【摘 要】改革开放以来城镇化在加速推进的同时，“城大市小”质量下降凸显。速度过快、方式粗放，土地城镇化超前、人口城镇化滞后，资源瓶颈收紧、环境约束增强等，倒逼“补市”、“兴市”政策出台。本文从理论与实践的结合上，提出厘清概念，城镇化还是城市化；改革体制，摆正政府与市场的关系；职能回归，政府和市场各司其职与破除“二元体制”等改革创新思路和决策选择。

【关键词】城镇化；城与市；二元结构；政府与市场；改革创新

【中图分类号】F2992 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）01—0127—05 中国城镇化曾经受到国际社会较高赞誉，有的将其与21世纪美国高科技成果并列为最伟大的两项成就之一。然而随着时间的推移，积累的矛盾和问题日益暴露出来，尤以方方面面的虚张及其潜藏着的风险最值得关注。当务之急，一要引起高度重视；二要大胆进行相关体制机制改革，以铲除虚张、化解风险。

一、城镇化虚张面面观

一为速度虚张。迄今为止的中国人口城镇化，可大致划分为三个阶段。1949-1987年城市化率由106%升至253%，年平均提升039个百分点；2002年城市化率升至391%，其间年平均提升099个百分点；2013年城市化率升至540%，其间年平均提升135个百分点。使我国城市化率由改革前低于世界和发展中国家水平，一跃上升到超过世界1个百分点、发展中国家5个百分点。[1]200，204，[2]95，①对改革开放以来城镇化的快速推进，赞成、主张继续加快者有之；不赞成、主张叫停者有之；基本赞成、主张适当调整者也有之，可谓见仁见智。笔者以为，新中国成立后前30年城市化几经波折、速度过于缓慢，改革开放后驶入快车道是合乎逻辑的发展。问题在于：一是改革开放35年来的加速度增长，特别是2002年以来年平均提升135个百分点，呈加速度、累进式增长态势，已经掺杂着某种主观人为因素。如美国次贷危机暴发后我们增加4万亿元建设投资，其中很大一部分投在城市建设上。这在客观上，是将城镇化作为拉动经济增长的手段，而不是经济发展、产业结构变动要求的结果，因而与城镇化的正常发展相背。二是城镇化如此高速推进，主要是依靠圈地造城外延式推动的。城镇化是消耗钢筋水泥一类建筑材料的首要大户，改革开放以来这类建材产品的暴发式增长，可视为佐证。1978-2012年在主要原材料工业产品产量增长中，增长幅度最大者首推钢材，增长423倍；其次为水泥，增长329倍；再次为粗钢，增长218倍。[2]6-7正是这三宗建材产品不断翻番式的增长，才使城镇化快速推进对盖楼房、修道路以及水、电、煤气等基础设施建设的需要得以满足。也正是钢筋水泥这些“当家材料”源源不断地追加供给，才使得粗放型“摊大饼”式的城市化得以继续。

二为土地虚张。衡量城市化水平，一般以人口聚集规模作为主要指标。1990-2012年，全国城镇人口由30159万增加到71182万，增长136倍，年平均增长40%。[2]95城市建成区面积由12856平方公里增加到45566平方公里，增长25倍，年平均增长59%。城市建设用地面积由11608平方公里增加到45751平方公里，增长29倍，年平均增长64%。[2]421相比之下，城镇人口增长速度比城市建成区面积低19个百分点，比城市用地面积低24个百分点。而且这里的城镇人口指在城镇居住半年以上常住人口，包括由农村转移而来的大量人口。目前全国流动人口约236亿，在城镇居住生活半年以上者约165亿，通常被列入城镇常住人口。[2]96如按城镇农业人口占25%左右较为合适计算，则当前的城市化率当在50%左右，比统计数据低4个百分点、少3500多万人。如此，城镇人口占比还要降下来一大截，土地城市化超前虚张要更严重一些。土地城市化虚张，无形之中使城市化沾染上圈地色彩，加剧着耕地的紧张形势，已经触及到18亿亩保有耕地红线。

三为规模虚张。圈地造城致使城市规模盲目扩张，不仅占地面积“摊大饼”式向周边蔓延，而且还向空中伸展——不仅“大饼”越摊越大，而且越摊越厚，“垂直城市化热”持续升温。一幢幢高楼大厦整齐排列，建筑用材、架构、风格趋同，造成千城一面、千篇一律；一座座摩天大楼拔地而起，攀比争高之风愈演愈烈，楼高记录屡被刷新。有信息披露，某企业集团正在筹建超过828米迪拜塔10米的世界第一高楼；北京市宣布要建设世界型城市后，跟风者竟达数十家之多，其中不乏连何谓世界型城市还不甚了了的中等城市。似这等“大饼”越摊越大、越摊越厚、越摊越洋、规模盲目扩张的城市化，注重的是城市的外观，而将自来水、下水道、煤气、供电、道路等基础设施建设，以及医院、学校、托儿所、幼儿园、老年公寓等放在次要甚至是无足轻重的位置，最终使一些城市变为彰显政绩的形象工程，失去作为区域经济中心、辐射、引导功能的基础，因而也就失去了这些功能，不能在承接工业化、信息化和推进农业现代化中发挥应有的作用。

四为质量虚张。城镇化质量虚张包括许多方面，上面三项虚张也可列为质量虚张。这里主要从可持续发展角度，阐释资源和环境两个“瓶颈”制约作用收紧，造成的城镇化质量下降。以追求速度、规模为主要目标的城镇化，往往忽视城市建设成本，习惯性依赖高投入、高消耗外延粗放式地推进，使本来就很稀缺的土地、淡水、能源、矿产等自然资源变得更加短缺，成为约束城市化健康发展的瓶颈。土地城市化超前触及18亿亩保有耕地红线已如前述，水资源则有过之而无不及。我国陆地水资源总量28124亿立方米/年，占世界69%，人均水资源只有世界平均水平1/4。以传统工业化为主导的城镇化，一是用水量呈水涨船高急剧上升趋势，供需矛盾突出；二是各种污染使水体质量下降，实际用水占可用水比例也呈急剧上升趋势，全国618个城市中一半以上缺水，100多个城市严重缺水，尤以特大城市为最。[3]312-313水资源是制约未来城市化发展最主要的瓶颈，木桶效应中最短的短板。其他如石油、天然气、煤炭等能源资源，铁、铜、铬、金等矿产资源短缺程度也在加深。我国已成为屈指可数的能源和矿产资源进口大国，对城市化的瓶颈约束持续增强，面临日益增多的国际贸易谈判摩擦和纠纷。

与资源瓶颈约束收紧同时，城市化环境污染构成另一类瓶颈约束。如果说资源约束是发展和生产的“进口瓶颈”，那么环境约束则是发展和产出的“出口瓶颈”，我国城镇化已陷入首尾两头约束瓶颈。目前7大水系河流和35个重点湖泊，各有一半以上受到污染。陆地河湖污染排放到海洋，致使沿海超四类海水占到1/3以上，赤潮发生率周期缩短。最近一二年雾霾频频发难，2013年12月长三角爆发长达一周以上的重度雾霾，并发展到与京、津、冀、鲁等省市连成一片的超大面积雾霾污染。雾霾如此疯狂与传统工业化、城市化迅猛发展关系密切，是众多城市工业氮、磷、硫等化合物气体，汽车尾气、燃煤烟尘等排放大量增加的结果。由于在相当长时间内对城市化环境重视不够，也由于处在传统工业化向现代化过渡特殊阶段，受环境治理成本较高制约，先建设后治理、边建设边治理甚至只建设不治理同时存在，致使空气、水、固体废物、噪声、光照辐射等污染严重起来。这就不能不促使人们反思：城市化给我们带来什么，解决城市化诸多问题的出路在哪里？不得不追根溯源，到产生这些问题的体制机制和资源配置方式中去寻找。

二、虚张的核心是“城大市小”

上述城镇化虚张的出现，其直接的原因，可用城镇化发展失衡、“城大市小”概括。这里的“市”，指的是经济发展的水平和相应的产业结构。城市化是什么？从人口学角度观察，是农村人口向城镇转移的一种过程，是人口的城乡结构问题；从劳动学角度观察，是就业在一、二、三次产业之间的分布和结构问题；从经济学角度观察，是农业、加工业、服务业为主的三次产业结构的变动问题；从社会学角度观察，是工业社会取代农业社会的生产和生活方式，工业文明取代农业文明、现代文明取代传统文明的社会进步问题。不过经济是基础，现代城市化主要是工业化和信息化发展的结果；核心是人口的城市化，因为变农村人口为城镇人口的过程，就是人口和就业结构转变、产业结构升级、现代文明取代传统文明的社会进步过程。由此可见，在扮演特定区域内经济、政治、文化等中心、辐射、主导等角色的“市”，是支撑城市运转最重要的经济基础和支柱。

但是一个时期以来，我国却不同程度地偏离了这一轨迹。统计资料显示：2011年全国三次产业结构1∶2∶3（产业）=100∶466∶434（%），284个地级市1∶2∶3=28∶498∶474。[4]387地级市与总体三次产业结构比较，不同之处是将第一产业占比减少的72个百分点，分配给第二产业32个百分点，第三产业40个百分点，从而形成地级市特有的三次产业结构。在经济发展进入中等收入国家水平，城市化率超过50%情况下，城市第二产业高达498%，第三产业占比仅为474%，说明仍旧停留在以传统制造业为主的城市化阶段，没有摆脱产业结构落后的局面。更为重要的是，偏低的三产占比大都为餐饮、服装、鞋帽、住宿、玩具等低端服务业，科学、技术、教育、文化、金融、物流等现代服务业严重缺失，同现代化发展很不相称。失去应有产业支撑，甚至将“城镇”与“市”分离开来、割裂起来，使城镇发展成为无源之水、无本之木，这在概念上背离了“城镇”与“市”的本末关系；在外延上，则失去“市”对城镇规模、地理范围的自然约束，变成可以由人的主观意志决定、随意“规划”和“摊大饼”式扩张的行为，轻易地落入空心化陷阱，沦为空守高楼大厦的空城、鬼城。因此，必须重申城镇化的核心和支柱，是经济发展、工业化和产业结构的进步升级。如果将这个核心和支柱抽象掉，必然要陷入城镇化虚张困境。

“城大市小”、“有城无市”滋生的诸多风险，已在多方面显现出来，尤其表现为土地城市化超前风险、城市功能下降风险和资源环境瓶颈约束收紧风险。具体表现情状参见前述城镇化虚张面面观中的土地虚张、规模虚张和质量虚张情况。

三、“兴市”改革迫在眉睫

既然城镇化问题和面临的虚张风险，主要源于“城大市小”和“有城无市”，那么解决和改革的指向就是“补市”和“兴市”，做好“强市”这篇文章。

首先，要厘清概念：城镇化还是城市化。城市化（urbanization）是国际社会通用的概念，城镇化是“中国制造”。1949年中华人民共和国成立后，工作重心由乡村转移到城市，城市人口管理受到重视。1951年经中央人民政府政务院批准公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，建立起城市家庭、迁移、出生、死亡等户口管理办法。《条例》使用的是“城市”，并不是“城镇”，当时镇还不在城市而在乡村管理范畴。1955年6月《国务院关于建立经常户口登记制度指示》，使用的是“集镇”；11月《国务院关于城乡划分标准的规定》，首次使用“城镇”一词。但是在高度集中统一的计划经济体制下，城乡之间人口迁移受到严格限制，城镇化进程又屡遭控制建制镇数量、缩小城市郊区政策打压，造成20世纪60和70年代长期徘徊不前的局面。

改革开放给城镇化注入新的生机和活力，城镇化迅速驶入“快车道”。据笔者考证，正式出版的论著首次使用城镇化概念，当属1984年世界银行对中国经济考察的背景材料《城镇化：国际经验和中国的前景》一书②。笔者曾与该书撰著者世行专家有过一番讨论，urbanization应当译为城镇化还是译为城市化？鉴于当时城镇化率仅为23%[4]101，处于“以小为主”的起步阶段；同时处于城市化三阶段S曲线底部，以农村人口向小城镇转移和集中为主旋律；国家正在推行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模的方针等，似乎译为城镇化也未尝不可，可能更贴近实际一些。于是在出版时便采用了“城镇化”译法，其后广泛流传和应用开来。不过将urbanization译为城镇化，城镇化=城市+小城市化，并不符合学术规范；更主要的是从中抽象掉“市”以后，变成城镇可以脱离“市”而独立存在和发展，有背于城市化必须以经济作基础基本准则；在实践中则可能发生多“城镇”而少“市”、有“城镇”而无“市”弊病，因而需要正本清源，重新回归到城市化概念上来。即使某个阶段为了强调小城镇的发展——姑且不讨论这种强调是否正确——也没有必要用“城镇化”取代“城市化”。如同我们强调发展稻谷生产，不能用“粮稻作物”取代“粮食作物”一样。

其次，要正本清源：摆正城市化中政府与市场的关系。上述城镇化种种虚张，有着特定的滋生的土壤。这个土壤就是城镇化资源分配错位，决定分配的体制机制存在问题。一是土地资源配置错位，市场没有起到决定性作用。当下城市化土地资源来源和运行的基本程式是：政府出面向具有土地经营使用权的农民征购土地，政府通过拍卖等方式将土地转卖给开发商，开发商投资建设后再将房地（经营使用权）产卖给用户。政府居于中心和主导的地位，土地财政成为地方政府财政的重要来源。所谓土地财政，不仅在于依赖征购和出卖土地获得收入，而且还可以以土地作低押进行贷款，大大激活了地方政府的财政收支信贷。地方政府财政赤字和地方债，也随之滚雪球式增大。二是人力资源配置错位，受制于城乡分割的“二元结构”体制。处在S曲线中部的中国人口城市化，主要的推动力量还是农村劳动力及其附属人口向城镇转移。统计显示，2000、2005、2010、2012年，全国人户分离人口分别为144亿、186亿、261亿、279亿，流动人口分别为121亿、147亿、221亿、236亿。其中2012年流入城镇并被统计为城镇常住人口约165亿。虽然近年来流动人口增长趋势有所放缓，出现一些新的动向，但是仍在继续增长之中。如此大量的农业转移人口因为城乡分割的“二元结构”体制，长期被拒之于城市门外不能成为市民，影响着人力资源的利用和潜力的发挥。三是财力资源配置错位，依赖扭曲的低地价和高房价运营。改革开放以来城镇化提速，主要依靠二大支柱：一是廉价的农村劳动力转移到城镇，降低了劳动成本；二是廉价的土地资源出让，降低了土地成本。这二位“父母”（威廉·配第：土地是财富之母，劳动是财富之父）组合到一起，成就了城镇化子孙后代的繁荣昌盛。

再次，要推进改革：政府和市场各司其职与破除城乡“二元体制”。上述土地、人力、财力资源配置错位，根本在体制机制上，出路是进行体制机制改革，实现政府和市场功能和角色的回归。

政府功能和角色回归。一要转变观念。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。[5]178城市化是经济发展、社会进步和人口结构转变的产物。虽然城市经济发展起来以后对整个社会经济发展能够产生巨大的作用和影响，但是仍然不可将城市与经济的关系“倒过来”，不能以城市化作为出发点和原动力，更不能把城市化仅仅作为拉动经济增长和挽救GDP下滑的手段和工具。包括政府在内所有参与主体都要转变观念，从“以GDP论英雄”转变到以人为本观念上来，着力推进有利于城乡统筹发展、提高城乡人民福祉的城市化。

二要转变角色。在城市化过程中，政府要从亲力亲为的“演员”角色，转变为发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，监管市场活动，提供各类公共服务的“导演”角色上来。

三要从应该退出的体制机制中退出。主要从不当的审批、交易等旧的规定和制度中退出，沿着市场在资源配置中起决定性作用方向深化城市化体制机制改革，适时出台相应的政策和法律法规。

市场功能和角色回归。政府回归“导演”角色，“主演”角色自然由市场承担。要明确城市化个人、组织等的法人资格和地位，成为真正的独立法人。明确农村土地承包人享有占有、使用、收益、流转和承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。农村土地承包经营权市场化改革之路打开，不仅给农业发展拓展了新的空间，而且为城市化的健康推进提供了广阔的天地。资源配置由市场决定，土地、劳动力价值回归就有了比较坚实的基础。扭曲的过低的土地、劳动力价格和过高的房产价格，也就有了纠正的可能。农民、开发商、购房者和国家利益分配不合理现状，也可以得到改善和纠正。

破除城乡“二元体制”。十八届三中全会通过的全面深化改革的《决定》，提出“推进以人为核心的城镇化”理念。笔者以为，“以人为核心”，首先要以满足人的全面发展需要为宗旨；其次要以人力资本为主要驱动力，保持人力资本在自然资本、产出资本、社会资本中居于支配的地位；再次要实施人口与经济、社会、资源、环境可持续发展战略，按照可持续发展要求实现资源合理有效配置。为此，必须破除城乡分割的“二元结构”体制。此“二元结构”体制涵盖政治、经济、社会诸多层面，经济层面更多一些。显然一下子全面拆除“二元结构”体制屏障不现实，必须找准突破口。这个突破口，就是以“农业”“非农业”为身份标识的“二元户籍”结构。我国城市化迅速推进，数以亿计进城农民工承担着城市化建设主力军重任，但却不能分享他们亲手建设取得的成果，长期被排斥在城市居民之外，成为户籍在农村、劳动和生活在城镇的双重身份人口。这种户籍“二元结构”给转移农民变市民，以及配偶、子女等附属人口就业、就医、入学、失业保险和养老保险等带来重重障碍，已经到非改革不可的时候。对此，中央《决定》提出具体要求：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。毫无疑问，改革要全面落实这些决策。但是要防止擅自给上述落户规定“加码”发生，借“有序”、“合理”、“严格控制”对转移人口落户、变转移人口为市民设置不应有的障碍。原则上应以有相对固定的劳动岗位、比较稳定的收入和住所为基本条件。落户为城镇居民不是目的，在政治、经济、社会、文化生活等真正溶入城市、成为市民，才是“以人为核心城市化”的基本要义。因此，要从给转移农民创造更多的居住和就业机会、落实相应的社会保障、纳入城市发展规划等入手和落实，才称得上消除“二元结构”体制，有效地推进了转移农民市民化。

注释：①中国2013年数据按步入21世纪以来城市化率年平均提升14个百分点推算。

②本书为王慧炯、杨光辉主编，气象出版社1984年出版。参考文献：[1]United Nations： World Population Prospects 1988[R] Population Studies No106，New York 1989

[2]中国统计年鉴2013[K]北京：中国统计出版社，2013

[3]田雪原，等21世纪中国人口发展战略研究[M]北京：社会科学文献出版社，2007

[4]中国统计年鉴2012[K]北京：中国统计出版社，2012

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]//改革开放以来历届三中全会文件汇编北京：人民出版社，2013

[6]田雪原以改革促进城镇化转型升级[N]人民日报，2013-07-17

[7]田雪原人口城市化转变与当前政策建议[J]中国国情国力，2012（11）

[8]陈剑，主编中国改革报告2013[R]北京：法律出版社，2013

[9]潘家华，魏后凯，主编中国城市发展报告No6[R]北京：社会科学文献出版社，2013

[10]白彦锋，刘畅.中央政府土地政策及其对地方政府土地出让行为的影响[J]财贸经济，2013（7）

[责任编辑 赵 春]