廉军伟

韩国空间布局政策对浙江的启示

廉军伟

浙江与韩国都属于东亚经济圈，具有可比的资源禀赋条件，共同的文化发展背景、类似的经济发展特点等。自20世纪60年代以来，韩国充分利用自身区位、劳动力等条件，通过引进、消化、吸收国外先进技术，保持了较高的经济增速。这一发展成就的取得与韩国政府在国家整体经济发展的框架内，根据不同经济发展阶段，制定并推行相应的产业政策，引导科学合理的空间布局有着直接的联系。为此，有必要研究韩国政府在空间布局政策方面的演变过程，总结其经验与教训，以期为浙江空间政策制定提供参考建议。

韩国空间政策演变过程

韩国政府根据不同时期经济社会发展特点，采取不同的空间发展政策，推动空间优化发展，大致经历了四个发展阶段。

20世纪60年代时期：空间布局政策探索阶段。这一时期，韩国刚刚经历朝鲜战争，经济遭受重创，韩国政府着重恢复经济发展，培育产业体系，而对产业空间布局处于探索阶段。这一时期韩国空间布局政策主要有三个特点：一是产业布局上，以团地与园区方式为主，优先建设出口加工园区；二是在城市空间开发上，采取圈域化开发方式，优先支持首尔等大城市发展；三是在交通设施布局上，重点放在改善和扩建道路上。

20世纪70年代时期：空间布局政策发展阶段。这一时期，韩国在产业政策方面转向了重工业和化学工业，并积极促进资金密集工业的发展。为顺应产业发展，韩国政府主动参与国土空间开发，不断优化空间发展布局，空间布局政策逐步发展。这一时期韩国空间布局政策主要有四个特点：一是在产业布局上，重点建设产业发展带。二是在城市空间开发上，重点建设卫星城市。在首尔周边地区建设安养、昌元、美金、陵谷、阳谷等10座卫星城市。三是交通设施布局上，重点构建便捷的运输网络。建成了汉城－釜山高速公路、国家干线公路等。四是在城乡空间布局方面，重点建设乡村工业园和实施奖励性工业开发政策。如1973年韩国提出“新村工厂”计划，推动首尔、釜山等地区的工厂向农村扩散，发展农村经济。

20世纪80年代时期：空间布局政策成熟阶段。这一时期，随着世界新技术革命的深入推进，韩国放弃了资本密集型重化工业的增长方式，提出“科技立国”的口号，重点发展电子、精密机械、精细化工等技术密集型产业。这一时期韩国空间布局政策主要有四个特点：一是在产业布局上，以高新技术园区建设为重点推动产业布局均衡发展。韩国政府在远离首尔的大德、大田、光州、大丘、全州等城市建设高技术产业园区，并使园区具有研究、生产、居住等功能。二是在城市空间开发上，继续推进卫星城建设，建设区域性城市中心。三是在交通设施布局上，国内形成以海运为主的交通运输体系，中心城市强化公共交通建设。四是注重通过空间引导政策，降低房价等商务成本。如1983年，制定不动产中介业法，中介业转换为许可制。

20世纪90年代以来：空间布局政策优化阶段。这一时期，全球化的深化发展，中国经济的快速崛起、国内产业结构和空间布局的调整、区域环境问题等趋势变化，韩国空间政策不仅要解决空间布局问题，而且要创造出良好空间引导途径，提高国家竞争力。这一时期韩国空间布局政策主要有四个特点：一是在产业布局上，依托国际市场，开展全球布局。韩国政府在第四次国土规划出建立针对东北亚地区的国际制造业、贸易、物流的中心基地，包括建立新产业地带，东北亚国际机场、海港的枢纽中心，免税的自由港和经济自由地区等。二是在城市空间开发上，控制首都圈，建设广域圈。三是在交通设施布局上，构建综合高速交通网和公共交通综合体系。建设首尔－釜山、首尔－木浦等高速铁路，形成了以高速公路、铁路、航空、海运等多功能于一体的综合交通网络。四是空间布局政策中更加注重环境建设。第四次国土规划特别强调环境的积极保护，“绿色国土”成为四大基本目标之一。

启示与建议

依托宏观背景适时调整空间政策。韩国空间政策表明，政策的制定和完善是一个动态的过程，是随着国内外宏观背景的变化有针对性的制定一批空间引导政策。例如20世纪60年代宏观背景是朝鲜战争刚刚结束，美国实施一批对韩国经济援助计划，而国内外对轻工品的需求市场比较大，海外市场空间较大。因此，韩国空间政策重点将产业布局于沿海地区，建设出口导向型为主的工业园区。而到90年代，由于全球化的深入发展，韩国着眼于全球开展布局，重点在沿海港口地区建设物流、贸易等中心等。浙江空间政策应着眼国内外宏观发展背景的变化，顺应世界新兴产业的发展需求，谋求空间布局政策与产业发展的高度融合。

重视产业“增长点”作用，并逐步调整功能。在韩国产业发展中，十分重视产业基地的建设，通过“点状”的开发，在较短的时间内提升区域竞争力。韩国从20世纪60年代开始，大力建设工业基地、工业园区等，通过园区的开发建设，带动区域经济发展。在建设区域“增长点”过程中，随着产业层次的不断升级，“增长点”的功能也不断提升。韩国20世纪60年代、70年代重点建设以出口导向为主的加工制造工业基地，80年代演化发展为高新技术园区，90年代以后建设复合型产业园区、自由港和经济自由地区等。浙江在产业发展中也高度重视“增长点”的功能，先后涌现了工业园区、产业基地、产业集聚区、高新技术园区、保税区等产业发展平台。今后，浙江应借鉴韩国在建设“增长点”方面的经验，加快园区的升级，积极谋划高层次的产业发展平台。重点建设一批高新技术园区、科技创业园，争取舟山或宁波建立自由贸易区等。

用国际化的理念谋求空间布局优化。韩国空间布局政策的一个显著特点运用国际化的视野统筹区域发展，加快融入国际化步伐。20世纪60年代，韩国产业布局即面向全球市场，建设出口导向型的工业园区，抢战市场份额；70年代，抓住世界重化工业发展的趋势，合理布局重化工业；80年代，顺应世界新技术革命的发展潮流，建设一批高新技术产业园区；90年代，顺应全球化的发展趋势，在海外建立工业园区，在本国建立以服务业为主的自由贸易区等。国际化的发展理念贯穿于韩国产业发展、产业布局、城市建设等相关领域。浙江是世界经济发展中的重要组成部分，应借鉴韩国经验，加快国际化的战略。通过实施国际化战略，谋求建设一批开放型的经济平台，包括高新技术园区、自由贸易园区等；加快培育一批开放型的经济主体，包括培育一批浙江跨国公司，推动企业境外投资等；建设一批国际资源要素配置中心，包括建设若干具有国际影响的商品定价中心、建立资源供应基地、建立国际性的人才培养基地等。

突出基础设施先行。在空间布局引导政策上，韩国政府特别重视交通等基础设施建设。在产业集聚发展时期，便利的基础设施为原材料、人才、资本等要素的自由流动提供了条件。同时，基础设施建设为落后地区的开发和城市发展提供了基础与条件。同时城市的发展尤其是基础设施的完善又会促进企业、产业的进一步集聚。韩国早在20世纪60年代的产业空间布局和城市发展中，就实行电力、交通、通讯等社会基础设施先行的原则，把大部分固定资产投资直接投向了基础设施的建设项目，完成了铁路的电气化，修建了港口和通讯设施。80年代，顺应国际化发展，建设高速公路、机场和港口等。特别的，韩国为突破首都圈行政区划限制，陆续颁布的各项法律，指导、约束和保障了韩国的基础设施建设，为突破行政界限、统一安排都市圈内城市的功能安排奠定了基础。浙江正加快产业集聚发展和城市建设，应借鉴韩国发展经验，在推动区域空间布局上，注重高速公路、机场、铁路、港口等一体化发展的思路，优先建设高速公路、高速铁路等，为区域开发提供条件。同时，在建设杭州都市圈的过程中，要打破行政区域调整，优化建设公共交通、轨道交通等，并制定相应的法律、制度等，实现都市圈的优化布局。

空间拓展中注重生态和宜居环境建设。韩国在空间拓展中，十分重视生态的保护和宜居环境的建设，努力建设生态环境良好，商务成本低廉的宜居环境。例如20世纪60年代韩国政府就在社会保健部下设立公害系，1973年升格为公害科，并在1972年设立水质保护科和大所保护科。1980年韩国修改“宪法”，增设“环境权”条款，并在保健社会部下面设立环境厅等。20世纪90年代，韩国进一步完善环境法律法规，扩大居民的参与以及引进支援居民的制度等。同时，在首都圈建设中，出台政策，把污染大的工业迁出了大都市。在注重生态环境保护的同时，韩国政府加强房价调控，降低商务成本。政府先后出台了出让价限制制度、住宅预约制度、住宅先出让制度、租赁住宅政策等，防止住宅建设投机。浙江在空间布局引导中，应重视生态环境建设与空间布局优化同步建设。重点建设一批循环经济园区，环保的基础设施等。同时，在区域开发中，重视降低商务成本，吸引高端要素集聚。

避免发展中的教训。韩国在引导空间布局过程中也出现了许多的问题，这些教训值得我们警惕。例如在20世纪70年代，韩国为缩小地区差距，支持农村发展，积极推进工业企业向农村的转移，发展农村经济。但是，由于农村地区经济发展基础、职工素质、要素等资源的制约，这种政府主导型的分散布局政策造成农村地区土地浪费、环境的污染等，不利于农村地区的可持续发展。又如20世纪60年代，韩国兴建大批的工业基地，但由于政府对这些工业基地计划和不够，导致地方工业区出现了过多过滥的不利后果，造成资源利用效率降低。浙江在空间布局引导中，应避免韩国的发展教训，具备战略的眼光，既要考虑国家宏观产业政策的调整发展趋势，又要分析当地及周围地区产业集聚和发展的特征和需要，谋求资源利用与区域开发的互动发展。

作者单位：浙江省发展规划研究院