沈跃春

（1.武汉大学马克思主义学院，湖北武汉430072；2.安徽省社会科学院社会学所，安徽合肥230051）

加快转变政府职能深化行政体制改革

沈跃春

（1.武汉大学马克思主义学院，湖北武汉430072；2.安徽省社会科学院社会学所，安徽合肥230051）

深化行政体制改革是深化政治体制改革的重要组成部分，是新时期全面深化改革的重要内容，对于我国经济社会发展具有重大而深远的意义。当前，我国已经进入全面深化改革的新时期，加快转变政府职能、深化行政体制改革，是新时期全面深化改革的一项重要任务。深化行政体制改革具有带动各方、影响全局的重要作用，是一个不断持续深化的过程，需要我们把行政体制改革放在全面深化改革的总体布局中去谋划，以国家治理现代化为目标深化行政体制改革，以深化行政体制改革作为全面深化改革的突破口，着力推进以加快转变政府职能为核心的行政体制改革。

国家治理体系；治理能力；行政体制改革；政府职能

党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]（P3）这不仅为全面深化改革指明了方向，也对进一步深化行政体制改革，加快政府职能转变，全面正确地履行政府职能提出了新要求。当前，我国已经进入全面深化改革的新时期。加快转变政府职能、深化行政体制改革，是新时期全面深化改革的一项重要任务。我们一定要认真学习贯彻党的十八届三中全会精神，以国家治理现代化为目标深化行政体制改革，以深化行政体制改革作为全面深化改革的突破口，着力推进以加快转变政府职能为核心的行政体制改革。

一、以国家治理现代化为目标深化行政体制改革

行政体制改革是全面深化改革的重要内容。全面深化改革是一项复杂的系统工程，必须要有战略思维，对全面深化改革作长远性、系统性谋划。全面深化改革的实质是实现制度现代化，而实现制度现代化的关键是推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》提出：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。[1]（P7）习近平同志说：“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]1992年，邓小平同志在视察南方时的重要谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[3]（P372）在邓小平同志战略思想的基础上，党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对加快转变政府职能，深化行政体制改革提出了新要求。《决定》提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”[1]（P16）这些都是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，需要我们把行政体制改革放在全面深化改革的总体布局中去谋划，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标深化行政体制改革。

1.注重行政体制改革的系统性、综合性和协同性，在全面深化改革中着力推进行政体制改革

行政体制是中国特色社会主义制度的有机组成部分，深化行政体制改革是中国特色社会主义制度的完善和发展，从根本上说是为了更好地坚持和发展中国特色社会主义。在全面深化改革的总体布局中，行政体制改革具有系统性、综合性、协调性特点，与各领域改革都有紧密联系。党的十八届三中全会提出的经济、政治、社会、文化、生态文明和党的建设等诸多领域的重大改革举措和要求，都直接或间接地涉及政府的管理体制、管理职能、管理方式，甚至包括一些机构和人员编制的调整，这些都属于行政体制改革的重要内容。我们必须注重行政体制改革这些重要内容及其所具有的系统性、综合性、协调性特点，在全面深化改革中着力推进行政体制改革。在全面深化改革的新时期，如何进一步深化行政体制改革呢？我们认为，一要根据全面深化改革的总目标确定深化行政体制改革的战略目标。深化行政体制改革作为全面深化改革的有机组成部分，要与全面深化改革的总体目标相协同。也就是说，要按照全面深化改革的总目标，明确深化行政体制改革的目标定位。在总目标的指引下，行政体制改革的目标是建立中国特色社会主义行政体制。深化行政体制改革，要有利于完善和发展中国特色社会主义制度，有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。二要与经济、政治、社会、文化、生态和党的建设等诸多领域的重大改革举措结合起来。深化行政体制改革，要与全面深化改革的重大举措相协同，按照《决定》提出“六个紧紧围绕”的要求，有针对性地推进解决各领域改革中涉及的相关体制机制问题、职能调整和机构设置问题等，促使各项改革措施的顺利实施。三要以经济体制改革为前提和牵引，与全面深化改革的重点相协同，突出经济领域的行政体制改革，以此牵引和带动其他领域的相关改革。四要以战略思维把握深化行政体制改革的方法步骤。要与全面深化改革的方法步骤相协同，坚持顶层设计和“摸着石头过河”相结合，坚持整体推进和重点突破相结合，把握好稳中求进的总基调，遵循系统、科学的方式方法，循序渐进，逐步推开。

2.紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化的总目标，着力推进政府治理体系和治理能力的现代化

深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行力的集中体现。在我国，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。在国家治理体系中，政府行为及其制度和程序是其中最重要的内容。政府角色及其管理方式的现代转型，是现代国家治理体系建构的核心问题。推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是推进政府治理体系和治理能力现代化。因为政府治理是国家治理的重要组成部分，国家治理体系和治理能力现代化的核心是政府治理体系和治理能力现代化；所以，全面深化改革对政府提出了更高的要求，深化行政体制改革，必须着力推进政府治理体系和治理能力的现代化。根据推进政府治理体系和治理能力现代化的要求，我们要深化行政体制改革总体研究，细化改革的重点任务、路线图和时间表，到2020年在重点领域和关键环节改革上取得决定性成果，建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，并以此为基础，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、程序化、规范化。

3.加快转变政府职能，关键是要实现政府职能的现代化

转变政府职能始终是我国行政体制改革的核心任务。当前，我国改革已经进入深水区和攻坚期。深化行政体制改革面临着许多躲不开、绕不过、拖不起的难题。深化行政体制改革，迫切要求实现政府治理体系和治理能力现代化，而实现政府治理体系和治理能力现代化的关键是要实现政府职能的现代化。因此，加快转变政府职能的根本目的，就是要加快实现政府职能的现代化。那么，如何加快实现政府职能的现代化呢？

首先，解决好现代政府自身的职能定位问题，包括政府与市场、政府与社会的边界问题。合理确定政府自身的职能定位，合理界定政府与市场、政府与社会的边界，这是现代政府与传统政府的主要区别，也是政府治理体系和治理能力现代化的重要标志。党的十八届三中全会《决定》把政府职能概括为：宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、保护环境等。这一新的表述更加清晰地勾勒出市场经济体制下政府职能的科学内涵，反映出时代发展的新背景和新要求。

其次，全面正确地履行政府职能，要求政府要处理好与市场和社会的关系，加快行政审批制度改革，简政放权，把该放的权力放下去，把该管的事务管好。转变政府职能，就是要通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。也就是说，既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好。

其三，要正确理解政府职能的现代化，通过削减政府对市场的不当干预职能，调整政府对社会的管理职能，增强政府对市场的监管和公共服务的职能，使政府职能与政府在现代化国家治理体系的角色定位相一致。改革开放以来，人们一直呼吁转变政府职能，从最初提出“理顺各级政府职能部门之间的关系”，到党的十八届三中全会《决定》明确提出“加快转变政府职能”的要求，30多年来的改革实践使人们的认识不断提升。但是我们也要看到，与以让市场在资源配置中发挥决定性作用的现代政府职能定位相比，我国现代的政府职能体系的转变远远没有到位。在现代市场经济条件下，政府职能转变的方向应该由全能型、管制型、权力型转向有限型、服务型、法治型。只有加快政府职能的现代化建设，切实转变政府职能，才能更好地发挥政府作用，实现政府治理体系和治理能力的现代化。

二、以深化行政体制改革作为全面深化改革的突破口

全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革，而是涉及经济、政治、社会、文化、生态文明和党的建设等方面的全方位改革。与历次三中全会不同，党的十八届三中全会第一次将政治、经济、社会、文化、生态文明和党的建设等方面的改革统筹考虑、系统谋划，突出体现了改革的系统性、整体性、协同性。那么，全面深化改革应该从哪里突破呢？我们认为，全面深化改革的突破口在于深化行政体制改革。

1.行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求

深化行政体制改革是深化政治体制改革的核心内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。党的十八届三中全会对深化政治体制改革提出了明确要求：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[1]（P4）这不仅对新时期深化政治体制改革指明了方向，而且对于新一轮行政体制改革也具有重要指导意义，必将大大加快我国行政体制改革的步伐。党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。实际上，使市场在资源配置中起决定性作用，这就必然涉及到深化行政体制改革。改革开放30多年来，我国不断深化行政体制改革，并取得显著成效，为经济社会发展取得重大成就提供了重要的体制保障。但是我们也要看到，我国行政体制仍然存在不少问题。尤其重要的是，中国经济社会发展所面临的新形势和新任务，迫切需要继续推进行政体制改革。

2.深化行政体制改革具有带动各方、影响全局的重要作用

行政体制改革既是整个体制改革的重要组成部分，又对整个改革开放起着重大作用。这就决定了深化行政体制改革是在新的历史起点上全面深化改革的重要环节。行政体制是国家体制的重要组成部分，与各方面体制密切相关，在经济社会发展中具有重要作用。行政体制改革是整个体制改革的重要内容，处于经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等各项建设的关节点，与经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等方面改革都有密切关系，涉及行政权力关系的调整和政府组织结构的变动，涉及国家经济、政治、文化和社会生活的方方面面，涉及中央与地方、政府与社会、政府与企业、整体利益和局部利益等一系列重要关系。因此，行政体制改革具有影响全局、带动各方、牵一发而动全身的关键性作用。如果说“经济体制改革是全面深化改革的重点”，那么，我们也可以说深化行政体制改革是全面深化改革的突破口。

3.深化行政体制改革，需要将其放到党和国家发展的大局中统筹谋划，在中央统一领导下，与其他方面的改革一起统筹规划部署，整体协调推进

由于行政体制改革不限于狭义上的国家行政机关的组成、职权、机制和人员等方面的改革和调整，也不是行政体制单项和专项改革，而是全面深化改革总体部署和总体格局的有机组成部分；所以，深化行政管理体制改革，“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，推进所有领域改革”，而是深化经济体制、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革及其他体制改革的重要内容，对于解决我国经济社会发展中遇到的深层次矛盾和问题，推进我国经济社会又好又快发展具有重要的现实意义。

三、以加快转变政府职能为核心着力推进行政体制改革

加快转变政府职能是深化行政体制改革的核心，也是处理好政府与市场、政府与社会关系的关键。通过加快转变政府职能激发改革开放新活力，这是党的十八届三中全会后我国新一轮改革的一个重要取向。在全面深化改革中，加快政府职能转变，深化行政体制改革，是党的十八届三中全会作出的重大决策。处理好政府和市场的关系不仅是经济体制改革的核心问题，同时也是对深化行政体制改革提出的明确要求。改革实践告诉我们，处理好政府与市场、政府与社会的关系，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式。

1.切实转变政府职能，关键是要解决好政府与市场、政府与社会的关系

党的十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，[1]（P5）既要发挥市场的“决定性作用”，又要“更好发挥”政府作用。只有界定好政府的职能和作用，政府不越位，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用，才能解决目前政府职能越位、缺位和不到位并存的问题。《决定》清晰界定了政府职能和作用，政府职能可以概括为五项：宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、保护环境。改革必须划清楚政府和市场的边界。政府不当“运动员”，要当好“裁判员”。过去我们在经济管理中的行政手段太多，直接手段太多，有很多越位的问题，这样做不能激发市场主体的活力。所以，我们必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府。通过简政放权转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。通过转变政府职能激发改革开放新活力，要进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。同时还要认识到，通过行政体制改革来转变政府职能，就是要更好地发挥政府在经济发展中的作用。加快推进政府改革，实现政府职能转变，最终还需靠法治。要处理好公平与效率的关系，发挥好政府这只看得见的手和市场这只看不见的手的重要作用。用法律法规调整政府、市场、企业、社会的关系，规范行政权力运行的方式和边界；严格依法行政，强化对行政权力的法律监督。只有把该管的事情管好，把该放的权力放掉，才能激发市场主体活力和创新动力，才能使改革红利惠及广大人民群众。

2.深化行政体制改革，必须以简政放权作为行政体制改革的突破口

加快推进政府职能转变，使政府的行政方式更加适应市场经济发展的要求，这是改革发展的大势所趋。深化行政体制改革要以转变政府职能为核心，而简政放权是行政体制改革的关键。加快推进政府职能转变，必须把政府的工作重点转向更好地维护社会的公平正义、创造更好的发展环境、提供更加优质的公共服务上来，既把该放的权力放到位，又把该管的事务管住管好，促进经济社会长期健康发展。一般说来，政府职能转变的基本方向和目标主要有：一是深化行政审批制度改革，继续简政放权。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，切实减少对微观经济活动的干预，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。要遵循社会主义市场经济规律，加强和改进国家宏观调控，完善宏观调控体系，着力提高宏观调控和管理水平。二是进一步加强和改进市场监管，不断完善市场体系，创造良好市场环境，维护公平竞争的市场秩序。三是更加注重社会管理和公共服务，从体制、法制、政策、能力、人才和信息化方面全面加强社会建设，创新社会治理，保障和改善民生，提高公共服务水平；营造既有活力又有秩序的社会环境，切实维护社会公平正义，促进和谐社会建设。

3.创新行政管理方式，关键在于增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府

行政体制改革是政治体制改革的核心内容，权力的职权法定、行为法定、程序法定、责任法定是中国行政体制改革的核心任务。政府作风和公信力是政府软实力的重要组成部分。从行政主体讲，优良的政风提升政府公信力，不良的政风损害政府公信力。按照推进国家治理体系和治理能力的现代化的要求，政府治理方式必须是法治化的，而不再是简单命令式、完全行政化的管理。创新行政管理方式，就是要主动适应时代变化，加快建设法治政府和服务型政府，着力推进有效的政府治理。创新行政管理方式，必须改革那些不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，实现各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高科学执政、民主执政、依法执政水平。具体说，就是要做好以下八项工作：一要树立现代行政理念，善于运用市场机制、社会力量；善于利用现代信息技术，推行电子政务，优化管理流程，创新公共服务提供方式，使行政管理富有成效。二要全面推行依法行政，着力建设法治政府；维护宪法法律权威，确保依法独立行使审判权、检察权，完善人权司法保障制度；进一步加强行政立法、执法和监督工作，加强行政程序和行政监督制度建设，规范政府行为，推进政府建设和行政工作法治化、制度化。三要完善政务公开制度，大力推进政务公开，扩大政务公开范围，保障公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权，创造条件让人民群众更好地了解政府、监督政府、支持政府。四要提高科学决策水平，健全科学决策、民主决策、依法决策机制，合理界定决策权限，规范决策行为；完善决策信息系统和决策智力支持系统。五要加快电子政务建设，充分利用现代信息和通信技术，推进公共管理和服务的信息化、现代化。六要推进政府绩效管理，加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、评估方法，有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观；七要加快推进统计制度改革，建立信息公开制度；加强行政绩效监督检查，特别是要让广大群众参与政府绩效考评，充分听取人民群众意见；八要注重运用绩效考评结果，严明奖惩办法，加快完善责任追究制度。由此可见，推进国家治理体系和治理能力现代化给政府治理水平提出了新的、更高要求。只有着力推进有效的政府治理，才能真正把转变政府职能落到实处，才能有效提高政府的公信力和执行力。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]习近平.坚定制度自信不是要固步自封[DB/OL].http://news. xinhuanet.com/mrdx/2014-02/18/c_133122449.html,新华网,2014-02-17.

[3]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993年.

[责任编辑 沈斐]

Accelerating the Transformation of Government Functions and Deepening Administrative System Reform

SHEN Yue-chun
（1.Marxism College,Wuhan University,Wuhan 430072,Hubei,China；2.Social Science Institute,Anhui Social Science Academy,Hefei 230051,Anhui,China）

Deepening the reform of administrative system is an important part in deepening the reform of political system.It is an important content of the comprehensive and deepened reform in new era and it is of important and profound meaning to the development of our economic and social development.Currently China has entered into a new era of comprehensive and deepened reform;therefore,accelerating the pace of transforming government functions and deepening administrative system reform is one of the important tasks of the new era in the comprehensive and deepened reform.Deepening administrative system reform is of important role in mobilizing related persons and influencing the general situation of China,and it is also a process of sustaining and deepening reform.Therefore we should put the administrative system reform into the general planning of the comprehensive and deepened reform and make plans accordingly.We should deepen the administrative system reform with the national governance modernization as the target.We should push the administrative system reform with accelerating the transform of government functions as the core and deepening of administrative system reform as the breakthrough of comprehensive and deepened reform.

National governance system;governance capability;administrative system reform;government functions

D63

A

1674-0955（2014）04-0045-06

2014-05-10

本文系作者主持的中宣部马克思理论研究和建设工程项目“中国梦与社会建设研究”的阶段性成果

沈跃春（1962-），男，安徽安庆人，武汉大学马克思主义学院博士生，安徽省社会科学院社会学所所长、研究员。