俞上标，林小芬

（1.广西师范学院经济管理学院，广西南宁 530001；

2.广西师范学院教育科学学院，广西南宁 530001）

公共政策分析视角下的大学生村官政策

俞上标1，林小芬2

（1.广西师范学院经济管理学院，广西南宁 530001；

2.广西师范学院教育科学学院，广西南宁 530001）

大学生村官政策的初衷是为了优化高校毕业生就业格局、强化农村基层组织建设并促进社会主义新农村建设。本文探讨大学生村官计划现状和存在的问题，分析导致这些问题的原因，从而提出建议。

公共政策；大学生村官

一、大学生村官政策简述

大学生村官是指到农村（含社区）担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务的具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生。大学生村官政策的萌芽可以追溯到20世纪90年代中期，各省份和地区根据自身的经济社会发展要求，开始自发探索大学生村官政策。1995年江苏省丰县为了解决“三农”问题，率先开始招聘大学生担任农村基层干部。1999年，海南省推出大学生村官计划，从高校选聘大学生到农村工作。随后，浙江省宁波市采用公开招考方式，成为全国第一个推行“一村一名大学生”计划的地区。这一时期，大学生村官政策处于探索阶段，大学生“村官”人数较少，实施的地区很少，但为后来该政策的制定和实施提供了重要的依据和有益的经验材料。从2000年开始，多省市和地区逐渐扩大招聘的规模，有的地区决定每年选派1000名左右大学生到农村工作，在几年内实现每个行政村都有大学生村官的目标。到2004年底，全国启动大学生“村官”计划的省市区发展到10多个。至此，大学生村官工作逐步进入到多省联动、以地区为单位的整体推进与探索阶段。2006年2月，中央组织部、人事部、教育部等八部委下发通知，联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。此后，大学生村官工作进入大范围试验阶段。2008年3月，中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到农村任职工作座谈会，部署选聘高校毕业生到农村任职工作。至此，大学生村官政策正式形成并且全面执行。

二、大学生村官政策存在的问题分析

大学生村官政策在储备党政后备干部、推进社会主义新农村建设、强化农村基层组织建设、优化高校毕业生就业格局方面，取得了显著成效。但由于政策内容的不完善和实施过程中各种条件的限制，也存在着一定的问题。这方面的研究相对较多，有的学者首先从大学生村官自身存在的问题总结，认为大学生对工作性质认识不够而盲目选择，将村官工作看作“跳板”急功近利，将国家政策当做形式，脱离实际［1］。大学生对工作性质认识不够，导致很多大学生不清楚自己的职责，不太适应基层工作。将村官工作看做“跳板”的学生村官主要是为了形式上具备基层工作经验而为考研考公务员增加筹码，因而把这政策当做形式。村官行为短期性产生了较大的行政成本，不利于实现大学生“村官”政策的真正目的［2］。其次，有的学者从制度层面分析大学生村官政策存在的问题，认为是现有制度的缺失，包括选聘制度的缺失、机制的不完善，考核和监督机制的缺失使得各个地区政策落实情况差距明显。再次，有的学者从绩效管理层面分析大学生村官流失的原因，认为政府应该为大学生村官建立合理的职业规划，相关部门要及时制定科学合理的配套政策，为不同的大学生村官量身定做职业规划，为他们的脱颖而出提供良好的环境，让他们切实感受到担任村官是个干事业的良好平台而不至于大学生村官流失，因此关键因素在于提供有效的激励措施［3］。还有的学者运用需求层次理论和公平理论，对当前大学生村官的激励措施做出了分析，发现存在很大问题：待遇不平等，大学生村官的身份不明确，以及大学生村官不被村民和一些村干部认同［4］。笔者认为大学生村官政策在政策的内容方面和实施的过程中存在一些明显的缺陷。

（一）政策的内容方面

1.角色定位不明确。首先是大学生村官的产生不是依据法律，而是中组部等部门联合制定的《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见》，使得大学生村官参选没有法律依据。在《村民委员会组织法》中，对村民委员会的产生方式和候选人范围进行了明确规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”因此，按照法律规定，大学生担任的仅仅只能是“村党支部书记助理或村委会主任助理”等职务，否则就与法律规定相悖。大学生村官不是源于村民选举，实行的是短期的三年合同制，没有法理上存在的依据，使得大学生村官身份既无事业编制又不隶属于村委会，因此在村级事务中难以明确职责分工和展开群众工作。这种矛盾使大学生村官不知道自己到底是谁，该干什么，没有安全感。其次，大学生村官主要的发展方向应该是为目前的新农村建设服务，但这一点在政策中未被着重强调。反而短时期锻炼、为县乡基层政府培养党政后备人才的倾向却相对明显，导致大学生村官会对自己的发展方向产生定位偏差，把到村官任职当成一种过渡和跳板。再次，基层乡镇政府或其他部门借调。乡镇基层政府对大学生村官的借调现象普遍存在，偏离了制定大学生村官政策的初衷，村镇两边忙使得村官身份认同感弱化，不利于政策的继续实施，破坏政策实施的连贯性。

2.待遇偏低。有调查显示，大学生村官工资普遍偏低，远不及同期工作的乡镇公务员，而且发放不及时。由于上级部门对待遇的规定太具体，并未对当地的情况做相应的调查研究，也没有规定工资不到位的追究责任。这使得村官产生不满和不安全感，不利于他们安心工作。另外，基于公平理论，大学生村官会将自己的所得与付出和社会上相关组织成员进行比较，如同期乡镇基层公务员，当他们感觉到付出多而回报少时，将产生很大的失落感和挫败感，有失公平。由于在政策的制定中并没有详细制定村官收入水平和物价上涨速度相挂钩的工资增长机制和绩效奖金激励机制，使得大学生村官工资水平纵向上没有发展，横向比较失落，这种不公平的待遇使村官难以安心努力工作。

3.前途发展茫然。虽然中组部在2009年下发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，明确了大学生村官任职期满后的五条出路，即留村任村干部、考录公务员、自主创业、另行择业、继续学习。出路虽多但却让人担忧，一方面留任村干部的只是极少数表现优秀的大学生村官，他们的工作能力能在短期内被村干部和村民群众认可而被选为村干部得以留任，大部分的村官却要重新择业。另一方面，如果大学生村官一进来就得考虑期满的出路问题，他们会把更多的时间放在复习考试上，一边工作一边花精力寻找新的工作，一旦有好的工作机会，就会离开村官岗位。大学生村官政策并未对村官们的发展前景作出相应的规定，而基层政府也没有采取积极的措施加以弥补，只是笼统地给出几个出路建议，让村官们合同期满后自行选择。

（二）政策的实施方面

1.培养与管理问题。根据有关调查报告，大多数村官们都认为当地政府对他们的培训太少，要求尽量多增加培训机会，以便更好地开展工作。很多地方十分重视前期的选聘工作，因此忽略了大学生村官上任后的管理工作，导致管理不到位。在大学生村官的管理方面，也只有一些较为笼统的原则性规定，没有具体的细则支持。地方政府也没有出台相应的措施对其完善，因此大学生村官时常处于半放养状态，对他们的日常管理形同虚设。另外，有学者指出农村干部管理体系存在着家族式或者派系等各方面的矛盾，村民推选出来的村干部往往能够借助固有的关系处理各种矛盾和问题，培养大学生村官学会处理农村人际关系很难落实，还不如安排他们处理文书方面的工作来得容易。

2.绩效考核激励体系不健全。大学生村官身份地位尴尬，不属于事业编制和公务员体系之内，游离于村干部和乡镇干部之间，难以量化其考核标准。目前，大学生村官绩效考核只注重结果的考核而忽视绩效管理的过程，缺乏考核结果之前的信息沟通和承诺，使得大学生村官的日常管理流于形式，部分大学生村官主动意识下降，工作内容流于形式，成为“上级管不到、乡镇没法管、村里管不了”的“三不管人员”［5］。大学生村官的绩效考核一般在年底进行，而关于具体的执行标准与内容，村官们根本不了解，也不知道基层政府是根据哪些量化指标如何评定的。此外，考核的结果只是给予少部分优秀者“优秀大学生村官”的荣誉，没有与精神激励相对应的物质激励，相应的绩效考核激励体系并未建立起来。

3.政策的操作性和稳定性不强。有的地方规定连续两年考核优秀的大学生村官可以列为初级后备干部，但是该操作的前提是大学生村官期满后经过考试，进入公务员或事业编制序列，缺乏执行基础，操作性大打折扣。另外，原来国家规定村官考公务员加分、考研等有加分政策，但有部分地区在2010年已取消了加分政策，虽然大学生村官政策给大学生提供的跳板效应依然存在但取消了原来规定的加分政策，这种政策的稳定性不足，会打击大学生村官的信心和热情，使其难以充分发挥自身工作的积极性和主动性，对基层工作的顺利开展及其不利。

4.工作推进比较困难。首先是村干部支持力度不够。部分村干部对大学生村官持排斥态度，一方面他们认为村官合同期满就离职，放手村官去做事反而不利于工作的延续，另一方面由于大学生村官期满也有机会参选留任，他们戒备心理较重，认为会“威胁”到自己，因此对大学生村官开展工作不能给予积极支持。其次，村民理解程度不高。由于传统文化、思想观念的影响，农村社会关系比较复杂，家族性、宗派性较浓厚，村民对于政策缺乏科学的理解，对大学生村官存在着过高或过低的预期，而大学生村官刚出校园涉世未深，在农村没有宗族基础和人际关系，在心理上和情感上与村民有隔阂，面对复杂的农村环境和关系，大学生村官难以适应。再次，工作内容肤浅繁琐。由于政策没有规定大学生村官具体的职责和明确的权限，使得很大部分村官的主要工作内容是打字、写报告、做会议记录等。

三、优化大学生“村官”政策的措施

（一）对党和政府的建议。第一，定位身份角色合法化。由于大学生村官在农村是特设岗位，法律对其身份没有明确规定，因此要么修改有关法律规定，在法律上明确赋予大学生村官合法身份，要么授予村官“村民”身份，使优秀村官留任进入村委班子有法律依据。第二，薪酬待遇合理化。一方面，地方基层政府应实事求是调查研究当地的收入消费水平，建立起与当地收入水平和物质上涨速度相挂钩的工资增长机制，应参照当地乡镇公务员的工资增长机制，使得村官的工资水平纵向上有发展，横向比较不会心理失衡。另一方面，建立绩效奖金，对于工作积极主动有成效的村官进行奖金激励，在物质层面上尊重和满足村官的需求。第三，扩展前途出路。要建立大学生村官期满后有序流动机制，鼓励大学生村官留村任职工作，定向从村官中招录优秀村官到乡镇和其他党政机关做公务员，扶持自主创业发展，落实村官创业扶持政策，引导另行择业，引导企事业单位从村官中招聘，支持继续深造学习，落实各种加分政策，为其开辟其他学习深造渠道。第四，加强培养与管理。大学生村官战略决策的深入贯彻和落实，离不开一套科学、可行的培养与管理体系。首先，建立实用培训机制。基层政府应该利用地方党校和学校，根据村官岗位要求的目标进行专业的课程设置，邀请优秀村干部和农业专家技术人员讲授处理农村、农业、与农民交际等相关主题内容，定期安排岗前、岗中培训，确保培训质量。其次，实行动态管理。建立大学生村官管理的各项制度，日常考核与月度考核相结合，要求大学生村官对工作的内容、计划、方法和问题以及对自身工作进行评价和登记，强化对大学生村官的管理。第五，完善绩效考核激励机制。对村官的绩效考核激励应该由专门的村官领导机构设立村官岗位职责，并量化标准，便于操作执行。突出日常绩效管理，对有的村官只顾复习应考公务员和事业单位而对工作不积极主动，有的村官踏实努力工作却顾不上复习考试而吃亏的现象，应将工作实际和群众评价纳入考试考核环节。建立大学生村官限制借调制度，严格控制借调行为。提出明确、具体的奖惩措施，提拔重用有能力甘于奉献勇于承担的村官到乡镇做领导干部或后备干部。还要建立淘汰机制，设置操作性强的淘汰标准，对于考核不合格的村官及时淘汰，提高大学生村官政策的严肃性和效率性。第六，增强政策的操作性和稳定性。应该制定相关政策，规定对考核优秀的大学生村官给予政策倾斜，主要根据大学生村官的工作绩效和态度，为人品行方面考核，通过民主推荐和测评使优秀的大学生村官直接进入公务员或事业编制序列。另外，应该强化政策的稳定性，不在政策的实行中轻易改动，把对大学生村官考研、考公务员的加分政策明确在一个时间段范围，避免打击大学生村官在工作过程中的信心和积极性。

（二）对村干部和村民的建议。选聘大学生村官是党委和政府为了新农村的建设和发展而制定的重要政策，当地村干部和村民应该积极支持，使得大学生村官对村事务工作能够顺利推进。首先，村党支部书记应该组织同志不断加大对大学生村官政策的宣传力度，让村干部和村民充分了解该政策深远意义。其次，村干部自身应破除狭隘、保守、排外的落后思想，利用自身丰富的经验指导大学生村官开展工作。在村官适应了基层工作后，应放手他们去工作锻炼，提高其工作自主性，对其工作予以积极支持和指导。再次，村民自身也应该积极了解国家政策，积极配合大学生村官的工作，参与到集体事务中来。

（三）对大学生村官的建议。第一，摆正心态，转变角色。首先，在报考时要结合自身兴趣、价值取向理性看待大学生村官政策。其次，迅速转变角色，实现从大学生到基层干部的转变，从学校生活到农村生活的转变，俯下身子、放低姿态、端正心态，尽快融入农民群众和农村工作。再次，农村工作环境差、干部群众关系和处事复杂，面对挫折，要进行自我调适和自我干预，摆正心态，始终保持积极的心态和昂扬的斗志开展农村工作。第二，摆正位置，加强修炼。首先，增强修炼的主动性和自觉性。放下娇气和架子，虚心向当地村干部和群众学习适应农村工作方式。其次，深入干部群众，积极开展实地调研，了解群众的需要和困难，找出影响和制约本村科学发展的突出问题，对农村发展提出有针对性的建议。再次，要积极主动承担起村级事务，挖掘自身优势，运用已有的知识和资源为农村做贡献，以真实的成绩赢得干部群众的认可。●

［1］丁艳霞，刘娥.论大学生村官与新农村建设［J］．经营管理者，2009，（12）．

［2］章霎，杨国坦.新农村建设视角下大学生村官政策与实践［J］.集体经济，2009，（11）．

［3］刘海燕等.建立大学生村官长效机制初探［J］.北京农学院学报，2009，（7）．

［4］刘春梅.“大学生村官”激励措施的问题与对策——基于激励理论的分析［J］.陕西农业科学，2008，（6）．

［5］居学明，朱清.双因素理论：大学生村官激励管理的一种视角［J］.领导科学，2010，（11）.

The Plan of Village Official University Students from the Perspective of Public Policy

YU Shang-biao，LIN Xiao-fen

（Guangxi Normal University，Nanning 5300001，China）

The plan of village official University students policy is building a new socialist countryside and the implementation of a major initiative in our country.The original intention of this policy is to optimize the pattern of employment of college graduates,strengthening of rural grassroots organizations and promote a new socialist countryside construction.This paper discusses the plan of village official university students and existing problems,analyze the reasons for these problems led to suggestions.

public policy；village official university students

D638

A

1009-6566（2014）01-0061-04

2013-11-20

俞上标（1988—），男（壮族），广西玉林人，广西师范学院经济管理学院硕士研究生，研究方向为行政领导与公共政策分析。