葛燕

推行PPP模式需改革护航

葛燕

要更好且更有效率地推行PPP模式，真正发挥其优势，需不断推进体制机制方面的改革创新

PPP（Public Private Partnership）模式是指政府与民间资本合作进行项目建设或经营，上世纪90年代在英国开始出现并推广，源于英国政府为了解决基础设施资金需求迅速增长与政府财政紧张的矛盾。在我国，如今的PPP模式被视为拓宽政府投融资渠道、化解地方政府债务风险、加快公共基础设施建设步伐的利器。国内众多省份已在大力探索PPP模式，财政部也发文推广运用PPP模式，PPP项目接二连三推出，一股热潮已然掀起。PPP模式或许是现阶段我国种种困境的解决之道，然而，“漂洋过海”的PPP模式并非“万金油”和“救命稻草”。

其一，实施规范化程度不高。当前的PPP热潮表现为政策推动力强的局面，但对PPP本身的“解剖”尚未达到预期的政策效果。从国内已有的实践来看，部分PPP项目仍然停留在初级阶段，表现为采取BOT和BT等模式。而PPP模式更强调由政府和社会资本利益共享、风险共担，政府和企业借此实现双赢，这需要一整套完整的管理框架体系。目前我国相关的立法、机构、机制和制度等都尚未建立，对PPP项目的监管能力也需大大提高。

其二，市场化运作难度较大。适合PPP模式的主要是基础设施建设以及部分公共服务项目，具有投资建设期长、收益回报慢的特点。对于具有逐利天性的资本来说，要投资到此类项目上，必须以完善的市场化运作机制为前提，但是现实往往事与愿违。例如，我国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥就遭遇了尴尬，在收费的刺桐大桥周边，有7条不收费的政府建桥，由于项目投资多、回收期长，加上缺乏市场机制和契约精神的制约，使其成为失败的案例典型，造成社会资源的浪费。

其三，应用范围及领域有限。从国内外实践经验来看，适合PPP模式的项目大致需具备价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、具有长期稳定需求等特点。PPP模式是一种辅助的融资方式，不能替代全部政府投资，万万不可一哄而上。从国际经验来看，应用PPP较成熟的国家，公共产品采用PPP模式的项目数量及投资额比例也仅占15%-25%。另外，部分具有一定垄断性质的公共领域仍然难以吸引社会资本进入，还有一些盈利能力较差的项目也难以推行PPP模式。

PPP模式不仅仅是融资的手段，更是一种投资、管理、运营的思路。对于民间资本丰厚的浙江来说，在部分领域及项目上运用PPP模式，无疑能对减轻财政负担、缓解地方债压力带来利好。要更好且更有效率地推行PPP模式，真正发挥该模式的优势，还需不断推进体制机制方面的改革创新，为其“保驾护航”。

加快推进PPP系列立法保障。加快研究出台PPP系列法律法规，实现具有法治保障的规范化操作，出台针对PPP项目的融资政策细则。可借鉴英国、澳大利亚、加拿大等国大力推广PPP模式的经验，通过财政部门设立专门的PPP管理机构。保障PPP项目投资者一定的合理收益率，探索合理的产品或服务定价机制。政府需加强对PPP项目产品及服务质量的监管，提高社会公众的参与度，形成全方位的监督网络体系。

推进政府投融资体制改革。有效整合现有的政府投融资平台，坚持政企分开的市场化运营导向，改变其政府融资平台过于依赖土地出让收入和银行贷款的现象，在提高公共项目投资回报率的基础上，采取多元化融资方式，吸引社会资本参与基础设施和公共服务领域的项目建设。着力推进政府角色由“划桨者”向“掌舵者”转变，发挥市场化机制的作用，提高建设投资项目的质量和效率。可由政府甄选并推出适合应用PPP模式的高质量项目库，为吸引社会资本参与选好范围、指明方向。

加快公共物品供给模式创新。有效转变公共物品供给的理念，由传统的政府主导型观念转向具有“契约约束”的公私合作共赢理念。适时打破部分行业垄断，为社会资本进入扫除障碍，按照市场的方式经营，保障民资收益。加快资源要素配置市场化改革，引入竞争以理顺激励机制，提高资源配置效率。根据项目特点，适当采用“特许经营权”、“使用者付费”等方式，形成多元化公共物品供给机制，丰富PPP项目的内涵。

供稿：浙江省经济信息中心预测处