(河南工程学院 人文社科系， 河南 郑州 451191)

一、引言

能力发展的概念起源于20世纪80年代，在过去的几十年，能力发展被看作是补充主导发展的其他思想(仍然发挥着重要作用)，例如，制度建设、制度发展、人力资源开发、发展管理/行政和制度的强化。其他关于发展的概念——组织发展、社区发展、农村综合发展和可持续发展——已被归入更广泛的能力发展概念，它可以看作为一个总括概念，将以前孤立的方法链接到对社会变革具有长远眼光和想象力的战略上。然而，能力发展作为一个总括的概念，同时具有积极和消极的后果。积极的一面是许多人认为这是一个整合的力量，汇集了大量的利益相关者的想法，而他们相信能力发展会是全面解决难题的重要组成部分。消极的一面是能力承担了太多的意义，并被用来作为一个口号，而不是作为一个严格术语。本文对当代国外关于政府能力研究进行概括性的梳理，并据此提出对今后相关研究的启示。

二、研究的主要内容

1.从广义角度来研究政府能力

其一，四种政府能力。

Merilee S.Grindle(1996)[1]从更广的角度提出了政府能力的四种类型，即制度能力、技术能力、行政能力和政治能力。“制度能力”包括维护“游戏规则”、权威和有效的能力，调节经济和政治交往的能力，维护政策、法律惯例、社会经济和政治行为的准则的首要地位的能力。地方当局将主要从与中央政府的关系中来获取这方面的能力。中央政府有信心把职能下放给地方当局，如果他们希望他们的官员在一个“负责任”的方式中行动，这种方式就是确保官员适当行为的规则。政府的“技术能力”包括在听取训练有素的分析人员和管理人员意见的基础上，设置和管理一致的经济战略的能力。这方面的能力与中央政府保持宏观经济的稳定政策相联系，并可以涉及使当局能够给各机构和组织提供有效领导的能力和战略方向的能力，这些可能会被汇聚到一起来推动当地社会和经济发展。然而，地方当局不可能被信任来执行这个角色，除非他们提供有关有效地管理当地基础设施和提供地方公共产品的跟踪记录证明，即“行政能力”。“政治能力”是指调解冲突，回应公民的要求，为有效的政治参与提供机会的能力。

其二，行政能力的宏观层面建构。

Ali Farazmand(2009)[2]1007-1020建议从宏观层面建立行政能力，即：振兴公共服务和行政管理；能力设计和增强的三个战略；四个具体的“治理能力”；四个工具能力；微观层面的11项行政能力。

(1)振兴公共服务和行政管理。

第一，提供公共服务。直接或间接提供公共服务，包括两种形式的安全和与安全无关的公共产品和服务，比如说法律、规则和社会全体的安全意识，还包括许多公共行政必须参与的规范的社会行动，这些行动包括，促进公平、平等、经济和社会正义，个人成长和发展的机会，消除或减少贫困、歧视和疾病。这些基本服务为安全和良好的公民关系提供了主要的资源。振兴公共服务和行政管理，其制度、组织、程序和价值必须通过重新制度化。从外部看，这一过程必须通过法律、法规、政府在国内和国际事务中作为社会的守护者的作用来实现。从内部看，这一过程必须通过吸引市民、社区组织以及其他组织参与到管理和公共行政事务，并建立基础广泛的公民之间的信任、道德行为，提高透明度和问责制来实现。[3]99-111

第二，不断追求发展。发展是一个社会经济、政治进步和人类繁荣的关键要素。发展，就是努力为经济、社会环境和生活水平创造更好的条件，创造可持续增长和科技进步来协助提升社会向上的机会。这意味着消除或减少犯罪、恐怖主义、冲突、贫穷、战争、疾病和不公正；也意味着建立“行政”和“发展与治理”的深层次能力。由于大多数发展中国家缺乏必要资源来创造发展的条件，通常需要外部援助，以帮助这些国家进行发展。这种援助的大部分来自于先进和富足的国家，但是这种援助采取的是具有附加条件的“捆绑援助”的形式，或是“政治和经济原因”才给予的援助，而并不是为了发展。因此，这些条件与其他制约经济和政治的障碍相结合，实际上可能会抑制受援助国家的发展。[4]121-146要消除这些障碍，就需要全球机构，比如，联合国、世界银行、国际货币基金和其他全球性或地区性力量提供新的国际援助。同时，透明度、问责制和道德标准必须指导政策和行政行动，这将帮助恢复公共服务和管理的基石——信任、合法性和制度。

(2)能力设计和增强的三个策略。

第一，适应策略。变化所产生新的现实和不断变化的状态都需要有适应性的技能、知识和态度。该策略包括两大元素：一是反应策略，即适应不断变化的条件，以使公共行政领域内有效和高效的执行能力得到提高；二是超出现状的思想和谋略，即建立在目的和计划基础上的积极进取、预期的，以及面向未来的战略区域(区块)的策略。[5]改变环境以适应组织目标，而不是仅仅对外部环境反应。为了明天采取积极的策略来改变或“重新设计未来”现在看来是一个必然的选择，但是当在处理“合法性”和在这个动荡的全球环境中其他人的民主权利时，就成为一个治理能力和公共行政能力建设的谨慎策略。

第二，服务绩效策略。评价政府的标准是其在常规的、紧急情况和危机局势下的执行能力，这种能力是由公共组织和制度能力决定的。管理复杂组织的战略能力必须表现出提供服务的有效性，因为有效的公共服务对系统的维护和稳定是必不可少的。绩效决定了一定程度的合法性。服务提供的有效性取决于效率的标准、成本效益、时效性、满足组织目标和目的、公民满意度和信任。

第三，发展与提高策略。这种策略意味着不断为发展、成长和进步而努力。先进国家的不断努力，发展农村和城市生活，发展科学技术、教育和其他项目，以帮助提升治理和行政系统的能力。同样，在发展中国家，各种方法和策略必须被用来加快发展的过程，比如，通过提升现有的能力，获得新的科学技术、人力资源和组织领导。

(3)四个具体的“治理能力”。

第一，危机和紧急治理与管理。现有的能力可能能完成好常规任务，但并非适合管理复杂和突击产生的危机。在充满混乱和危机的全球化时代，需要特别强调应对高度危机和混乱管理的能力建设。具体来说有五个关键点：其一，通过准备专门培训课程和方案研讨会，以确保政治家和关键的行政人员在危机管理中担任领导职能。与此同时，必须由受过专业训练和“战略定位”的专门人才队伍，即与政治家有密切关系的行政、管理、技术和科研人员来评估应对危机和紧急情况管理系统。其二，培养一种学习、再学习的组织合作文化，以用来处理危机的情况。其三，在整个大学公共管理课程中提供硕士和博士水平的相关正规专业的学位课程，以准备未来的危机管理者和领导者。其四，为公共管理者、政治家和行政人员定期举办研讨会和讲习班，以培养他们的技能和知识并获取危机管理的前沿信息。其五，为进行危机和混乱的管理战略研究建立先进的中心和学校，以培养专业危机管理人才，以便他们有能力评估和管理未知的可能性，并帮助管理“危机”。

第二，建立协作的、透明的、问责的伙伴关系。建立伙伴关系对于良好的治理和公共管理是关键的。合作伙伴的系统根据不同部门而不同，并可能包括许多形式和不同程度的控制、自主度和绩效管理机关。通过地方、国家和全球级别的网络组织，组织学习，进行多个合作计划的外包和项目管理，是以后管理能力的重要特征。[6]77-107非营利和非政府组织、自我管理的社区组织和各级政府间组织建立的伙伴关系对于建设和发展有效的治理能力很重要。[7]10-19建立伙伴关系的关键是透明度，以及共同的责任和权力。透明度是合作伙伴之间建立信任和信心的主要特点，同时，在政府治理能力的例子中，透明度也使政府和公民的关系更加紧密。问责制是通过透明度和信任建设来增强能力的核心，并以此促进可信性和合法性。

第三，更负责任的政府。我们所需要的是国家通过共负责任、共同治理和参与行政的行为形成自由、授权、民间参与的社会。但是，政府也必须被给予在管理极端紧急或危机情况下的自主权。强大的治理权威必须伴随有一个同样强大的民主监督制度以防止滥用权力和权威。强有力的法律监督对实现问责制治理非常重要；必须有一个制衡制度，或用强大的“对抗精英”结构去“守卫守护”。[8]

第四，预测能力。预期什么是可能的或不可能的是一种要求非常高的能力，这种能力为了编制未来的发展计划而制度化。人力资本发展战略、有效地应用技术创新、人工智能和突破性的创意等是建立预测能力的关键。

(4)功能性的工具能力。

从概念上讲，“工具能力”包括在历史上、在管理导致危机的动荡和混乱中和在危机管理中出现的新思维。从技术上讲，包括创新工具、技术和设计的应用，它们有助于增强执政和管理能力。多种形式和层次的工具性能力对于“重新设计未来”、通过“自适应系统”进行管理非常重要。

第一，制度的能力。制度理论，特别是新制度主义让我们知道，嵌入社会系统的合法化、结构、过程和认知的价值和文化的重要性。合法化是一种随着时间的推移，通过建立新的观念、结构、价值观等被社会接受和赞同的过程。这一过程可以逐渐缓慢发生或突然发生。[9]

第二，组织的能力。组织能力提供了“结构性的工具”，对于公共行政的管理能力来说是一种实现战略目标的手段；它提供一种机制和把事情做好的能力，通过该机制行使国家权力。[10]组织的工具性包括通过重组、改革、重塑、战略定位、重新定位结构、流程安排、功能或部门重新配置等途径进行能力建设，为紧密和松散的网络组织、混合组织结构、公共和私营部门伙伴关系组织、合作社和其他形式的自治组织提供拥有不同目的的不同组织形式。

第三，政策能力。该能力提供了方向性和指导性的工具，特别是伴随着快速变化和全球化的高度的不确定性。政策能力，必须对关键问题，是什么、何地、何时、如何以及谁提供答案。

第四，政治能力。政治作为一种能力，必须提供给管理的领导者最先进的信息和情报消息，这涉及牵涉众多利益的政策能力建设。基础广泛的兴趣和偏好需要用健全的参与和民主进程来阐述。在广泛的全球治理体系的时代，绝对有必要提高具有预期功能的国家政治的运作能力。

(5)11项具体行政能力。

行政能力的核心包括：结构能力，如集权、分权、其他形式的结构安排；程序能力，包括效率和效益、“相互因果关系”和自我调节的质量；文化或规范能力；制度和组织能力；学习、领导和管理能力，“双循环，永续学习”的能力；人力资源战略能力；财政资源的能力；认知能力，特别是通过“全面学习”；电子信息时代的技术能力，如互联网、信息系统；道德、责任、“法律/宪法”，以及民主代表性、回应性和公平性能力；发展行政和行政发展中的发展的能力。

2.从狭义的角度来研究政府能力

政府能力，即发展、指导、控制其资源以支持政策产出和履行责任的能力。政府汲取资源的能力位于其核心的行政职能，包括财务管理、人力资源管理、资金管理、信息技术管理。这些管理行为相互作用，共同影响着政府的绩效。政府的管理能力要先于效率，因为它决定和支持了获取长期绩效的能力。[11]

Donald K.Crone(1988)[12]252-268对东南亚国家如何塑造了他们国家的经济发展和政治稳定，即对政府的建设性干预进行了解释。他认为各国的能力随政治支撑的结构、国家精英可利用的政治控制手段的不同而变化。专制政权往往是强制性的或是被强大的利益集团控制，这就减弱了国家发展经济和达到政治目标的能力。相反，基础广泛的政权提供了灵活性和大量的政治能力，国家精英可借此应对经济和政治挑战。Crone认为，东南亚国家的政府在经济和政治领域已经成为重要的行动者，对其国家的经济的发展和政治稳定是至关重要的。如果政府的自主性被认为是部分的独立于某些特定的社会群体，政府的能力可以理解为制定和实施政策的能力，其遵从以下几个原则：一是社会控制的主要方式跟随政府社会支持的性质而变化。政府拥有更深入和更广泛的社会基础就可以利用社会控制的合作方式；反之，政府就被迫采用强制性控制。二是社会控制的方式影响能力。协同性的控制比强制性控制在资源支出方面更有效率，也为政府控制资源提供更多的能量。三是政府能力也和精英联盟的结构有关。灵活的能力是更广泛联盟的特点。政府和社会的关系的模式可以帮助解释能力差别。政府的自主性可以转化为政府能力，而政府能力可以被应用以得到有效率的经济和稳定的政治。

Carlos Lopes和Thomas Theisohn(2004)[13]54-55认为在个人、组织和社会层次进行能力评估和识别能力上存在差距，因此，建议人们应该知道，“制度过程，如规划、质量管理、监测和评价等，是否有效地开展工作”。同样，评估个人的能力，人们应该知道是否有“足够的激励机制，以促进卓越”。同时，他们提出了包含社会、制度和个人三个层面的分析框架。分析层面一：社会层面，着重于整体的政策框架，个人和组织在此运作及与外部环境进行交互。其中包括：(1)政策框架：根据在社会层面的政治、政府/公共部门、经济/技术和物理环境因素，优势、劣势，机会和威胁是什么？整体的政策环境是否有利？(2)法律/管理框架：法律是否适当，是否有效执行？(3)管理/问责制框架：机构职责明确界定，是否对公众负责？(4)经济框架：市场功能是否有效和高效？(5)系统级框架：是否有所需的人力、财力和信息资源？(6)过程和关系：不同的机构和过程是否互动和高效地协同工作？分析层面二：制度层面，专注于组织的整体业绩和运作能力，以及一个组织适应变化的能力。其中包括：(1)使命和战略：机构是否有明确的定义，并理解使命和任务？(2)文化/结构/能力：是否有效地组织和管理机构？(3)过程：制度过程。比如规划、质量管理、监测和评价是否有效地开展工作？(4)人力资源：人力资源是否充足，有足够的技能和被适当地部署？(5)财务资源：金融资源是否有效管理和适当分配，使其有效运作？(6)信息资源：是否提供所需信息，并有效地分配和管理？(7)基础设施：物质要求，如建筑、办公室、车辆、电脑是否分配适当和管理有效？分析层面三：个人层面：指改变态度和行为的过程——传授知识和培养技能，同时最大限度地扩大参与、知识交流和所有权。其中包括：(1)工作要求和技能水平：工作是否正确地定义，并提供所需的技能？(2)培训/再培训：是否采取适当的学习？(3)职业发展：个人是否能够专业化地推进和发展？(4)问责制/伦理：责任是否有效下放，个人是否被追究责任？(5)获取信息：是否有足够的渠道获取所需的信息？(6)个人/专业网络：个人是否与同行接触和交流知识？(7)绩效/行为：绩效是否被有效评估？(8)激励/安全：这些是否足以促进卓越？(9)价值，完整性和态度：这些是否合适和持续?(10)士气和积极性：这些是否充分保持？(11)工作调配和工作分担：是否有替代现行的安排？(12)相互关系和团队合作：个人是否有效互动，形成功能性的团队？(13)相互依存关系：是否有适当水平的相互依存？(14)沟通技巧：这些是否有效？

Hilderbrand和Grindle(1995)[14]441-463确定了分析政府能力的五个层次。层次一：政府开展行动的背景或政治、社会和经济背景(比如，经济增长速度、政治冲突的程度、国家的人力资源状况)。层次二：公共部门的制度环境，包括关于政府运行和公职人员的规则和程序，政府拥有的财政资源，政府承担的发展责任。层次三：任务网络，涉及完成任何给定任务的组织。这些组织中的沟通和协调的深度和广度和有效履行责任有关。层次四：组织是任务网络的基石。结构、流程、资源和管理方式影响组织怎么设定目标、组织工作、提供诱因结构和建立权威关系。层次五：人力资源涉及组织的技能水平和保留技术人才。

Charles Polidano(2000)[15]805-822将公共部门的能力细分为三个功能元素，即政策能力、执行能力、运作效率。还确定了五个主要的环境变量，即民族和地区分裂、公民社会、政治不稳定、经济危机以及援助者的行为，它们虽不属于公共部门能力的一部分，但对其有重大影响。在此基础上作者探讨建立一个公共部门能力指数的可能性。能力指数是根据政策能力、执行能力和运作效率定义公共部门的能力。同时，还提出了“有利条件”的并行指数——环境因素，其超出公共部门的控制并深刻影响公共部门的能力。

三、研究启示

21世纪以快速变化、全球化、超竞争、超不确定性为特征，而建立应对这些严重的治理困境的新的行政能力以更有效地应对不确定性迫在眉睫。传统的行政能力已经不能满足新的挑战，公共管理和行政有必要在理论和实践上发展非线性的和突击管理为导向的新知识、技术、文化和计划来应对这个时代的“非理性”和快速的变化以及“混乱”。

如今，公共管理和行政面临的最大挑战是如何解决在充满混乱和不确定性的超混乱的环境中的问题。建设新的行政能力是我们时代的当务之急。各国政府和管理机构必须提升他们的行政能力，在这个广泛的全球治理和经济体系用以控制和管理。没有什么可以取代知识，而“高品质的知识”只能是通过不断追求卓越的创新和应用获得。公共行政部门必须从智力上和实践上具备最重要的管理能力。这是生存的处方，而不是奢侈品。治理和管理能力必须始终依靠先进的“便利的”行政能力不断升级，以应付未来挑战。除了“准备”没有其他方案。建设一个新的行政能力要求提升公共管理、行政能力到应有的地位，以满足作为权力、核心和工具性的政府的广泛的行政范围。治理的本质在于形成组织和制度的多种形式和网络，包括网络和利益相关者、合作的生产者、合作的管理者、合作社、市场和公共官僚机构。因此，政府能力也要围绕提高治理效果开展，强调参与、合作的能力。●

[参考文献]

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[4] Lopes, Carlos. Ownership: Should We Mind the Gap?[C]// In Capacity for Development: New Solutions to Old Problems, United Nations Development Programme. London: Earthscan，2002.

[5] Argyris, Chris. On Organizational Learning[M].Oxford: Blackwell Business，2004.

[6] Wettenhall, Roger. The Rhetoric and Reality of Public-Private Partnerships[J].Public Organization Review: A Global Journal，2003(1).

[7] Kettl, Donald F. Managing Boundaries in American Administration: The Collaboration Imperative[J].Public Administration Review，2006(66).

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[11] Ingraham, Patricia W., Kneedler, Amy E. Dissecting the Black Box Revisited: Characterizing Government Management Capacity[G]// In Laurence E. Lynn Jr., ed. Models and Methods far the Empirical Study of Governance. Washington, D.C.: Georgetown University Press，2000.

[12] Donald K. Crone. State, Social Elites, and Government Capacity in Southeast Asia[J]. World Politics, 1988, Vol. 40.

[13] Carlos Lopes, Thomas Theisohn. Can We do Better? Insights for Capacity Development[M]. Washin gton:Earthscan Publications Ltd，2004．

[14] Merilee S. Grindle, Mary E. Hilderbrand. Building sustainable capacity in the public sector: what can be done? [J].Public Administration and Development, 1995,Vol.15.

[15] Charles Polidano. Measuring Public Sector Capacity[J]. World Development, 2000, Vol.28.