王祖强

探索建立“五水共治”的长效机制

王祖强

巩固治水成果、提升治水实效，应注重标本兼治，综合运用依法治水、市场治水和科技治水，探索建立长效机制

“五水共治”是浙江省委、省政府推进浙江新一轮改革发展的关键之策，更是建设“两美”浙江的突破口与切入点。经过一年多的工作努力，“五水共治”在倒逼浙江产业转型升级、改善全省生态环境等方面发挥了重要作用，成为破解一系列影响科学发展老大难问题的有效途径，水环境治理取得阶段性成效。“五水共治”作为生态文明建设的重要内容，涉及政治、经济、文化、民生等方方面面，是一项长期的系统工程。粗放的经济发展方式、分散的生活生产模式形成了巨大的污染存量，水资源产权虚置、生态补偿机制匮乏严重制约着市场机制的作用，水环境治理面临着内生激励不足、外在缺乏法制支撑的现实难题。因此，巩固治水成果、提升治水实效，应注重标本兼治，综合运用依法治水、市场治水和科技治水，探索建立长效机制。

大力发展生态经济，倡导清洁生产，形成低耗、减排、高效的经济增长模式和构建绿色、循环、低碳的现代产业体系，推动水环境治理从末端治理向源头控制转变

污染在水里，根源在岸上。水环境治理看起来是个环境问题，实际上是增长方式转型、产业结构调整的问题。高能耗、高污染、高排放的经济增长方式形成了巨大的污染存量和现实增量，末端治理并未有效地控制水环境污染。为再现青山绿水，优化人居环境，必须大力发展生态经济，倡导清洁生产，逐渐形成以低能耗、减排放、高效率为特征的内涵式增长模式，推动水环境治理从末端治理向源头控制转变。发展生态经济，倡导清洁生产，就是将生产活动纳入到环境的约束中来，就是将环境污染考虑到经济发展中去，从而实现经济的可持续发展和生态环境的良性循环。生态经济不同于传统的制造模式，生态经济通过创新驱动、技术改造、工艺提升发展以新能源和低碳经济为主的生态产业，最大限度地促进生产过程中的减量化、再循环、再利用，努力从源头上减少污染物排放。大力倡导清洁生产，就是改变在生产末端治理污染物的治污模式，争取在生产环节中降能耗、减排放，实现水环境的源头保护。大力发展生态经济，倡导清洁生产，就是要构建以生态经济为主的绿色、循环、低碳的现代产业体系，通过转方式、调结构来推动水环境的源头控制，实现水污染历史欠账和现实增量的齐抓共治。

加快推进产业集聚、企业集中、资源集约的工业园区建设，促进工业园区集约化、循环化、生态化发展，实现水环境治理从点源治理向集中治理转变

“低、小、散、乱”的产业布局形成了众多分散的污染源。水环境点源治理成本畸高，治污主体丧失内生动力，形成了水环境治理的“市场失灵”。为降低水环境治理成本，提升水环境治理效率，必须加快推进产业集聚、企业集中、资源集约的工业园区建设，实现水环境治理从点源治理向集中治理转变。工业园区促进了传统块状经济向现代产业集群转型，形成了水环境集中治理的条件，并通过规模优势降低了管道建设成本、水质净化成本和行政监督成本，实现了水环境高效率、低成本地治理。积极推进工业园区的循环化发展，建设生态型工业园区。生态型工业园区通过产业间的物质循环和能量交换，形成产业生态链和生态网，促进园区内资源的相互利用。生态型工业园区旨在以产业间的联动发展和共生组合，将传统“生产—使用—废弃—治理”的单向生产方式提升为“生产—使用—回收—再利用”的循环经济模式，实现园区内的绿色制造、清洁生产和循环发展。工业园区的集约化、循环化、生态化发展，要充分考虑产业空间布局、区域发展特色、园区演进规律，鼓励循环链条中的企业搬迁入园，形成综合性和行业性相结合的工业园区网络体系，在推进产业集聚进程中实现水环境的集中治理。

逐渐明晰水环境产权，促进环境容量资源的商品化，推动排污市场交易化和治污市场竞争化发展，运用市场机制激发企业水环境治理的创新能力和环保动力

市场机制的有效运行，能够在一定程度上弥补政府在“五水共治”基础设施建设方面的不足，有利于促进经济激励机制作用的发挥。由于水环境产权虚置，环境容量资源具有准公共产品的属性，使得环境容量资源长期被低成本、过度化使用，形成“公地悲剧”。为推动水环境治理的市场化发展，必须明晰水环境产权，界定水环境容量资源的使用权，建立“谁使用，谁付费”的资源有偿使用制度。水环境治理的市场化关键在于促进环境容量资源的商品化，通过市场机制形成真正反映资源稀缺程度、市场供求状况的资源价格，将水污染产生的生态成本内化到企业的生产成本中。由于排污—治污是水环境治理市场的供求双方，所以，推动排污市场交易化和治污市场竞争化，才能通过利润激励激发企业水环境治理的创新能力和环保动力。排污市场交易化是通过排污权的买卖将环保优势转化为企业利润，激励企业加快科技创新、环保投入，减少水环境污染。治污市场竞争化旨在以环境津贴、绿色信贷等优惠政策，引导社会资本，尤其是民营资本进入治污市场，形成资本结构合理、竞争性充分的产业发展格局。明晰水环境产权，实现水环境治理的市场化，就是使市场在环境资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，实现水环境治理从官员升迁激励向市场利润激励转变，从“谁污染，谁付费”的外在约束向“谁治理，谁收费”的内生激励转变。

切实完善生态补偿机制，实现水环境治理成本与收益的对称性，通过分段包干和整体治理的协调并进，推动流域水环境合作治理，探索建立跨区域联动共治模式

流域水环境治理往往具有正外部性效应，表现为成本集中、收益分摊，流域水环境治理成本与收益的不对称，容易产生“免费搭车”现象和陷入“囚徒困境”中。为推动流域水环境合作治理，必须切实完善生态补偿机制。要以“谁受益，谁补偿”的原则，根据水环境治理中所付出的额外的保护成本、治理成本，为此而牺牲的发展机会成本和溢出本辖区的生态修复效益，实行流域下游地区对上游地区的逆向补偿机制。通过水环境治理贡献与货币补偿相对称，消除流域水环境治理中的成本与收益缺口，调动流域各方水污染整治和水环境保护的积极性。推动流域水环境合作治理，要落实好河长制、江段长制，实行分段包干和整体治理相结合，建立水环境跨区域联动共治模式。江段长制通过属地负责的方式，使得各行政单位成为水资源公共产权的现实主体，有助于形成“上游污染上游治，下游污染下游治”的良好局面，使“谁污染，谁治理”的政策真正落到实处。积极推进全流域河长统筹、江段长对接制度，建立流域水环境治理联动一体化、联防责任化、联治高效化和联商常态化的治水新模式。

充分激发社会团体和社会公众参与水环境治理的积极性、主动性和创新性，广泛动员社会力量，形成水环境治理合力，使水环境治理呈破竹之势

水环境治理是事关全社会的公共事业，不仅需要发挥政府引导作用，激励企业自觉治污，更需要激发社会团体和社会公众参与水环境治理的积极性、主动性和创新性。水环境治理必须引导社会公众参与，广泛动员社会力量，使其成为全社会的自觉行动。激发社会公众参与水环境治理关键在于健全社会公众参与水环境治理的机制与渠道。长期以来，由于社会公众缺乏环境知情权、参与权、监督权和表决权，使得社会公众不仅丧失了水环境保护的主体性地位，而且成为水环境污染的直接受害者。为调动社会公众参与水环境治理的积极性，强化水环境治理的社会监督，必须健全水环境治理中的信息传导机制、公众反馈机制和社会监督机制，充分保证公众参与水环境治理的信息完备和渠道通畅。水环境治理还必须发挥环保组织、志愿者协会等社会团体的教育、宣传和监督作用，形成政府引导、企业自觉、公众参与的治水合力，使水环境治理呈破竹之势。

“五水共治”是“法治浙江”建设的大平台、试验田、试金石和活教材，要强化法治思维，注重法治建设，通过研究和解决“五水共治”中的立法、执法、普法等各个方面的问题，发挥好依法治水的重要作用

要结合全面深化改革和推进依法治国的契机，加快浙江地方性法规的制定出台步伐，建立健全最严格的水资源管理和水环境监管制度，加快研究制定和实施水权制度，使各级政府在环境整治中拥有更加明确、严格、可操作的法律依据。积极出台针对“五水共治”的资金和技术保障、跨区域联合治理等宏观问题的政策法规。健全生态环境保护责任追究制度，对未达到区域环境保护目标、污染排放目标、环境质量目标的责任人实行生态危害问责制。

深化环保、水务、公安联动执法机制，切实加大涉嫌水环境违法犯罪行为的打击力度，对违法行为严厉打击，公开处理，追究其责任人。实行行政、民事、刑事三法并举，对于造成严重后果的环境违法行为，要加大行政处罚力度，根据水污染情况及时采取限期治理，甚至勒令其关、停、并、转等行政处罚措施。对造成生态环境损害的责任者实行终身责任追究制，严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

强化社会公众和企业的普法教育。社会公众和企业作为参与“五水共治”的重要主体和主要受益者，是否具有维护法律意识，将直接影响“五水共治”工作成效。各级党委政府要通过组建“五水共治”法制宣传队伍、制作宣传资料、开展法律培训，以及进行以“五水共治”为主题的学法、守法、用法、护法等环境法制宣传教育，形成浓厚的法制宣传氛围，使公众和企业了解环境保护的权利与义务，自觉提高环境法律意识和水平，积极参与建设美好环境，监督环境违法行为，做环境保护的自觉践行者。

作者为中共浙江省委党校经济学教研部主任、软科学研究所所长