阮伯龙

◆医药卫生立法研究

母婴保健法定证件的设置现状及其规范管理探析

阮伯龙

本文围绕如何规范母婴保健法定证件的相关问题，对我国现行的母婴保健技术服务法律法规体系中所设置的法定证件种类、存在的不足进行了全面分析，提出了规范管理的相应对策。

母婴保健；法定证件；规范

母婴保健法定证件是《中华人民共和国母婴保健法》（以下简作《母婴保健法》）及其相关法律法规中依法规范母婴保健技术服务的重要管理载体，它不仅是医疗保健机构及相关人员依法提供母婴保健技术服务过程中反映执业资格、医学证明的法定书证，也是卫生行政部门依法进行准入管理、行业管理的有效手段。因此，加强法定证件的设置管理，有助于充分发挥其依法规范母婴保健技术服务的法律效应，保证母婴保健技术服务的法定性、规范性以及执法监督的严肃性、权威性、公正性。

一、我国现行母婴保健法定证件基本概况

我国现行母婴保健法律法规体系中，所涉及的法定证件虽然种类很多，设置作用不一，但从证件的性质分析，可归纳成二类：一类是由管理机构核发的证明相对人（包括个人与机构）能力、资格的执业资质类证件；另一类是由医疗保健机构出具的与母婴保健技术服务相关的医学证明文书（具体见下页附表）。从证件的法律效力分析，其则均具有公定力、确定力和拘束力等要式行政行为的一般特性。

二、法定证件设置管理上存在的问题

现行的母婴保健法律法规大多颁布于上世纪90年代，随着近年来依法治国基本方略的不断深入推进，其部分法则内容已与上位法不一致、与同位法不协调，相关执法体制也与我国卫生事业发展不相适应。表现在法定证件设置管理上的问题主要有以下三个方面：

（一）设置依据不合规

1.母婴保健技术服务执业许可的证件形式存在重复设置、与行政许可规范不相符的情况。

现行的《母婴保健技术服务执业许可证》是按照卫生部《母婴保健专项技术服务许可及人员资格管理办法》之规定，由县级以上地方人民政府卫生行政部门依照权限对所辖区域内开展母婴保健技术服务的医疗保健机构发放的一种执业许可证，其直接法律依据是《母婴保健法》第三十二条之规定：“医疗保健机构依照本法规定开展婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断以及施行结扎手术和终止妊娠手术的，必须符合国务院卫生行政部门规定的条件和技术标准，并经县级以上地方人民政府卫生行政部门许可。”而《中华人民共和国母婴保健法实施办法》第十一条明确规定：“从事婚前医学检查的医疗保健机构，由其所在地设区的市级人民政府卫生行政部门进行审查，符合条件的，在其《医疗机构执业许可证》上注明。”由此可见,法定的母婴保健技术服务许可的形式应该是《医疗机构执业许可证》及相关的执业科目。许可证照是具有法律效力的行政许可主要表现形式，根据2004年7月1日正式实施的《中华人民共和国行政许可法》之规定，有关行政机关履行行政许可职责，应当遵循合法原则，必须严格按照宪法和法律、法规、规章所规定的职责权限、范围、条件和程序设定行政许可，并以法律、法规所确定的内容和程序实施许可的依法设定原则。［1］可见以部门规章设置的《母婴保健技术服务执业许可证》来代替法定的《医疗机构执业许可证》,显然存在违反行政许可法定原则之嫌疑。

附表：

2.《母婴保健监督员证件》设置的依据滞后，与现行卫生执法体制不相符。

颁布于1995年8月的《母婴保健监督员管理办法》是卫生部迄今仍保持有效的部门规章之一。［2］由于实施时间早，其独特的名称设置以及在县级以上地方人民政府卫生行政部门和妇幼保健机构中聘任监督员的范围、职责等内容，已与2000年卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》中明确的依法行政、政事分开和综合管理的原则不相符，也与2001年6月施行的《中华人民共和国母婴保健法实施办法》中的相关规定不相符。

（二）执行程序不合理

1.《母婴保健医学技术鉴定证明》出具的机构设置不合理。

按照卫生部《母婴保健医学技术鉴定管理办法》第四条规定，省、市、县级人民政府应当分别设立母婴保健医学技术鉴定组织，负责日常工作的办事机构设在同级妇幼保健院内。根据卫生部《妇幼保健机构管理办法》，目前各级妇幼保健院在切实履行公共卫生服务职责的同时，仍承担着与妇女儿童健康密切相关的基本医疗服务。因此，各级妇幼保健院在日常工作中容易造成内部自我鉴定的不合理现象或误会，这显然违背了《母婴保健法》第二十七条关于医学技术鉴定实行回避制度的规定。

2.《托幼机构卫生保健合格证书》出具的机构设置不合理。

卫生部、教育部所颁发的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》第八条规定：新设立的托幼机构，招生前应当取得由县级以上地方人民政府卫生行政部门所指定的医疗卫生机构出具的符合《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》的卫生评价报告。但在一些地方的具体实施中，应由指定医疗卫生机构提供的技术服务性《托幼机构卫生评价报告》被改成由当地卫生行政部门出具的行政审批性《托幼机构卫生保健合格证书》，如此改变不仅违反了卫生部《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》中关于“凡卫生评价为‘合格’的托幼机构，即可向教育部门申请注册”的相关规定，也存在着将卫生技术评价篡改为行政审批的嫌疑。比如：《浙江省托儿所幼儿园卫生保健管理办法实施细则》第二十条规定托幼机构应按浙江省托幼机构卫生保健合格单位评审标准进行自查，合格后向县级以上妇幼保健机构提交书面申请资料；在收到书面申请书后，受理单位应组织现场核查，并将结果报同级卫生行政部门审核；对评审合格的，由当地卫生行政部门发给《托幼机构卫生保健合格证书》。

（三）管理规则不统一

1.出具虚假医学证明文件的罚则不统一。

我国现行的医疗卫生法规对出具虚假医学证明的违规行为，虽然有非常明确的处罚规则，但是对应尺度却各不相同。其中，对于违反规定的直接责任人员的处罚，《母婴保健法》及其实施办法规定由医疗保健机构或者卫生行政部门根据情节给予行政处分；情节严重的，由原发证部门撤销相应的母婴保健技术执业资格或者医师执业证书。而《中华人民共和国执业医师法》则规定，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《医疗机构管理条例》及其实施细则却只规定了由所在单位或者上级机关给予行政处分。又比如，对相关医疗保健机构的处罚，上述法规中则只有《医疗机构管理条例》及其实施细则规定了由县级以上人民政府卫生行政部门予以警告；对造成危害后果的，可以处以1000元以下的罚款。可见，同一种违法行为，却有不同的处罚尺度。类似问题虽然可以通过法条竞合的适用原则予以解决，［3］但事实上已影响了法律的严肃性，也给公正执法带来了隐患。

2.母婴保健监督管理的机制不统一。

自1995年12月1日《母婴保健法》颁布实施之日起，母婴保健监督就确立了其代表国家行使法制监督的地位。但是，受内部执法机构多头分散、监督体系机构与人员分离等影响，目前各地将母婴保健纳入卫生综合监督执法的进程并不平衡，内部职责及整体管理运行机制仍未统一，［4］导致证件核发把关不严、办理情况档案不齐、监督管理重视不够的情况时有发生，严重地制约了卫生执法力度与质量提升。

三、规范管理建议

（一）加快法规体系的清理与完善，夯实依法规范的基础

在完成2011年国务院组织的行政规章全面清理基础上，重点推进《母婴保健法》及其实施办法与配套文件的修订，废止《母婴保健监督员管理办法》，完善《卫生监督员管理办法》，以确保法制和政令的统一；进一步健全规范性文件的评价机制，推进清理工作定期化、主动化、制度化，对配套规范性文件进行跟踪评价，并根据法规政策的完善和现实情况的改变定期进行清理，解决母婴保健法规中的“不一致、不适应和不协调”问题，以维护法制的科学、和谐、统一，保障民主，服务民生。

（二）加强技术能力建设，强化质量规范保障

母婴保健服务是一个技术性强、服务面广的专业领域，需要系统地整合资源。以实行保健和临床相结合、面向群体、面向基层和预防为主的方针，实施机构人才标准化、规范化建设工程。重视母婴保健相关法规的学习及基本知识、基本技能和适宜技术培训，不断提高广大医务人员的法律意识、自我保护意识和专业技术水平、职业道德修养。充分发挥县、镇、村三级网络的母婴保健服务功能，建立一个管理规范、服务专业的母婴保健工作系统。同时，要加强对母婴保健专项技术的管理，制定并完善相关技术审查和考核标准，对从事母婴保健专项技术服务的机构及人员进行严格监督考核，以确保医疗服务与母婴保健技术服务行为规范有序。

（三）加大执法管理力度，促进服务规范管理效能

一是要结合医疗体制改革，进一步理顺卫生行政内部职责及整体管理运行机制。按照卫生部2000年下发的《关于卫生监督体制改革的意见》及相关要求，正确把握行政执法管理与行业质量管理、技术指导服务之间的关系，彻底纠正监督队伍分散、监管多头、合力难以形成、行政效率低下的情形，真正建立符合依法行政、政事分开和综合管理原则以及适应卫生事业健康发展需要、统一连贯的卫生综合监督体制。

二是要抓好依法行政,建立完善的执法责任制和公示制度。实行执法权限法制化、执法责任明晰化、执法检查经常化、监督机制完善化,促进执法责任到位,提高执法水平,改善执法状况。要探索以信息化建设解决法律证书管理方式落后的问题，［5］并把执法的各个环节向全社会公开,使执法检查工作经常化、制度化,依法管理更趋规范、高效、科学。

[1]湛中乐.公务员行政许可法读本[M].第1版.北京:中央文献出版社，2004：69-70.

[2]卫生部政策法规司.常用卫生法规汇编[M].第1版.北京：法律出版社，2011：979.

[3]田烈斌.浅议行政执法中的“法条竞合”与“数罪并罚”[J].中国质量技术监督，2008，（2）：25-26.

[4]聂妍，徐鑫鑫，杜玉开.我国《出生医学证明》管理工作现状及建议[J].中国妇幼保健，2008，23（15）：2056-2058.

[5]张义涛，陈志，张丽霞.妇幼保健综合管理平台系统中的《出生医学证明》管理[J].中国妇幼保健，2011，26（22）：3371-3373.

（责任编辑：魏洋）

Analysis on the Present Situation and Standardized Management of Maternal and Infant Health Care Legal Documents

Ruan Bolong

Focusing on the related systems of how to regulate the legal documents of maternal and infant health care in order to its specification in accordance with the legal effect of maternal and infant health care services,this article makes an overall analysis on the legal documents types set in current maternal and infant health care legal system and the existing problems in China,and puts forward some countermeasures for standardized management.

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阮伯龙，浙江省绍兴市上虞区卫生监督所所长、副主任技师,主要研究方向为卫生监督监测。