郑善和（上海市司法局局长）

以科学的思维引领上海司法行政工作新的改革发展

全面深化改革已成为当今的主旋律。如何以习近平总书记重要指示精神为指引，推动上海司法行政工作新一轮改革发展，是上海市司法局立足当前、谋划长远的重要命题。党的十八届三中全会报告中，直接点到9项司法行政工作，间接涉及到的有20多处，都紧紧围绕一个关键词“改革”。1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上发表重要讲话，4月21日，习近平总书记专门听取司法行政工作汇报，作出重要指示。这些都为司法行政工作改革发展指明了前进方向、提供了基本遵循，是开创司法行政改革发展新局面的科学指南。

从上海市改革发展实践来看，市委提出要当“改革开放的排头兵和科学发展的先行者”。6月13日，市委常委会传达学习了总书记关于司法行政工作的重要指示精神，听取上海市司法局贯彻落实情况的汇报。韩正同志充分肯定，强调“要按照总书记的指示和司法部的要求，切实抓好贯彻落实，充分履职，抓出成效，为上海平安建设、法治建设作出新的更大贡献。”上海市司法行政系统要立足现有基础，加强顶端思考，主动破解难题，以只争朝夕的精神，攻坚克难，开拓创新，推动上海司法行政工作新的改革发展。

一、深刻领会习近平总书记关于全面深化改革的重要论述,用科学的思维方法指导上海司法行政工作新的改革发展

没有创新的思维方式，就没有创新的行动和实践。党的十八大和十八届三中全会以来，习近平总书记就坚持中国特色社会主义方向、全面深化改革发表了一系列重要论述，在关于司法行政工作的重要指示中，也提到如何推进司法行政改革。这些论述贯穿了辩证唯物主义、历史唯物主义的方法论，构成了完整的、科学的推进改革的思维方法，为推动上海司法行政工作新的改革发展提供了基本遵循。

（一）推动上海司法行政工作新的改革发展要以战略思维谋全局。习近平总书记反复强调，要有战略思维，要胸怀大局、把握大势、着眼大事。司法行政体制改革要“相机推进”。党的十八届三中全会《决定》将司法行政改革纳入全面深化改革的整体部署，明确了监狱、社区矫正、劳动教养、律师、法律援助、法制宣传、依法治理、人民调解、队伍建设等各个方面的改革，涵盖司法行政各业务领域，司法行政工作面临前所未有的历史发展机遇。我们要把司法行政改革置于党和国家发展全局、置于司法体制改革大局、置于上海创新驱动发展、经济转型升级的大局中来考量，审时度势，因势而谋、应势而动、顺势而为，为上海市司法行政工作的改革创造最佳的发展空间。

（二）推动上海司法行政工作新的改革发展要以辩证思维抓重点。习近平总书记多次指出：要辩证地看待改革和发展中的问题，既要看到有利的一面，又要看到困难的一面；既要看到机遇，又看到风险。司法行政制度兼具管理和服务双重属性，推进司法行政新一轮改革发展更要坚持辩证思维，既要看到“两点”，更应看到“重点”，分清大小难易、明确轻重缓急、摸清内在规律，深刻分析自身的优势在哪里，不足在哪里，存在哪些深层次的困难和矛盾，哪些是先发优势，哪些是后发优势，从而找准突破口。

（三）推动上海司法行政工作新的改革发展要以法治思维定基准。“凡属重大改革都要于法有据”，“确保在法治轨道上推进改革”，司法行政体制改革“要善于运用法治思维和法治方式解决问题”。习近平总书记的要求，充分体现了运用法治思维和法治方式推进改革的治理理念。司法行政制度是司法制度的重要组成部分，与国家法治建设和法律活动密切相关，司法行政机关实施执法、管理、服务等职能，能否做到公正廉洁执法，关系到社会公平正义的保障程度和人民群众尊严能否得到实现。必须深刻认识改革发展稳定新形势对法治建设提出的新要求，把法治作为开展工作、解决问题的基本途径，做到以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。

（四）推动上海司法行政工作新的改革发展要以创新思维增活力。习近平总书记不断强调创新思维的重要性，要求把创新摆在国家发展全局的核心位置。司法行政具有开放性的优势，职能拓展的空间大，开展工作的方式方法多种多样，这都为创新提供了巨大空间。上海司法行政工作在历史发展中形成了扎实的工作基础，在诸如罪犯教育改造、社区矫正、司法鉴定等领域积极探索，初步形成了“上海模式”。当前，司法部提出六项改革任务，上海还是部分内容的试点单位；市委也提出要当“改革开放的排头兵和科学发展的先行者”。司法行政系统的使命和责任将更为重要和突出，要在新一轮改革中有更大作为。要加强司法行政理论、机制和方式方法等方面的创新，努力形成可复制可推广的制度。

（五）推动上海司法行政工作新的改革发展要以群众思维检验成果。习近平总书记强调，“改革要从群众最期盼的领域改起，让全社会感受到改革带来的实实在在的成果，最大限度凝聚改革正能量。”司法行政工作的根本属性是人民性。法制宣传、法律服务、法律援助、人民调解等，都与群众保持着最为紧密的联系。服务群众是司法行政工作的根本职责，也是司法行政工作的独特优势。2013年，我们结合群众路线教育实践活动，回应群众需求，提出建设为民服务“五大平台”（法律服务信用信息平台、矛盾化解平台、律师参与社会治理和民主法治建设平台、综合性法律服务窗口平台、特殊人群服务管理平台）。在新一轮的改革中，必须树立群众思维，从群众满意的事情做起，从群众不满意的问题改起，把“依法履职”与“为民服务”结合起来，让群众来检验改革成果。

二、深化上海司法行政体制改革，在重点领域取得新突破

上海市司法行政系统要按照中央关于司法体制改革的统一部署，立足省级政府组成部门的定位，从问题、需求和项目导向出发，科学有序推进改革。对于需要由中央统一部署的改革事项，不抢跑不越位，结合地方实际，不折不扣抓好落实；对于被确定为试点地区的，大胆闯大胆试，力争形成可复制可推广的经验，为全面推开奠定基础；对于地方可以有所作为的事项，发挥主观能动性，积极探索，力争在重点领域、关键环节取得新突破。

（一）抢抓机遇，在提升执法能级上取得新突破。劳教制度废止既是挑战，更是机遇。我们紧扣上海司法行政执法工作中存在的基础薄弱、力量不足、布局不合理等瓶颈因素，提出了“一个转变，两个延伸，调整布局，夯实基础”的改革思路，推动市级层面执法力量向区县延伸，各选派218名原劳教干警参与区县社区戒毒社区康复和社区矫正工作，同步辐射到街镇，增强基层的社会治理力量，提升执法能级。

一是深化场所现代警务机制改革。合理布局高、中、低三种戒备度监狱，推进“三段”改造和“三分”工作，深化现代警务机制，激发两级管理体制效能。在此基础上，落实好狱务公开试点，完善计分考评办法，建设网络办案平台，实现重点执法环节“全程网上留痕”，杜绝人为因素干扰，杜绝“有权人”、“有钱人”犯罪后以权或钱赎身的问题。

二是着力打造戒毒工作上海模式。2014年国际禁毒日前夕，中共中央国务院出台意见，强调要“大力加强自愿戒毒、全面推进社区戒毒社区康复、规范强制隔离戒毒”，这是禁毒工作的趋势和方向。我们将立足于吸毒人员“违法者、受害者、特殊病人”的三重属性，探索建立社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复和戒毒康复“四位一体”上海戒毒工作模式，推进戒毒职能、信息流转、综合戒治、帮扶救助、科学评价、戒毒保障等六个方面的一体化，形成完整的戒毒工作闭合链条，更好服务禁毒工作大局。

共和县处于藏区，人们的饮食习惯主要是面食、青稞炒面以及肉类为主，对于蔬菜的需求量不是太大。2017年，共和县蔬菜产量分布如下：

三是打造社区矫正执法平台。抓住选派干警充实基层执法力量的契机，探索形成以民警和公务员为主、社工和志愿者为辅的工作队伍。同时，建设区县社区矫正中心，将执法职能集中在区县，日常监管落实在街镇，完善管理体制和工作机制，推进社区矫正工作制度化、规范化。

（二）多措并举，在提高法律服务质量上取得新突破。根据上海法律服务现有基础，结合特大型城市的特点，主要在满足基本法律需求、适应高端法律需求和创新监管方式三个方面下功夫。

一是满足基本法律需求。按照司法部关于建设公共法律服务体系的意见，整合法律援助等资源，在市级层面打造“一门式”综合法律服务窗口，先做出一个“样板”，再推广至17个区县，辐射到218个街镇，构筑“半小时法律服务圈”，为群众提供“一站式”行政审批服务、公共和公益法律服务。

二是适应高端法律需求。努力建设与自贸区发展相适应的法律服务体系。突破点有两个：一是探索密切中外律师事务所业务合作的方式和机制，落实好司法部批复同意的试点方案，争取中外律师事务所联营、互派法律顾问两个配套措施尽快落地，推动律师业扩大开放；另一个是整合律师、公证、法律援助、司法鉴定、法制宣传教育等各类资源，在自贸区内设立综合管理服务平台，使其在平台上相互集成、统一运作，为自贸区企业发展及政府监管提供便捷高效服务。

三是创新监管方式。将原来分散在五个处室的行政审批职能，集中于新成立的公共法律服务管理处统一实施，实现“一口式”办理。同时，推动法律服务业务处室调整工作重心，强化事中、事后监管。在前期工作基础上，法律服务信用信息平台6月18日向社会开通运行，这个平台涵盖律师、公证、司法鉴定、法律援助和基层法律服务等五个行业。它定期搜集、整理、披露执业机构和人员的信用情况，通过社会化、信息化方式，构建“守信受益、失信惩戒”的机制，促进行业自省自律。

（三）整合资源，在完善特殊人员救助管理上取得新突破。在推进社会治理体系和治理能力现代化的背景下，作为特殊人群专项组组长单位，我们要切实履行职责，发挥作用。我们将按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的思路，加强对社会的组织、动员和宣传，重点在引导社会力量参与特殊人群救助管理上做文章。主要考虑有三个方面：一是总结新航社工站运行十年来的经验，将社工薪酬标准提高30%，改善工作环境，留住人才，推动社工队伍走专业化道路；二是健全帮教协会市、区县两级组织架构，继续壮大志愿者队伍，改善结构，发挥好作用；三是将文职人员、社工、志愿者作为司法行政队伍的重要组成部分，纳入建设规划，运用表彰、奖励、宣传等手段，调动他们的积极性。

（四）顺势而为，在发挥人民调解和司法所基层治理优势上取得新突破。今年初，市委确定了“创新社会治理加强基层建设”的调研课题，这与司法行政工作非常契合，我们要抓住这次机会，借助 “顶层设计”破解一些制约因素。目前，专业性行业性纠纷已占化解纠纷总量的60%，纠纷数量和化解难度“双增长”与人民调解员队伍不相适应的问题凸显，三种调解的衔接也不畅，我们将出台完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系意见，在推动“三调联动”，强化人民调解基础性地位上做文章；同时，大力推动人民调解员队伍职业化。在司法所建设硬件达标的基础上，更加注重制度、机制等软件建设，向内涵式发展转变，在基层党委政府的领导下，围绕群众最盼、最急、最忧的问题，整合资源，集聚力量，履行职责，发挥作用。

三、管理先行，为上海司法行政工作新的改革发展提供支撑

推动改革，需要有坚实的后盾。近年来。我们坚持抓基层、打基础，从管理入手，以信息化为支撑，加强队伍建设，为推进上海司法行政跨越式发展提供动力和源泉。

一是以“三大体系”建设为突破口，提升管理水平。加强制度体系建设，搭建以基本制度为基础、具体制度为主体、配套制度为补充的三个层级的基本框架，以制度促规范。深化考核体系建设，以“必须为”、“积极为”、“鼓励为”、“禁止为”为统领，完善区县考核、监狱戒毒矫正执法考评、局机关工作考核，提高考核的科学性、导向性，以考核抓管理。完善统计体系建设，建立标准统一、内容科学、反应灵敏、简约实用的报表体系，以统计辅决策、促工作。

二是运用信息化手段，提升管理能级。制定实施《信息化建设三年行动计划》，围绕法律保障、法制宣传、法律服务、行政监管四个方面的工作要求，构建纵向到底、横向到边的网络体系，实现上下互联、左右互通、信息共享。统一科学规划，打造“两个网络”（政务内网和政务外网）、“两个中心”（数据中心、指挥中心）、“五大平台”（一体化办公平台、法律保障平台、法制宣传平台、法律服务平台、内部监管平台），提高工作效率和管理能级。

三是组织、动员和宣传社会力量，凝聚改革正能量。司法行政工作具有广泛的社会性，需要社会力量共同参与。要积极搭建平台、创造条件，通过表彰奖励、提供支持等各种措施，最大限度地激发社会组织活力，动员和发动社会力量共同参与司法行政事业，为创新社会治理体制积累经验。特别注重发挥好人民调解员、社工、法宣和帮教志愿者这支队伍的重要作用，为他们开展工作创造好的环境。

四是以“三严三实”、“五个过硬”为标尺加强队伍建设，为改革提供组织保障。深化群众路线教育实践活动成果，让群众看到切实成效。根据领导干部、民警、法律服务工作者、辅助人员、社会组织等队伍的不同特点，科学分类，深入调研，研究推进队伍建设的工作路径。按照政府职能转变的要求，动态调整局机关内设机构、职能和编制，合理“排兵布阵”，以更好适应改革发展任务。

(责任编辑 赵海鸥）