建德市国土资源局 钱晓华

关于加强和改进低丘缓坡垦造耕地工作的思考

建德市国土资源局 钱晓华

建德市大力推进土地开发、垦造耕地工作，近十余年来垦造耕地3.12万亩，既保障了建德市建设项目占用耕地的需求，同时又为大杭州的建设发展做出了贡献。但由于建德市山多地少，可开垦耕地后备资源主要为低丘缓坡，其特定的地理地貌格局以及复杂的地质条件，以及随着国家“占优补优、占水田补水田”政策的推行，建德市利用低丘缓坡垦造耕地工作难度加大，必须因时因地，改变粗放的垦造方式和只注重数量的垦造目标，走出一条数质并举、生态造地的垦造之路。

一、当前耕地垦造工作中存在的主要问题

1.垦造难度不断加大

从垦造工作情况看，自2009年以来已立项的垦造项目共109个，规划新增耕地面积14998亩，其中已竣工验收项目64个，规划新增耕地6961亩（实际新增6379亩），正在施工项目45个，规划新增耕地8036亩。从后备资源情况看，根据建德市经济社会发展情况初步测算，到2020年前全市用地需求大约2万亩，其中耕地1.2万亩左右。根据建德市森林资源二次调查数据和《建德市低丘缓坡综合开发利用规划（2011—2020年）》，到2020年，全市可垦造的土地资源规划总量为3.83万亩，扣除已立项、“三江两岸”和“四边区域”规划控制的亩数，实际可开发量2.46万亩，虽然近期能够满足“占补平衡”的需求，但其中不少地块适宜程度较低、开发难度和投资额度较大，造成垦造的难度较大。主要原因，一是立地条件不足。部分适宜开发区域山高路远，交通条件差，后续管护难度十分大；部分项目区为风化石，建筑材料需外购外运，致使垦造成本大大增加；受地质环境、工程等因素影响，低丘缓坡出地率普遍不高。二是主体意愿不强。不少乡镇（街道）认为本行政区域内资源枯竭，垦造工作难以为继，加上垦造难度逐年增加，部分项目实施容易造成水土流失等生态影响，弊大于利，从而积极性受到影响。

2.工作合力尚待强化

垦造耕地工作是一项发展性工程、全市性工程，必须统筹各有关职能部门、各工作主体的力量，形成合力，共同推进。从近年来的实际情况看，主要存在以下问题：一是各主体的认识不全面。不少乡镇街道、村没有全面、深刻地认识垦造耕地工作的意义和重要性，只是把这项工作作为争取用地指标和政策资金的平台，重垦造、轻管理、轻利用，致使选址上不够科学、施工上不够细致、利用上不够重视。二是各单位间权责分工及相互衔接上部分存在脱节。比如，对于耕地垦造前、中、后实行分段管理，垦后利用的牵头和监管部门对垦造的立项、设计、施工、验收介入不足，致使对垦造主体在垦后利用上监管不足，造成部分新垦耕地利用率不高等等。

3.垦后利用还需加强

部分乡镇（街道）新造耕地利用率不高，存在重垦造、轻耕种的思想。一旦项目验收完毕，往往忽视其后续管护，利用率普遍不高。根据各乡镇（街道）对土地整治项目“回头看”工作的实地反馈，建德市2009年以来的64个竣工验收项目中，有15个项目处在抛荒状态（未承包种植）；有5个项目处在部分种植状态，还有44个项目虽然已种植，但真正落实承包、种植情况较好的面积仅占50%左右。新垦耕地不经过耕种，生态修复的时间又会延长，形成恶性循环。主要原因，一是主体认识还应提高。目前，建德市垦造耕地后续管理、利用基本上还是依靠承包户或村级经济组织的自觉性，且农业项目投资回报周期长，仅培护好地力所需年数就不短，经营管理主体急于回报的因素或多或少存在，造成新垦耕地利用率低。二是基础配套不够完善。比如渠系灌溉、道路配套等，甚至于由于土壤土质的因素，难以进行高效农业的种植经营。三是机制方法还有待完善。比如工作机制上，如何保证新增耕地的有效利用，还未形成完善、有效的保障机制、制约措施和监管体系；经营方式上，有些新垦耕地通过统一流转，引进工商资本或种植大户，综合效益高，有些新垦耕地仍由农户分散经营，良莠不齐。

4.生态问题亟需改善

低丘缓坡垦造耕地或多或少会带来原有生态的改变，且由于生态环境影响的滞后性，垦造后的生态环境问题会不同程度地显现，严重的甚至会造成水土流失、次生地质灾害等重大生态环境问题。如杨村桥镇徐坑村、龙溪桥村前塔山垦造耕地项目，由于开辟上山连接道路时无序堆放废弃泥土，加之强降雨，造成了泥石流次生地质灾害。

二、科学推进耕地垦造工作的建议

1.切实提高认识

一要充分认识垦造耕地对保障建设和发展的意义。建德市耕地资源较为匮乏，土地供需矛盾十分突出，鉴于建德市的经济社会发展现状，大力垦造耕地是建德市实现耕地占补平衡、保障建设发展的唯一出路。二要科学统筹垦造耕地的直接和长远目标。在实现占补平衡、获得用地指标的同时，要科学垦造、高效利用、注重发挥新造耕地综合效益，要把新增耕地质量建设放在重要位置。

2.科学立项选址

要切实加强项目立项选址的协调和可行性论证工作，从源头上把好质量关。垦造耕地项目在符合土地整治规划和低丘缓坡综合开发利用等规划的同时，要充分考虑项目的立地条件、垦造耕地的适宜性、以及垦后利用的高效性，做到带（农业开发）项目的先实施、水土（生态）保持方案完善的先实施、基础配套较完善的先实施；要在市域范围内和更长的时间阶段内统筹安排垦造耕地项目；要根据项目的立地条件和新垦耕地的适宜性，分类安排，在项目立项选址阶段就为垦后利用把好关，为项目的生态性、合理性、效益性织起更为紧密的“过滤网”。

3.坚持生态造地

要以生态的理念、要求和技术标准指导规划设计和工程施工。一要因地制宜生态开发。在垦造耕地过程中，要有意识地与当地新农村建设及乡村游项目等相结合，因地制宜保留项目区块内的大型乔木和珍贵树木，适当增加绿化成本，提升项目档次，使项目短期内能成为当地乡村采摘游的目的地，既促进种植后续管护，又提高项目效益。二要强化规划设计。设计上要做到生态优先。要结合生态建设，突出规划设计在垦造过程中的引领作用，尽可能减少对生态环境的破坏。要加强前期预评估，在立项阶段，地质、环境部门就要对预选项目点进行地质灾害的前期预评估，参与低丘缓坡垦造耕地项目的生态可行性指导和论证，从而有效规避边开发边产生地质灾害隐患的事件发生。要增加水土保持方案。为有效减少对生态环境的影响程度，需在垦造耕地项目实施前做好水土保持方案，而且在实施过程中，要指导实施主体落实好水土保持措施。三要抓好配套设施建设和维护。各相关部门在土地垦造的同步开展水、路、电等相关配套设施的建设，重视配套设施后期维护工作。

4.严格质量管理

一是质量上要严格把关。要细化施工和质量标准的基础上，对于质量不过关的项目，尤其是生态不达标、垦后利用率低的项目，要建立“保修”、返工机制，同时，对于施工和监理单位也要建立惩戒机制，建议监理上要相对集中。每年发排的项目，由市里统一进行监理招标，尽量把低小散和不负责的监理单位挤出市场。二是强化专业队伍培育与管理。加大培养有资质的专业人才，加强乡镇（街道）规划员业务技能培训，强化对施工队、监理人员的管理，建立人才培育机制。三是管理上要分类制宜。在全市统盘的基础上，成立国土、农业、林业、水利水产局等相关部门联合落实人员组成的工作小组，要根据新垦耕地的适宜性，根据今后的产业发展方向，负责垦造土地项目立项、建设指导、验收等相关工作。四是重视利用耕作层表土剥离。表层土壤肥力充足，表土剥离再利用是最为快速提升垦造新增耕地土壤质量和地力水平的有效手段，既能减少复垦造地时外调土产生的额外资金投入，减少造地外调土的熟化费用和时间，又能使可耕植土地面积稳定，有效提高土地利用率。

5.加强垦后利用

土地开发不易，要注意节约集约利用，要与产业结构调整相结合，与建德市经济发展规划相结合。一是加强巡查监督。要建立完善新垦土地利用巡查监管、新垦土地闲置处置等机制，要把新垦土地利用与新上垦造项目安排挂钩，避免新垦土地抛荒、地力浪费。二是加强政策扶持。建德市垦造耕地项目验收入库移交后，由农业部门指导各乡镇（街道）、村进行承包耕种，并给予相应的补助政策，如对于在承包期内种植较好地力提升达到要求规定的，给予前三年每年每亩300元的补助，扶持力度较弱。建议在政策保障上作进一步完善，加强政策激励，导向经营业主加大后续投入、发展优质高效农业。三是加大土地流转力度。重点是要减少土地流转成本，缩短土地流转办理期限。四是鼓励引进综合型现代化农业开发项目。鼓励乡镇（街道）、村通过整体流转等方式，引进工商资本，发展现代农业产业化项目，提升土地增值效益。

6.推进“占优补优”

随着国家“占优补优、占水田补水田”政策的推行和铺开，建德市要积极开展试点探索工作。一是政策上的探索，为接下来的垦造水田项目实施做好充足准备；二是积极做好后续资源的调查摸底，进一步摸清全市符合垦造水田条件的后备资源；三是加快试点，积极探索新垦造水田和原有旱地提升水田工程的可行性。