陈朋

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海200261）

政治信任的域外解读
——西方政治信任研究的简约综述

陈朋

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海200261）

信任是人们在政治社会生活中无以回避的现实问题。在信任的谱系中，政治信任尤为突出。对于政治信任，域外的学者给予了热切关注，并形成了较为深入的解读。基于此，在讨论中国政治与社会发展议题时，有必要对域外研究作出应有的总结。总体上看，域外的相关研究主要集中在四个层面：提出政治信任的“元问题”，即为什么要讨论政治信任问题；探讨政治信任的基本内涵，但一致性界定尚未形成；客观检视并深刻分析域外国家政治信任的现实面貌；理性检视政治信任与民主政治的关系。域外研究有其自身的阙如，因而，中国学者在展开相关问题的分析时，要有所辨识和拓展。

政治信任；公共权力；民主

信任对政治社会生活发挥着或明或暗的影响，因此，深受人们关注。在一切重大活动均具有政治涵义的背景下，信任与政治结合的结果便是政治信任。政治信任，简而言之就是，在政治生活中，行动主体基于直接或间接的关系而对政治系统所产生的相信、托付和期待、支持等积极性的政治心理，这种政治心理通常体现为肯定性的政治态度、信念和评价。

对于政治信任，域外研究相对而言历史悠久，以至于不少域外学者认为政治信任是一个古老的研究话题。哈丁说，“在两种意义上，信任长期与政府联系在一起。信任的结果是保障公众的共同利益，甚至是很少的公众也会得到保障，因此这得以流传，如果没有这一点，大多数人的利益难于充分保障。”[1]（P9）政治信任如此重要，自然引起了诸多学者的高度关注。

检视政治信任的研究历程可以发现，对政治信任的讨论于18世纪就在洛克那里就得到了较好的表述。然而，令人遗憾的是，自洛克之后，“这一古老的主题，在过去，特别是在宗教内战结束之后的岁月里，一度起相当重要的作用，却在当代的政治理论中几近消失殆尽了。”[2]（P71）政治信任研究的沉寂局面在20世纪60年代开始打破。1962年，斯托克把政治信任引入国家选举制度的研究，使人们再度燃起对政治信任的兴趣。再加上当时所处的特殊时代，①这种特殊的时代背景就是，20世纪60年代，美国等国家的社会与政治动荡，使得政府的信任度和公众的信任水平日渐降低，这些因素综合在一起促进了很多人浓墨重彩地研究政治信任问题。终于促动了政治信任研究从“幕后”走向“台前”，并成为学者的一大兴奋点。②这一时期的代表作有：1978年维维安·哈特的《不信任与民主：英国和美国的政治不信任》，1978年尼克拉斯·卢曼的《信任与权力》，1983年巴纳德·巴伯的《信任的逻辑与局限》，等等。但是，这一时期人们对政治信任概念的认识还不够规范，专门的政治信任研究成果尚不多见，更多的是在政治心理学、政治社会学等领域“便携性”的予以研讨，而且主要是集中在信任与秩序、民主等相关问题上。

政治学者真正对政治信任予以高度关注乃是在20世纪90年代。这一时期，政治学者开始规范地使用政治信任的概念，积极地开展研讨，大量学术著作纷纷问世。③帕特南的《使民主运转起来》，约瑟夫·奈的《为何人们不相信政府》，皮帕·诺里斯主编的《批判型公众：民主治理的全球性支持》，瓦列里·布莱斯维特的《信任和治理》，艾琳诺·奥斯特罗姆主编的《信任互惠：来自跨学科经验研究的教训》，马修·克利里的《民主和怀疑主义文化》等等，都是这一时期政治信任研究的代表作。针对这一研究现状，台湾学者叶启政说，“古老以来，信任即是人类具有的青草表现，这一大阵子为域外社会理论捡了回来，作为思辨社会形构，特别是当代社会的概念性基轴。”[3]（P1）因此，在积极关注重大现实问题的过程中，中国学者有必要对域外这一论题的研究进展作一简述。梳理相关研究发现，域外学者对这一议题的研究主要集中在四个层面。

一、提出政治信任的“元问题”，即为什么要讨论政治信任问题

政治为什么有信任问题，是人们在讨论政治信任议题时首先要面对的一个“元问题”。换言之，为什么要讨论政治信任，政治信任因何而生？为了回答这个问题，人们将目光投向了“秩序构建”。既然秩序为人们梦寐以求，而且是“建造物”，不是“长成物”，那么就要想办法建构秩序。基于此，公共权力被建造出来，并承载着人们建构秩序的梦想。诚如边沁所言，“社会一旦组成，政府就必然产生，它对于保持和维护社会秩序是必需的。”[4]（P128）

公共权力之于建构公共秩序的积极作用固然不可忽视，但是它也可能成为一个无所不能、巨大的“利维坦”。从理论上讲，公共权力源于人们的授权和委托，理应始终坚持向其授权者服务，彰显公共性，维系公共利益。但是，现实生活并不是这样。公共权力往往具有潜在的扩张性和工具性，替“委托人”执掌公共权力的“代理人”也有人性自身无以回避的“幽暗意识”。这样一来，公共权力便成为一把“双刃剑”，既可以为民谋利，也可能成为人民强大的“对手”，存在异化、侵害公共利益的可能。正所谓“权力有作恶的滥用的自然本性，这一原则由域外人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”[5]之所以这样，是由于“一方面，因为政府是必需的，没有政府，只有很少一部分人有望继续生存，而且只能生活在一种可怜的贫困状态中，但是，另一方面，政府也会带来权力的不平等，并且那些拥有极多权力的人会利用这种权力来满足他们自己的欲望，而这些欲望是与一般人的欲望截然对立的。”[6]（P164）质言之，公共权力具有较强的扩张性和工具性。

域外政治学者进一步分析认为，公共权力之所以多恶，本源上是因为对人性的怀疑。奥古斯汀指出：“人的本性在天使与野兽之间，如果奉他的造物主为他的主，服从他的命令，他就进入天使的行列，反之则与野兽无异。”[7]（P58）近代政治哲学滥觞的代表人物马基雅维利将人性视为观察政治生活的出发点，他认为追求权力和财富是人本性，“人们忘记父亲之死比忘记遗产的丧失还来得快些。”[8]（P81）既然人性有其不可否认的阴暗面，由其执掌的公共权力自然难以确保万无一失。“当我看到任何一个权威被授予决定一切的权利和能力时，不管人们把这个权威称作人民还是国王，或者称作民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说，这是给暴政播下了种子。”[9]（P289）所以，就要对执掌公共权力的人持以怀疑和不信任的态度。“如果你确信人民主权不受限制，你等于是随意创造并向人类社会抛出了一个本身过度庞大的权力，不管它落到什么人手里，它必定构成一项罪恶。”[10]（P56）“政府不只是人民的公仆，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。”[11]（P41）民主主义的笃信者杰斐逊更是明确指出，“自由政府是建立在猜疑之上而不是建立在信任之上。因此，在权力问题上，不要再听相信人之类的话，而要使他受法的约束而不致为害。”[12]（P35）

至此可见域外学者对公共权力和人性的深刻认知，进而提出了政治信任的现实议题。总的来看，研究者大多坚定地表达一个观念：为了秩序，需要公共权力，但是权力具有扩张性，执掌公共权力的人也具有幽暗面，因而，有必要采取对权力有所防范、有所保留的信任。而且，公共权力也只有在获得公众的政治信任的基础上才能继续运行下去，否则终将寿终正寝。这就是政治信任研究的“元问题”，或者说基础。

二、探讨政治信任的基本内涵，但一致性界定尚未形成

尽管域外学者在政治信任议题上的思维颇具发散性，但是有关其基本概念和内涵的讨论还相对比较集中。总体上看，域外学者是先对政府信任进行讨论，尔后再集中分析政治信任。关于政府信任，当然首推洛克的“政府论”。在洛克看来，统治者的权威乃是建立在公众对其潜在的信任和支持之基础上，政府与公众之间是一种信任和托付的关系。受洛克的启发，域外学者最初多是关注政府信任，认为政府信任实际上就是公众对政府的期望和支持。如Milier认为Trust in government就是“公众对于政府如何基于公众期望运作的基本的评价”，[13]（P951-972）就是“公众对于政治权威当局及政治机构是否依据公众的规范性期待的一种评估。一种总体评判，是对体系具有回应性和情愿做正确事情的判断，甚至在长期缺乏监督的情况下也是如此。”[14]（P358）

随着政府信任研究的渐次深入，域外学者逐渐意识到，政府行为的公正性、代表性和回应性等问题，实际上也会深层次地影响公众对政府的信任态度，而且单纯从政府政策结果来分析公众信任政府问题还存在诸多局限性。尤其是域外政治学者自始至终坚信，广义上的“政府”并不简单地概指政府机构，整个国家政治体系也属于政府范畴，政府政策制定和实施过程实质上就是政治过程，即政府对资源进行权威性分配的过程，因此，应该从政治信任的角度来理解政府与公众之间的关系。如Listhaug认为政治信任即“公众认为政治体系或政治领袖是负责任的，认为他们即使没有持续的监督也会行使正确的职责”，[15]Newton和Norris认为“政治信任是公众对其政体的潜在感觉的中心指标”，[15]Warren认为政治信任就是指“公众对政府的信任……公众由于对政府的依赖和信心而授予政府及其工作人员对某些利益问题的自由决定权”。[16]（P290）

人类政治生活历史的演进客观上推动了当代域外政治学者对政治信任的积极关注。在这个过程中，逐渐形成了两大分析进路。一是制度主义的分析。如K.Newton认为，“政治信任源于政治领域，是人们对政治制度和政府绩效、政治制度可信性的一种理性评估。”[17]（P201－214）“当公众对政府及其机构、决策的总体状况以及独立的政治领导的评价为守信的、有效的、公正的和诚实的时候，政治信任便产生了。”[15]这种制度主义解释视角到底有多大说服力呢？客观而言，域外政治学者还是比较认同这种分析视角的，而且很多实证研究成果也予以了支持。如William Mishler与Richard Rose在对中东欧和苏联10个后共产主义国家的政治信任进行实证分析以后指出，无论是微观层次或个人层次、还是宏观层次或社会层次，制度主义的解释更具有说服力。[18]（P30－62）二是系统理论的分析。如卢克认为，政治信任就是对政治系统的信任，是对总统、国会、社会经济发展等因素的积极回应。Peri.K. Blind等认为，政治信任就是公众对政治体制、执政党、政治决策、政治组织、政府官员、政治行为等政治系统的信任。

从域外政治学者对政治信任概念的探讨可以看出，“政治信任概念的形成基于域外特有的政治信任逻辑及其理论探索，它是随着政治信任思想或理论演进中的观念整合和思维建构而逐渐成型的。而从其形成过程来说，政治信任概念一方面是域外政治信任研究从兴起到逐步深入的部分成果，另一方面又是相关学科关于信任研究向着政治学领域渗透和交叉的结果。”[19]（P24）

三、客观检视并深刻分析域外国家政治信任的现实面貌

从域外国家政治社会生活的现实情况看，随着时代的发展，政治体系与公众之间的关系日益紧密，但是，一个吊诡的现象是，公众对政治体系的信任度却在下降。

最早对国家政治信任情况进行实证分析的是美国学者阿瑟·米勒。他根据密歇根大学选举研究中心对1964年至1970年美国公众对政府的不满、政治冷漠和政治不信任的调查数据进行了深刻分析，发现广泛存在于美国公众中间的政治不信任，一定程度上源于政府政策的滞后，而且这种不信任并不会随着中立主义政策的推行而消解。[20]（P951-972）随后，维维安·哈特也以英国和美国为分析对象，认为政治不信任同这两个国家的政治传统有关系，如美国的民谣就把政治看作是一种不实和腐败的事情，父母对子女的教育就是政治“太腐化”、“太不正当”或“诚实太困难”。[21]（P95）

政治信任的缺失自然不仅仅存在于域外发达国家，实际上世界各国都面临这个难题。对此，域外学者予以了关注。在这个过程中，最具代表性的是《政治不信任与政治家的失信》，这本书收录了很多著名学者的文章，文章的总体判断是政治不信任已经是一种普遍现象，无论是欧洲，还是亚洲，还是拉丁美洲都存在这个问题，而且还呈现蔓延趋势。如哈佛大学Nye教授通过对大量的实证数据研究后提出，政治信任下降的现象不止出现在美国，而是一种国际间的共同现象，其他国家如加拿大、英国、比利时、意大利、西班牙、爱尔兰、荷兰等也都面临相同的问题。公众不信任政府的主因是：政府无效率、浪费公款并花费在错误的政策上。[22]（P2）Pharr通过分析发现，日本目前也面临长时间的低度政治信任的困境，日本一个较为特殊的现象是公众对于政府高级官员特别不信任，尤其对政府高级官员的操守缺乏信心。[23]（P265）Miller和Listhoug则认为，即使公众对于政府所提供的公共服务的满意度不错，但是在1964年至1986年间的北欧国家，如挪威与瑞典，政府信任仍然是持续下降的。[24]（P357-386）Vigoda E等人的研究则表明，政治信任衰退的问题在中东国家，如以色列也出现。[25]（P63-80）

虽然政治信任下降已经成为一个问题，但是它也存在着显见的层级差异。对此，域外学者也表现出了较大的研究兴趣。在这个过程中，美国政治信任的层级差异最受关注。如Tyler Schario认为，美国政治信任呈现出倒金字塔的面貌：联邦政府、州政府和地方政府的信任度是依次递减的。对于这种情况，其特有的联邦主义“难辞其咎”。因为，在其特有的联邦主义框架下，国家权力被严重肢解，权力过于分散，州政府和地方政府的职能过多，但是该做好的事情又没做好，所以导致其信任度较低。

相比较这种宏观的分析，Hibbing等学者（Hibbing and Theiss Morse，1995；2001；2002）从更微观的视角提出，政府的曝光率（visibility）和政府的亲近性（closeness）如政府对待媒体的态度是直接影响政治信任的重要因素。比如，联邦政府虽然控制着新闻媒体，但是并不能阻止媒体说什么，这样就在无形之中破坏了联邦政府的信任度。而州政府和地方政府则不一样，它更接近公众，能为公众提供更直接的服务，但又不会受到媒体的负面宣传，因而其信任度自然会高一些。

任何一种理论分析都是对客观现实的描述和反馈。从这个角度上讲，域外学者的描述无疑是对客观现实景观的反映，只是不同的学者所反映的视角和准确程度有所差异而已，但不管选择如何迥异，这些研究都在客观层面提出了一个不能忽视的现实问题。

四、理性检视政治信任与民主政治的关系

民主是人类的不懈追求，承载着人们的诸多期待。对于这一美好期许，域外学者自然不会放弃。因此，在讨论政治信任议题时，民主与政治信任之间的关系便顺理成章地成为域外学者的重点话题。

早在2500多年前，古希腊哲学家狄摩西尼就这样描述民主与政治信任之间的关系，“有智慧的人通常都知道有一种保障措施，它对一切都有好处、都安全，尤其有助于民主而反对专制。它是什么？不信任。”[26]（Pxi）随后，洛克、卢梭等域外启蒙思想家系统地考察了信任之于民主的重要性。“二战”以后，伴随世界范围内民主政治发展的难题和趋势，信任更是成为人们思考民主政治的一大切入口。梳理这一时期的研究成果可以看出，域外学者主要沿着两条进路来思考民主政治与政治信任的关系。

其一，将信任看作民主政治的条件和基础。民主大师达尔在将民主界定为一种集体行动之后，便忧虑地告诫人们，“人们要自由地聚集起来以便实现他们的目标，就需要一定的相互信任。信任显然与人们能够自由地、从容地参加合作行动的能力相关。”[27]（P166-167）也就是说，建立在信任基础上的集体行动，有助于民主政治的健康运行。信任之所以能为民主政治奠定基础和条件，有三个方面的原因。首先是信任能促进人们之间的交流和沟通，而沟通正是民主政治所需要的基本要素。如达尔在论述交流、沟通之重要性后说，“多头政体需要双向的或相互的交流，而在彼此不信任的人们中间，双向交流受到阻碍。”[27]（P166）由此可见，达尔始终把信任看作民主政治成功运行的基本条件。其次是宽容精神构成民主政治的基础，科恩是这样论述宽容精神的，“民主国家的公众必须容忍，要在三个层次有意地忍耐逐渐增大的困难。”[28]（P187-188）但宽容精神需要信任的滋润和培育。因为“信任给人们提供更多的安全感和确定感，而它们把接受差异看成机会而不是威胁成为可能。”[29]（P195）最后，参与亦具有极端重要性。卢曼曾直接告诉人们，信任与参与之间存在直接的正相关系，政治参与的增加会无形之中随着信任的累积而不断增长。在参与中，民主主体会形成相互依赖和相互支持的态度。长期关注民主文化基础的英格尔哈特认为，“对于民主的长期稳定来说，大众政治文化是极为重要的：政治文化通过提供一种信任气氛和大众支持的持久基础而使民主得以稳定。”[16]（P92）亨廷顿在其发展中国家研究中得出结论，“社会文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的障碍。那些缺乏稳定和效能的政府的社会，也同样缺乏公众间的相互信任，缺乏民族和公众的忠诚信任，缺乏组织的技能。”[30]（P26-27）

其二，论述影响民主政治与政治信任关系建构的主要要素。当一部分学者在讨论信任对于民主政治之重要性的时候，一些学者则关注了哪些因素会影响二者关系的建构。开创民主政治与信任关系研究的帕特南通过对意大利民主政治不懈追踪和深入考察之后提出，“公众参与传统”以及公众生活的特征“公众社群”对二者关系建构具有显见的刺激作用。此外，戴维·伊斯顿认为，意识形态的、结构的与个人品质等要素对信任之于民主政治的作用有直接影响，[31]（P346）塞缪尔·亨廷顿更注重政治制度是否具备动员新的社会力量参与政治的能力，进而促进建构稳定的信任，并推动民主政治发展。阿伯巴克和沃克对政治效能感之于政治信任的影响也进行了详细的研究并得出如下的结论：在对政治信任具有影响的诸多变量中，政治效能感是最重要的：“与对他人的信任相比，政治指标与政治信任感具有更强的联系。”[32]（P1199-1220）李普塞特非常注重政府有效性与政治信任的关系。他认为，“民主政治的的稳定性不仅取决于经济发展，而且也取决于政治体制的合法性与有效性。有效性主要体现为推定经济持续、稳定的发展。国民收入低和经济迅速发展时期的社会分化和社会对立，都是政治合法性和政治信任出现危机的社会根源。”[33]（P41-49）梳理这些观点后可以看出，研究者实际上暗含着这样一种判断：政治信任虽然跟政治绩效有关，但它不完全维系于政治效能，而是根植于合法性的基础之上。

其三，讨论政治信任与民主政治之间的张力。在现代民主政治生活中，存在着一个人们无以回避的悖论，“民主的成分越多，就意味着对权威的监督越多，信任越少。当我们从一个更一般的视角来思考信任问题在政治生活中的地位时，这一论题似乎不再是浅显的。”[16]（P1）这一判断应该说是切合民主政治生活的实际情况的。那么，为什么会出现这种张力或者说悖论呢？域外学者的解释是，政治信任的本质是对公共权力的不信任，公共权力具有扩张性和工具性，而且执掌公共权力的代理人不是天使，而是具有人性幽暗意识的活生生的人，因此，不信任的情况也会产生。这在任何时代和任何国家都是一样的。既然政治不信任是一种客观事实，那么有什么办法可以予以应对？对此，域外学者也给出了答案。那就是，在一个民主政治制度的安排设计中，制度化不信任是必须有的。如巴伯总结说，“在美国历史的一开始，对政治家和政治体制的不信任就已经是美国公众思想意识的一部分。”[34]（P68）克劳斯·奥佛认为，“一种政治制度，如果不信任在其中容易被表达进而听到，而且其假定的理由容易被公平地评价为有效或被驳倒，那么由于这种透明性给公众们提供的保证，它值得信任。”[16]（P71-72）但是，这种制度化不信任并不是意味着要对制度不信任，而是告诫政治生活的主体，要以制度的合理设计来监督政治生活，尤其是政治权力。为此，域外学者也总结了几个通用法则：合法性原则、定期选举、公职任期制、法治、宪政、有限政府、分权制衡，等等。

五、域外研究的限度及拓展空间

从上文的文献梳理来看，政治信任研究具有鲜明的域外烙印，域外学者对政治信任的研究已经形成了较为独立的领域，尤其是提出和分析了政治信任研究的“元问题”，从而使研究者在深层次上感知和体认了这一基础性问题。尽管他们对政治信任的概念尚未形成一致性意见，但其核心含义还是比较清晰地表达出来了。当然，由于域外国家自身的政治经济文化内涵及其历史景观，内在地决定了域外学者对政治信任的研究有其自身的局限性。

总体上看，这主要集中在三个方面：其一，研究视角上，过于关注宏观层面，微观层面的解读偏少，以至于对政治信任的基本内涵还没有形成一致性看法，比如尽管都在使用政治信任的概念，但是或多或少地将其与政府信任、社会信任、政治合法性等概念相混淆。其二，研究内容上，过于集中于某些方面，比如对政治信任的内涵、特征、功能研究过多，但是对政治信任的生成机理、运行机制，及其与社会管理、政治发展等议题的相关性研究较为匮乏，对不同时代背景下政治信任的比较研究更是凤毛麟角，对于同一背景下政治信任的跟踪研究几乎没有，对于政治信任的测量研究也是非常短缺。其三，研究方法上，尚未实现规范分析与实证研究的合理均衡，过多地沉迷于规范阐释，而没有对现实生活中，尤其是基层政治社会生活中的政治信任问题展开实证解读。实际上，对于政治信任的复杂结构、政治信任流失的过程及机理、构建政治信任的可行路径，都需要研究者在实践调查的基础上展开实证探讨。

基于此，中国学者若想对这一重要议题进行深入探讨，尚需从三个层面作出一些创新性探索。一是将政治信任议题置于社会治理这一现实背景下予以解读和阐释。这是对目前政治信任研究的一大拓展，也能促使研究者对社会治理的社会基础给予足够的重视和关注。在具体分析过程中，要重点研讨对政治信任的结构要素、对社会治理的积极功能、理论背景和现实诉求等问题展开深入分析，也应阐明政治信任与不信任的一般规律和基本逻辑。二是告别宏大的规范分析模式，转而寻求实证分析，对政治生活中政治信任流失的过程及其内在机理作出描述和解读。这是对目前相关研究的一大突破，有助于向研究者描述在政治生活中政治信任是如何流失的。三是在检视政治信任历史形态的基础上，提出适合中国政治社会生活实际的理想信任途径。这种信任途径要能既包含公众对政治体系的信任，也包含建构政治系统对公众的信任。

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[责任编辑 沈斐]

Overseas Interpretation of Political Trust——Literature Review of Western Political Trust Research

CHEN Peng
（College of Politics and Public Administration,East China University of Political Science and Law, Shanghai 200261,China）

Trust is an unavoidable issue of people’s political and social life.Political trust is the most outstanding of the trust genealogy,to which overseas scholars have given much attention and done a lot interpretation.It is necessary to summarize their study before the discussion about China’s political and social development.Overseas research focuses on four areas:the“meta-question”of political trust, i.e.the reason to discuss politicaltrust;the connotation of political trust but without consensus;review and analysis of overseas political trust;review on the relationship between political trust and democratic politics.

political trust;public power;democracy

D564

A

1674-0955（2014）04-0038-07

2014-04-01

本文系上海市哲学社会科学规划课题“基于政府信任的社会管理模式建构研究”（2013BZZ001）的阶段性成果

陈朋（1979-），男，湖北黄冈人，政治学博士，华东政法大学法学博士后流动站科研人员。