，核心是依法治国，建设社会主义法治国家，关键在于依法行政，建设法治政府；要遵循监督和规范公共权力与保护和拓展公民权利的公法制度变革主旨，采取国家主导和公众全方位参与相结合的方式，循序渐进地对公法加以结构性调整，要调整公共权力和公民权利结构，重塑制约与激励相容的公法机制，通过对症下药解决造成社会失衡的公法失衡症结，全面推动和谐社会的建构。

［1］罗豪才，袁曙宏，李文栋.现代行政法的理论基础［J］.中国法学.1993，（1）.

［2］罗豪才.现代行政法的平衡理论（第二辑）［M］.北京大学出版社.2003.

［3］罗豪才，宋功德.现代行政法学与制约、激励机制［J］.中国法学.2000，（3）.

［4］罗豪才，宋功德.行政法的失衡与平衡［J］.中国法学.2001，（2）.

［5］罗豪才.现代行政法制的发展趋势［M］.法律出版社.2004.

［6］杨海燕.校长与教育行政机关的委托代理关系与校长激励［J］.国家教育行政学院学报.2006，（4）.

［7］一凡.预防腐败必须建立激励机制［J］.党风与廉政.2003，（1）.

［8］罗豪才，宋功德.和谐社会的公法建构［J］.中国法学.2004，（6）.

（责任编辑 高云）

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1671-0681（2014）02-0032-03

寸玉海（1980-），男，丽江师范高等专科学校思想政治理论课教学部讲师。

2013-11-18