曾文革,廖 明

(重庆大学 法学院,重庆 400044)

一、内陆开放型经济制度的生态化理念辨识

1.内陆开放型经济制度的生态内涵

生态文明视域下的生态化理念是多元化范畴,人类的经济社会活动各个层面具有生态化内涵,即运用经济、社会和环境相互协调发展的理念和标准审视人与自然的关系问题,引导在环境限度内经济社会的可持续发展。生态化理念对经济社会领域的延伸融合,主要体现为生态化理念与法律价值的融合,即法律生态化理念的确立,从立法、执法和司法层面对环境保护以及经济社会可持续发展进行法律调适。我国内陆开放型经济往往面临资源脆弱或资源消耗的现实困境,生态化理念对内陆区域经济转型发展具有启示意义。有学者提出,如何以最低的环境成本来保护自然资源,确保实现高效的可持续利用是西部地区发展面临的重要问题[1](131)。内陆开放型经济建设强调的生态化理念,并非单一的经济学或者生态学意义上的概念,而是在特定区域内将环境保护、资源可持续利用、产业生态化等生态化理念贯穿于制度建设的始终,实现内陆开放型经济可持续发展以及对自然资源的优化配置,全方位、多层面构建区域生态保护体系,确保在环境限度内实现区域开发的经济效益、社会效益和环境效益的最大化。

2.内陆开放型经济制度的生态功能

内陆开放型经济的功能简而言之包括开放与发展,而内陆地区创建开放型经济除了经济功能之外,其生态功能显得更为重要。生态功能不是开放型经济本身固有的属性,它依靠法律制度的规范性和社会性作用奠定实践基础,即可持续发展与法治进程紧密正相关。可持续发展作为生态化理念的应有之义,制度建设的生态化功能的终极目标,就是保障和促进可持续发展,实现资源的可持续利用,实现经济发展和环境保护的一体化[2](125)。我国内陆开放型经济主要是在经济欠发达地区实施,环境资源保护和有效利用率较低,城镇化和工业化的并行发展对生态破坏较为严重,整体可持续发展水平不高。内陆开放型经济属于区域性的生态经济发展方式,应当重视完善经济制度的生态化功能,强调制度优先创新,对区域开发过程中的生态保护和资源利用提出更高的制度要求,严格按照可持续发展的生态功能定位转变经济发展方式和扩大对外开放,带动实现区域开发、统筹城乡、资源节约型社会等综合性战略目标。

3.内陆开放型经济制度的生态效益

内陆开放型经济具有经济发展和生态保护双重价值取向,即经济效益优化与生态效益最大化,或者说以最低的环境成本实现环境与发展效益最大化。环境容量的特定性和独立性决定了环境效益的排他性,即环境效益与经济效益、社会效益没有替代性,在生态文明的背景下,环境效益一定程度上优于经济效益和社会效益。内陆开放型经济要在环境容量限度内实现生态效益最大化,应在制度的各个层面优先保障区域开发的生态化效益,创新实施区域开发的生态效益评价和推广机制。“从近现代以来的情形看,通过法律来保障地区开发,已经成为必不可少且最为有效的途径。”[3](163)以法治为核心的制度建设是区域开发的根本保障,是坚持市场经济法治化的基本要求,没有完备的法制来规范和保障,市场经济难以真正建立和完善[4](93)。内陆开放型经济制度应把生态效益作为经济运行的重要考量指标,建立科学的环境效益评估体系,规范和保障区域经济、社会和生态效益的协调,满足公众对生态效益最大化的价值需要,即“在人(主体)与法(客体)的关系中体现出来的法律的积极意义或者有用性”[5](192)。

二、内陆开放型经济制度的生态化属性

生态化理念是对生态文明内涵的抽象化和系统化,体现特定历史阶段人类的理性认知能力和水平。从理性维度看,生态化理念具备了应然性和合理性的理论基础,已成为协调人与自然之间正当性的逻辑起点,并引导经济社会发展契合生态本位的制度创新趋势,使发展服从人与自然协调发展的正当性要求,实现生态化理念“应然”与“实然”的制度统一。

1.生态化理念的应然性

生态化理念是内陆开放型经济制度有效转型的价值导向。生态化理念上升为制度形态体现了经济社会发展在生态文明阶段对环境与发展的规律性调控,内陆开放型经济制度蕴含生态化理念即是经济方式转型发展的应有之义。“法律理念乃是正义的实现。正义要求所有的法律努力都应当指向这样一个目标,即实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐。”[6]172-173。随着资源的稀缺性以及环境问题的涌现,特别是生态市场失灵和政府管制失灵等客观因素影响,城乡差别、区域差别以及生态资源过度消耗等问题说明生态环境问题不是一般性的经济社会问题,资源配置“有限理性”的效率缺陷和道德缺陷难以重塑市场经济的正当性机制。从保障城乡和区域协调发展的制度秉性看,生态化理念基于资源配置市场失灵和政府失灵,对生态市场机制和政府责任的能动反应,即“一方面要克服市场失灵,另一方面又对政府行为进行限定,遏制政府失灵从而追求其实质正义、社会本位、适度干预和可持续发展的理念”[7](43)。

2.生态化理念的合理性

生态化理念的本质是一种整体主义的基本价值理念,这种整体合理性从系统论出发把人与自然的共同利益摆在首位,强调生态系统的内在联系以及人与自然的有机整体性。美国著名系统学家拉兹洛提出:“所有系统都有价值(Value)和内在价值(Intrinsic Worth)。它们都是自然界强烈追求制度和调节的表现。”[8](109)在制度建设过程中,生态理性拓展了秩序、公平、自由等传统价值取向,使人与自然的生态秩序、环境资源的代际公平、经济社会发展的生态限度等成为价值理念成为制度要求。生态化理念以生态的整体性为合理性基础,强调发展是一种整体性发展,不能割裂环境、经济和社会的三元依存体系,要求内陆开放型经济的可持续发展必须以生态可持续为基础,这是在生态文明阶段进行内陆功能区域建设的合理形式和价值维度。

3.生态化理念的制度契合性

可持续发展作为生态化理念的基本范畴,贯穿于环境与发展的对立统一体系之中,对生态危机的制度反思才能达到生态本位与制度创建的融合,带来“价值—规范”体系的制度变革,其中法律生态化将是制度构建的趋势和方向。“法的理念经由法的价值、法的基本原则、再到具体法律制度的制定实施,就是法的理念由主观和应然状态具体化为客观和实然状态所经历的过程。”[7](102)一方面,可持续发展原则作为生态化理念的核心,在《里约环境与发展宣言》、《二十一世纪议程》等国际条约中得到普遍认可,成为纲领性的发展原则,并对世界各国的宪法创设环境权利奠定了制度基础。另一方面,大多国家将环境保护上升为基本国策,并纳入到宪法基本法框架内,使其生态化趋势凸显。我国宪法以环境资源保护为契合,对生态化理念在相关经济社会领域的制度融合具有一定影响,在制度具体化过程中对生态化理念也有所回应。

三、内陆开放型经济制度的生态化困境

内陆开放型经济作为我国扩大内陆地区对外开放度的制度实践,依托两江新区、兰州新区、宁夏内陆开放型经济试验区等新型功能区域建设,从国家层面推进区域经济的战略转型,逐步改变生态脆弱型和资源依赖型的传统经济发展模式,由于区域开发制度建设的自身局限性,目前我国对内陆开放型经济的生态化功能还认识不足,生态化理念在区域经济制度安排上也存在一定障碍,须从制度薄弱环节进行生态保障机制建设,有效破解内陆开放型经济生态化建设的制度难题。

1.内陆开放型经济制度对生态价值导向重视不足

从政策支持看,由于区域经济资源优化配置缺乏有效调控政策,实现功能区域资源集约化、生态化的统筹利用存在的制度失范,对引导和支持资源要素向功能区生态效益转移的政策扶持还有差距;从产业支持看,内陆开放型经济是产业转移和优化升级的重要手段,目前在发展高新技术产业、现代服务业方面的政策导向较为成熟,但是在产业生态化的发展规划、导向目标和组织实施的政策措施还很欠缺;从环境支持看,内陆地区的生态化建设仍然以“环境与经济协调”的环境政策为重,生态化功能体现不足。

2.内陆开放型经济制度对生态环境缺乏考量

从现有制度建设来看,我国目前基本还以传统的生态环境保护法律制度为主,主要涉及生态保护、资源开发与利用、循环经济促进以及土地和森林保护等相关法律,对区域开发、产业规划、金融创新等经济社会活动的环境权限和环境考量还很滞后或者缺乏法律效力。现有区域经济制度已不能适应内陆开放型经济发展的要求,特别是缺乏完善区域经济发展的生态价值和生态效益的环境考量机制,在产业生态化、资本生态化和城乡统筹保障等重要环节制度建设严重滞后,完全不适应战略性资源型经济转型的现代法律制度需要。

3.内陆开放型经济制度缺乏生态环境监管

在发展内陆开放型经济过程中,政府应注意角色定位,改变以经济增长为主的目标管理方式,将生态效益纳入政府适度干预的基本要求,既不能过度干预造成资源配置效率低下,也不能忽视政府干预导致资源滥用和环境破坏。我国区域生态环境监管机制还不完备,缺乏维护生态平衡和生态安全、保障资源合理开发和可持续利用的监督管理和科学评估体系,执法部门对区域生态化建设的重视和协调不足,多头无序管理造成政令不畅、效能低下、执行不力甚至引发执法职能冲突。尤其在生态环境脆弱地区,有效的生态建设、生态补偿等环境政策的自主创新和有效实施具有重要现实意义,由于地方政府的自由裁量权、政府监管缺乏可操作性以及区域开发环境监管机制缺失等问题,还不能缓解内陆区域高强度开发的环境压力。

四、内陆开放型经济制度的生态化重构

政府主导的公共政策和区域经济发展紧密关联,特别是承担特定经济社会功能的区域必须建立相适应的公共政策调整机制。无论是区域土地利用规划,效能规划,扩展城市边缘,还是调整城市形态,其社会目的不外乎都是对区域权力再分配的需求[9]。开放型经济制度的生态化功能也应体现区域权力的优化配置,以生态化理念对内陆开放型经济制度进行审视和完善,通过制度创设和政策革新建立区域开发的生态保障机制,才能对内陆开放型经济制度建设进行全面的生态化重构。

1.构建区域性环境法制保障体系

区域性环境制度建设应该坚持政府主导模式,发挥政府主导型环境管控的政策优势,明确环境保护的法律责任,加快政府职能转变,加强政府环境资源管理能力建设。各级立法机关要完善环境保护、环境规划、环境管理、环境监督和环境救济等方面的地方性法规,严格依据经济发展水平和资源承载能力实施环境规划,因地制宜重新设置环境污染治理机制,全面实施环境影响评价机制,确保区域内的经济社会活动对环境损害最小化,使区域环境管理制度化和规范化。区域性环境制度设计的关键是改变城乡资源的不合理配置,创新设立城乡一体化的资源配置模式,在户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地流转制度、财税制度和金融制度等主要方面着手,弥补空白,加大制度供给,实现城乡统筹、平等、和谐发展[10](218)。

2.加强区域环境合作制度建设

内陆开放型经济对外开放度的重要表现是区域经济的合作规模,而生态环境既是一个区域性概念,也是一个整体性概念。环境法律的有效实施除了要加强法律监督,还要推进区域之间的环境资源合作。在今天社会关系复杂的时代中,审慎制定的法律对依法治国而言是不可或缺的要求[11](225)。通过审慎制度构建有利于提高区域经济合作的积极性和实效性,建立区域环境合作协调机制以及环境资源共同管理机构,明确其在环境保护和资源利用中的职责范围,加强各方环境信息披露和共享制度建设,避免环境治理的重复浪费以及因地方保护主义造成的资源效能低下,通过政策协作尽可能延伸环境保护和资源优化配置的地缘范围,使区域内和区域之间的生态系统保持良性循环,充分保障资源优化配置和生态效益的最大化。

3.加强区域产业生态化制度建设

发展内陆开放型经济既要促进区域协调发展,又要形成外向型产业优势集群。应以产业生态化作为制度建设基本目标,构建有利于区域产业生态化的制度体系,建立环境友好型、外向型产业体系,促进区域经济和自然资源优势互补,形成全面开放的产业新格局奠定制度保障基础[12](30)。一是大力支持工业生态化发展,围绕循环经济产业建立功能区域内的工业生态化系统,促进传统工业向高新技术产业和现代制造业转型,通过资源综合利用、循环生产集群和生态环境规划推动工业生态化发展。二是大力支持服务业生态化发展,合理建构区域服务业梯度,充分发挥物流、能源、信息、教育等关联产业链的集群效应,促进优势服务业集群良性循环。三是大力支持农业生态化发展,变革城乡割裂的二元社会经济体制,创新建立城乡一体化的政策体系,促进城市先进要素与农村资源要素的有效融合。

4.加强区域资本生态化制度建设

发展内陆开放型经济需要内外资本的金融支持,金融制度创新既要提高金融资本的利用效率,同时应改变传统的资源消耗型资本结构,以构建资本生态化保障体系作为经济生态化发展的突破口,完善各项综合配套措施,深化投融资、土地、资本、劳动力等体制机制改革,完善资本运行的区域环境控制,提升内外资利用的生态化功能,为内陆开放型经济的生态化建设创造良好的金融服务环境。要加强生态资源资本化、市场化改革,提高生态资源资产化水平,大力扶持绿色产业发展,鼓励金融市场为培育环保型产品发挥积极作用。通过建立健全信息披露机制,提高环境保护的审慎监管水平和公众参与水平,提高区域金融市场化改革的生态效益。

生态化理念是生态文明理性思维的必然结果,无论是制度层面还是实践层面,生态化理念为后工业时代的经济制度建设奠定了理性基础,对我国对外开放从沿海地区向内陆地区全面深入推进具有重要意义。我国内陆开放型经济制度建设应当遵循经济与环境协调发展的生态规律,树立环境优先发展的法治理念,根据区域发展现实和环境承载能力进行综合性立法和专项制度设计,建立健全内陆开放型经济的环境法律保障体系,把握产业生态化、资本生态化、环境区域合作和土地集约化开发等关键环节。完善法律制度,保障区域开发开放的经济效益、社会效益和环境效益有机统一,促进内陆开放型经济的生态功能和开放功能的协调融合。

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