泰顺县国土资源局 包日李

浅析如何推进国土资源『裁执分离』工作

泰顺县国土资源局 包日李

所谓“裁执分离”，是指作出裁决的机关与执行裁决的机关分离，即不能由同一机关既行使裁决权又行使执行实施权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。非诉执行案件的“裁执分离”，是指由法院行使裁决权，对申请执行的行政行为进行审查后，由行政机关具体实施强制执行。目前，随着法院系统执行方式改革的进一步深入，“裁执分离”已成为改革的基本方向。

为进一步规范国土资源行政强制和非诉行政案件执行工作，贯彻落实省行政复议与行政审判第八次联席会议精神，加快建立健全“裁执分离”执行机制，有效缓解泰顺县国土资源非诉行政案件执行难的问题，形成顺畅有效的强制执行协作机制、阳光公开的操作机制、便民高效的群众权益保障机制，积极推进非诉案件“裁执分离”工作。笔者结合工作实际，谈几点粗浅的看法。

一、泰顺县国土资源非诉行政案件执行情况

据初步统计，2010年至2013年12月，泰顺县国土资源系统共作出土地违法行为行政处罚316件，其中作出没收决定169件，作出拆除决定147件；申请强制执行84件，实际实施强制执行的只有2件。从上述数据看，泰顺县土地违法案件宗数较多，而且大部分属于农民建房违法，法院认为警力有限，难以应对国土部门数量较多且难度较大的案件执行。2013年10月份以前，法院出具的《行政裁定书》都是“准予强制执行泰顺县国土资源局作出的行政处罚决定”；自2013年10月份以后，法院出具的《行政裁定书》是“准予强制执行泰顺县国土资源局作出的行政处罚决定，并由泰顺县国土资源局自行组织实施”。此后，泰顺县国土资源局根据省高院《省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要》和省政府《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》（浙政办发〔2013〕69号）、《关于切实加强“三改一拆”中违法用地建筑拆除和土地利用工作的指导意见》（浙政办发〔2013〕105号）、省国土、财政、住建、农业厅《关于印发浙江省建立完善耕地保护共同责任机制构建土地管理新格局实施方案的通知》（浙土资发〔2014〕3号）等有关文件精神，同时参照其他县市好的经验做法，积极与县法院、县政府沟通协调，泰顺县人民政府于2014年5月份出台常务会议纪要，纪要明确：

对申请强制执行的一般案件，人民法院经审查裁定准予执行的，由当地政府负责组织实施，县国土、住建等部门全力配合。

对个别重大典型的国土资源违法案件，县人民法院经与县政府及国土资源部门协商一致后，由县人民法院执行。

县国土资源部门作出没收违法建（构）筑物行政处罚决定的案件，经结案并没收的违法物腾空后，县财政局（县国资办）办理移交手续；县财政局（县国资办）负责造册登记统一管理或直接实施拆除；依法补办用地审批手续后，按照《浙江省人民政府关于违法用地建筑物处置意见的批复》（浙政函〔2006〕16号）规定依法进行处置。

今年年1-10月份，泰顺县国土资源局非诉案件申请法院强制执行46件，强制执行案件实施效果还是很不理想。

二、国土资源非诉行政案件存在的困难和问题

1.执法和执行力量有限，无法应对非诉案件执行工作

泰顺县国土资源执法监察工作人员60多人，县域面积1761.5平方公里，基层国土所普遍缺少人手，技术装备不足等，人均管辖面积近30平方公里，全县13辆执法车辆，只能应付执法巡查工作。基层国土资源所不仅要把执法监察工作作为重点工作，还要处理其他的日常管理工作，工作量非常大，执法监察压力大，以致有些违法行为和现象得不到及时的惩罚，缺少执法威慑。

2.难以组织协调

国土部门难以整合、调配相关部门和当地政府行政资源和力量，无法建立以政府为责任主体，其他部门协同的共同责任体系和防控机制，导致执法部门重复执法和执法效率不高，很容易延误执法最佳时机。

3.存在风险

强制执行案件涉及利益关系复杂，国土资源部门作为职能部门，不十分熟悉当地人员和社会情况，无法正确预防风险和处理极端事件能力，在遇到新的突发情况时，无法及时准确地判断，实施执行难度相当大，而且执行不力可能引发行政纠纷的风险。对抢建施工的，国土资源部门缺乏有效制止手段，执法人员还经常遇到暴力抗法现象。

目前，根据县人民政府2014年5月份的常务会议纪要，对泰顺县申请强制执行的案件，其组织实施主体对国土部门来说虽已得到改观，也减轻了国土部门的压力，但案件还是得不到及时有效执行，实施效果不佳，带来了许多不利因素和负面影响。

一是降低了法律的威慑力，使国土部门的行政处罚决定书和法院的执行裁定书成为一纸空文，难以通过法律手段有效地遏制违法用地行为。

二是引发大量的信访矛盾和违法建筑安全责任风险，增加了社会不稳定因素。

三是违法建筑未能及时得到处置和拆除，导致土地资源难以合理、有效利用，并将严重影响卫片执法、“三改一拆”、低效用地再开发和“无违建县、乡镇”创建工作。

三、完善国土资源非诉案件“裁执分离”的对策和建议

1.强化执行力，实施监管和问责

按照属地管理、条块结合的原则，落实相关责任。对国土资源部门申请强制执行的一般案件，人民法院经审查裁定当地政府负责组织实施的，人民法院必须要督促当地政府实施，建立司法的监督制约制度，有利于树立法院司法公正形象和维护司法权威，形成司法与行政良性互动的强大合力，提高法律的威慑力。明确执行机关应在执行完毕或执行期限届满后规定时间内将执行情况函告法院，并抄送监察局。监察局牵头，会同法制办、法院每季度对执行情况进行督查，并由监察局对组织不力、配合不积极、执行不到位等怠于履职情形进行问责。

2.加强监督，充分发挥监管部门的作用

各监管部门在自己管辖职责内对行政执法活动进行监督检查，形成齐抓共管的局面。利用县政府对乡镇政府耕地保护责任考核，把国土资源违法案件执行率与新增建设用地指标相挂钩的奖惩机制；利用法制和司法部门开展的专项考评活动，把行政执法活动列为对乡镇政府法制建设和依法行政责任考核的重要内容。

3.疏堵结合，营造合法合理用地氛围

地方政府和国土资源部门完善制度，积极主动服务，密切配合，保障合法合理用地需求；加强国土资源法律法规、政策宣传，提高全民全社会合法合规用地意识，营造合法合规用地和节约集约用地的良好氛围；标本兼治，综合防控，减少制度和政策原因导致的违法用地，促进社会经济秩序可持续发展。

4.创新机制，建立党委、政府领导的工作机制

按照温州市委、市政府出台“违必拆、六先拆”工作意见，建立党委政府组织、部门协作、信息互通、行政执法和行政监察相结合的联动工作机制，整合并统一调配行政资源和力量，建立健全完备的管理网络和综合执法队伍，严厉打击违法用地、违法建设行为，积极推进卫片执法、“三改一拆”“无违建乡镇”和“无违建县”创建活动，从源头上预防和减少国土资源行政强制和非诉行政执行案件。

5.立法修改，赋予乡镇政府行政强制执行权

土地本身就具有宏观经济的调控职能，属于地方政府的重要工作内容，地方人民政府也是耕地保护的第一责任人，而且具有更强的组织和统筹协调能力。结合《城乡规划法》，立法修改《土地管理法》。明确对违反土地管理规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。这样，直接赋予了地方政府的行政强制执行权，可以降低行政成本，提高行政效率和执行威慑力。《城乡规划法》已经作出了类似的规定，成效非常显著，解决了乡镇政府缺乏行政强制权，避免了因管理手段软弱造成社会经济秩序混乱。