高松元

（扬州职业大学人文学院，江苏扬州 225000）

社会管理创新与有限政府的权力规制

高松元

（扬州职业大学人文学院，江苏扬州 225000）

在社会管理过程中，政府常以“创新”为由，突破宪法与法律约束，不断地扩充自己的权力。因此，社会管理创新需要通过政府与市场分权、强化社会组织自治功能、建设法治政府与健全基本权利法律体系等路径，对有限政府的权力进行规制。

社会管理；创新；有限政府；权力规制

一、社会管理创新理论的提出及意涵

2004年党的十六届四中全会提出：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”2007年党的十七大报告进一步强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”在这一大背景下，从中央到地方的各级政府积极寻求社会管理创新的突破点，社会管理创新由此提出并实践。

在“社会管理”意涵的解读上，学者们各有其解读与定义面向。应松年教授认为，“社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，其目的在于形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。”［1］这种解读着眼于社会管理模式与方式的转变。刘旺洪教授认为，“社会管理创新是指政府和社会组织依据社会运行和发展规律，把握经济、政治和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念思路、体制机制、方式方法，实现社会善治的活动和过程。”该学者同时强调，社会管理创新是“从管制型社会管理向服务型社会管理的根本转变；从单纯政府管理向多元社会主体协同治理的根本转变；从主要依靠政策管理向依法治理和综合施策的根本转变。其重要价值目标是建设法治社会，实现社会管理和服务的法治化。”［2］

以前社会管理的主体只有政府，政府垄断了管理社会事务的各项权力，是“全能政府”。尽管权力无限，但面对复杂多样的社会事务与矛盾，政府又无能为力，出现“政府失灵”。因此，社会管理创新首先要解决政府在社会管理中高度集权的问题。从多元治理面向去解读与定义社会管理创新是一个现实的选择，即社会管理不限于只是政府的社会管理，它还“包括其他主体以及社会自身的管理，即以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体，在法律法规、政策框架内，通过各种方式对社会领域各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”［3］。

二、社会管理创新与有限政府

（一）全能政府向有限政府的转变

较早时期的政府只是阶级统治的工具，政府在社会中仅仅扮演着一个“守夜人”的角色，至多是对一些国民不能管也不愿意管的所谓纯粹的社会公共事务进行管理，管理规模与管理权力都极其有限。在资产阶级革命中，资本主义生产方式逐步占据了优势，资本主义取得了前所未有的发展。在资本主义经济发展过程中，国家权力开始走向分化，政府部门日益变成与立法、司法等机关并列的部门，成为国家机构的重要组成部分。与此同时，阶级统治变得越来越隐蔽，而政府管理却越来越彰显，以至于在国民的公共意识中，阶级统治似乎已被人们所忘却，人们处处可见的是政府对社会的公共管理。二战以后，世界各国政府的统治职能日趋弱化，而社会服务职能日显重要，行政权力出现扩大化的趋势。伴随着行政权的不断扩大，政府管理的范围也日益拓宽。无论是在经济领域、政治领域、文化领域，还是在其他社会生活领域，人们几乎都可以看到政府干预的身影，政府管理似乎无处不在。政府开始了其“全能政府”的历程。建国后，我国仿制了前苏联的社会管理体制。这是一整套高度集权的政治经济管理体制，政府作为权力的唯一载体，行使着所有管理职能，政府成为“全能政府”。

如果说全能政府在面对相对单一的社会事务时尚可以应付的话，那么，面对市场经济条件下的繁杂多样的社会事务，全能政府越来越显得“无能”与“失灵”。由于政府把本来不该管、管不好、也管不了的大量事务都包揽在了自己手里，导致政府“失能”现象随处可见。20世纪70年代伊始，西方国家政府失灵的现象大量出现，如公共物品供给的低效、寻租盛行等。面对日益严重的政府管理危机，20世纪90年代，“治理”理论如一缕清风，吹散了政府管理中的浓浓浊气。治理理论强调了管理主体的多元性，“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”［4］治理理论是对“全能政府”的一种否定，是对“有限政府”的一种呼唤。

（二）社会管理创新中的有限政府

改革开放三十多年，中国社会已形成具有不同权利主张与利益诉求的阶层。同时，中国正经历着社会转型的关键时期，这必然牵涉社会的方方面面，正如英国社会学家安东尼·吉登斯所出的那样，社会转型至少要考虑三大因素，即文化因素、经济因素、政治因素。因此，社会转型必然是一个巨大的历史阵痛过程，会面临各种社会问题，如社会结构的转换、体制的转轨、利益的重新分配等。社会问题的多样性与复杂性，是政府介入社会管理事务的正当性理由，也是政府的职能，但也给政府扩张权力提供了契机，特别是地方政府权力扩张的冲动更大，“地方政府权力再度出发了，以更为强劲的态势，对刚刚从国家的直接控制解放出来的社会空间，施以规制性的和强迫性的管理”［5］。实践中，地方政府常借口“社会管理的创新”，通过规制性管理，侵占了许多本属于社会的权力，大大缩小了社会自治的空间。

若要将多元的利益诉求统一在理性和法治的秩序中，克服转型中的各种社会问题，是“全能政府”无法应对的，这也迫切要求政府进行观念、体制、机制和管理方式的创新，以新的治理模式适应时代和环境的变化，实现社会转型。多元治理理论认为，社会管理至少包括两个基本面向，即社会的自我组织和自我管理以及政府对社会的管理。一方面，社会管理首先应该强调社会的自我组织和自我管理，因为从根本上说，最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制，必定是公民与社会组织的自我管理。在社会管理创新过程中，首先要克服一个认识上的误区，即将社会管理看成是政府对社会的管控，而社会管理创新，则被理解为政府管控社会的内容、手段和方式等方面的创新。这是一种“社会控制论”观点。多元治理理论给我们的启示是，在社会管理创新过程中，政府应当放权于社会，形成政府与社会共同管理社会事务的“合作共治”的局面。在“合作共治”中，政府与社会组织的角色与功能应有所不同，政府所应管理的事务是那些社会无法承担和实现的事务，而社会能够管理和完成的事务，政府只承担调控、引导、服务的职责。从此种意义上讲，社会管理创新就是要实现社会管理向社会治理的转变，实现政府对社会单向度的管控向政府与社会对社会公共事务管理的合作治理转变。社会管理创新的实质就是一场政府改革，是将“全能政府”转变为“有限政府”。

三、社会管理创新背景下的有限政府的权力限制与规制

传统社会管理模式的最大弊端“就是没有正视公民社会的兴起，对社会发生的重大变迁视而不见，迷信政府统管一切而不是重视社会自治功能，热衷人治而不是崇尚法治，压制利益表达而不是畅通利益表达，甚至动辄采用专政工具来处理社会问题，最终使社会矛盾激化、冲突扩大。”［6］在当代中国已然是一个多元的公民社会，社会管理创新核心目标就是实现社会管理模式从传统模式向现代模式转变，即法治型的社会管理模式。“随着社会转型，我国治理社会的模式也从传统的政治导向性的控制模式逐渐向公共导向性的法律模式转变，这是社会管理创新的方向。”［7］这种模式以法治理念和法律制度为基础，是国家的权力与公民的权利互动的有机统一，是政府依法管理与管理主体多元化的有机统一，是政府与市场相依托与制约的有机统一。为此，有必要对政府权力从以下路径进行规制：

（一）政府与市场分权，完善市场制约机制

治理理论从政府与市场关系出发，阐释了有限政府的有限权力的必要性。“政府失效”是治理理论兴起的原因之一，“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了政府的失效。”［8］二战以后政府权力不断扩大和膨胀，政府大包大揽。针对这样的全能政府，多元治理理论认为：市场有可能失败，无限的政府干预一定会失败。政府的职能必须市场化，必须区分“政府提供”和“政府生产”，政府应将主要精力集中在规则的制定和实施上，更好地完善由市场生产和供给集体物品和服务的竞争性选择的多样化机制。治理理论的核心就是政府与市场分权，市场应当成为限制政府权力的一道机制。

（二）加强社会组织立法，促进社会自治

法治国家并不意味着国家通过法律调控社会生活的一切，恰恰相反，它更可能意味着最大限度地通过个体以及各类社会组织的力量参与来解决社会自身问题的可能性。而社会自身化解矛盾的能力的提高，反过来也就限定了国家权力的边界，从而达到了法治建设中限制国家权力的目的。就政府而言，法治政府是限权政府，限权的力量就来源于社会。在一个民主和法治的国家，政府的权力来源于社会有机体，社会有机体越发达，就越能有效地保障政府依法行政。法治政府决定了政府在社会管理中的职责与权力是有限的。

实现国家权力向社会回归，通过社会制约也是马克思主义的基本思想。早在19世纪40年代，马克思就通过对黑格尔国家优于社会的哲学批判，阐明了“社会先于国家，社会是国家的基础，社会制约国家，国家服务于社会”历史唯物主义的社会国家观。马克思不仅认为“市民社会是全部历史的真正发源地和舞台”，社会具有先天的自治能力。在社会管理活动中，社会组织日益活跃并多元。社会组织具有其自身的优势，如组织凝聚力强，具有熟人社会的自我约束性，可以集中反映群体利益等。从我国目前的立法情况看，关于社会组织的立法存在着立法不足、立法层次不高、法律规定的限制性条件过多、社会组织法律主体地位缺失等问题。因此，需要加强和完善社会组织的相关立法，尊重与确认社会组织的自主性地位，培育社会组织，促进社会自治，充分发挥社会组织在社会管理创新中的积极作用。

（三）建设法治政府，健全基本权利法律制度

1.社会管理权经由宪法明确界定。

法治政府是西方宪政哲学和法治理论对政府原则、组织和运行规则的一种总体构想，是西方宪政和法治得以实现和维持的一种立宪政府治理模式。“宪政者，即宪法政治。大致上是指宪法条文得以在生活的现世中兑现的状态。其要义乃是将一切专横的权力纳入规范轨道的事业。”［9］真正的立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然和其肇端时几乎一模一样，即通过法律限制政府。宪法以控制政府管理权为核心内容，并且设立了限定政府管理权的宪政原则。这一宪政原则便是权力法定，它要求政府管理社会的权力必须源于宪法的设定。凡宪法未明确授予政府的管理权限，政府不得行使。在治理的意义上，现代宪法的首要功能在于配置国家权力，建立权限得当、关系合理的管理机构体系，并确立各机构的管理对象和任务。在社会管理创新活动中，政府是实施的主体。我国宪法应当从有限政府、服务政府、法治政府的定位出发，合理设定与配置行政权力。对于可以由社会组织承担的公共管理事务，或者可以由社会团体进行协调处理的社会纠纷，这部分权力不再设定为行政权力，可以规定为社会权力，由社会组织行使。

2.健全保障公民基本权利的法律体系。

有限政府源于古典自由主义哲学有关个人与政府关系的价值取向和选择，即“个人必须保留某些基本权利，国家在任何情况下都不得侵越这些权利。”［10］近现代宪政限制政府权力的路径便是：通过宪法在权力制衡原则引导下设定政府权限，确认公民基本权利，以间接和否定的方式划定政府权力与公民权利的界限，限定政府管理权，即政府在管理社会时，其管理权的行使不得侵害公民的基本权利，越界即为无效。通过划分个人权利与政府权力边界来约束和限制政府权力是古典自由主义的主张，也是近现代立宪主义的实践。由此也推演出了宪政人权保障观，即宪政的价值在于限制政府权力，保障公民权利与自由。

由现实观之，今天发生的群体性事件、恶性事件有很多是由于公民的基本权利（如人身权、财产权等）未受到有效和充分保护而引发的。社会管理的实质是人的管理，社会管理创新的基本理念和出发点就是以人为本，强调维护人的尊严、彰显人的价值、保障人的权利，着力改变过去那种把人作为消极客体的管理思想、模式和制度。以人为本的现代社会管理价值观与宪政人权保障观相契合。因此，从政治民主与法治角度审度，保障公民基本权利与自由既是社会管理的本质要求，也是政府管理社会正当性与合法性所在。“政府唯一合适的道德的目的是保护人们的权利，即保护他们免受暴力侵犯，保护他们的生命、自由、财产和追求幸福的权利。”［11］从彰显社会管理创新的“以人为本”理念与公共服务性出发，社会管理创新需要建立健全保护公民基本权利的法律体系：（1）建立健全保障公民生存和发展权利的法律体系，包括就业、教育、分配、社保、医疗等方面的法律法规。特别是要明确政府保障“民生”的法律责任，确保公民生存和发展的权利得以实现。（2）建立健全保证公民平等参与社会管理权利的法律体系，为公民参与社会管理提供法律依据。参与原则是宪政的一个基本原则，平等参与社会管理是公民平等权得以实现的一条重要途径。通过立法和法律的实施活动，保障公民对社会公共事务平等参与和获益的权利，可以在社会管理活动中不断增强公民意识，形成公民文化，提高公民参与社会管理活动的责任和能力，为社会管理主体多元化创造基本的条件，为公民和社会组织实现与政府有效的合作治理奠定基础。●

［1］应松年.社会管理创新引论［J］.法学论坛，2010，（6）.

［2］刘旺洪.社会管理创新与社会治理的法治化［J］.法学，2011，（10）.

［3］李培林．创新社会管理是我国改革的新任务［N］．人民日报，2011－02－18．

［4］（美）詹姆斯·N·罗西瑙致．没有政府的治理［M］．南昌：江西人民出版社，2001.75．

［5］D.Davis，R.Kraus&B.Naughton（eds.），Urban Spacesin Contemporary China，Cambridge：Cambridge University Press，1995.112.

［6］陈用龙．深化社会管理创新的法治思考［J］．岭南学刊，2011，（1）．

［7］蒋传光．公民社会与社会转型中法治秩序的构建［J］．求是学刊，2009，（1）：76-84．

［8］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1999，（5）.

［9］贺卫方．宪政三章［J］．法学论坛，2003，（2）．

［10］李强.自由主义［M］.北京:中国社会科学出版社，1998.224.

［11］（美）爱因·兰德.新个体主义伦理观——爱因兰德文选［M］.上海：三联书店，1993.33.

On Innovation of Social Management and Regulating Power of Limited Government

GAO Song-yuan
（School of Humanism,Polytechnic University of Yangzhou,Yangzhou 225000,China）

In the modern democratic society,limited government is the mode of government under the rule of law.As a result of the impulse of power expansion,the government often cites“innovation”,and breaks through the bind of the constitution and laws to continually expand its own power in the process of innovation of social management.Therefore,innovation of social management needs to regulate power of limited government by ways of sharing powers between government and market,strengthening the autonomy function of social organization,constructing government under the rule of law,and improving legal system of basic rights.

innovation of social management;limited government;government under the rule of law; regulating power

D63-3

A

1009-6566（2014）01-0033-04

本文是扬州市2013年度社科立项课题《法治扬州背景下的社会管理创新法治化研究》（编号yzsh13077）的阶段性成果。

2013-09-10

高松元（1967—），男，安徽滁州人，扬州职业大学人文学院副教授，博士，研究方向为宪法行政法、公共行政。