□雷青松

(中共桂林市委党校，广西 桂林 541003)

党的十八届三中全会明确指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］这是我们党从国家改革发展全局的战略高度首次提出国家治理能力现代化的全新执政理念和目标任务。所谓国家治理能力，就是国家治理主体制定明确的国家治理目标和战略，引领和组织全体社会成员推动国家治理体系良性运行，从而保证国家治理目标有效实现的本领和素养的综合。它是指“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”［2］。国家治理能力现代化则是指国家治理主体根据现代国家和社会发展的实际需要不断提高国家治理本领和素养的动态过程。世界现代化发展进程的实践证明，要实现国家治理能力现代化，必须积极稳妥地推进国家制度建设。但是，由于各方面的原因，要构建科学合理的国家治理制度体系和运行机制尚存在诸多困境，认真剖析这些困境存在的深层次原因，从而探寻破解困境的有效对策，对推进国家治理能力现代化，切实贯彻党的十八届三中全会精神是大有裨益的。

一、制度建设对推进国家治理能力现代化意义重大

有西方学者认为，制度化是现代国家建设的核心，制度能力是现代民族国家政治能力的关键组成部分。［3］P75当今中国，正处在全面深化改革的关键时期，由利益多元化引起的利益矛盾、利益分化在所难免，在这种环境下要维系国家长治久安与社会和谐稳定必须建立健全具有高统合力的现代国家制度体系。一般而言，制度建设是国家和社会力量在博弈互动中推动的，既能够促进国家运行的秩序性，又能够最大限度地兼顾社会各利益群体的现实需求。在现代国家治理的过程中，制度建设对推进国家治理行为的规范性和有效性、科学性和长效性以及公民社会的和谐性和稳定性具有举足轻重的作用。

(一)制度建设有利于推进国家治理行为的规范性和有效性

现代国家制度是“经由严格的法定程序而形成，最终对全社会所有成员均具有普遍约束力的规范体系”，“在本原目的上就是要为国家治理行为提供内容规范和法律保障”。［4］由此而论，制度建设不仅为国家治理行为提供规范性界限，而且为国家治理活动的有效性提供可靠的保障，能够切实做到对合法合规行为的保护和对违法违规行为的惩处。具体来说，制度建设对推进国家治理行为的规范性和有效性主要体现在:其一，制度作为国家治理和国家健康运转的刚性工具，一般应该具有相对稳定性、现实可行性、内容完备性和目标前瞻性等特点，对国家治理过程中的一切行为进行严格规范，对政府在国家治理实践中的一切不作为或乱作为加以禁止，这也是有效推进国家治理能力现代化的题中应有之义。其二，由于经济全球化和网络等新媒体的飞速发展，多元化的社会思想意识和价值观念日益碎片化，社会矛盾和现实问题复杂多变，要及时回应和解决这些现实的矛盾和问题，有效推进国家治理能力和社会管理水平现代化，必须加强国家治理的制度体系建设。其三，当前我国正处于社会转型、经济转轨的关键期，这一时期要疏解好改革开放过程中累积起来的利益关系方面的结构性矛盾，必须加强兼顾各阶层、各群体利益的制度建设，从国家整体性视角去加强国家治理制度体系的顶层设计，用科学的制度体系确保国家治理行为的现实有效性。

(二)制度建设有利于推进国家治理行为的科学性和长效性

现代国家治理是一种民主化、法治化的治理，民主化保证国家治理行为的科学性，法治化保证国家治理行为的长效性。制度建设作为国家治理行为科学性和长效性的有效保障，是推进国家治理能力现代化的关键。只有在科学长效的制度环境下，国家治理才能从“人治式”走向“法治式”，从“运动式”走向“和谐式”，从“僵化式”走向“包容式”。历史的经验和教训告诉我们，僵化教条的“人治型”国家治理模式由于治理行为的随心随意和治理规则的变幻莫测，导致行政命令遍地开花和公民权益屡遭践踏，民众对国家治理主体和国家治理规则产生严重的不安全感和不信任感。经过30多年的改革开放伟大实践，我们党带领全国各族人民走出了一条中国特色社会主义成功之路，国家治理逐步走向制度化的健康发展轨道。实践证明，科学合理的现代国家治理制度体系必须有效涵盖和整合国家、社会、市场等的运作需求和不同利益群体的民众意愿，使国家治理制度注入高度的现代性因素，不因领导人的专断喜好和更替换届而受到影响，从而为社会和市场开辟出一个包容开放、公正透明的国家治理空间，进而实现国家治理体系和治理能力现代化。

(三)制度建设有利于推进公民社会的和谐性和稳定性

“公民社会”这一概念最先是古希腊学者亚里士多德提出来的。它是指“自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理－政治共同体”［5］P84。一般而言，公民社会相对独立于政治国家，对国家有推动和牵制作用，但是公民社会又必须在国家法律制度体系下才能健康运行。因此，在中国特色社会主义公民社会培育和发展过程中，必须大力加强国家相关的制度建设，才能推进国家治理现代化，保证公民社会运行的秩序性、和谐性和稳定性。其一，科学规范的制度有助于在推进国家治理现代化过程中实现对公民社会的价值整合。在公民社会里，社会组织一般都带有非营利性价值取向，如公益性组织、慈善组织、民间社团等，它们在政府和市场无能为力的领域里发挥着作用，一定程度和一定范围内对社会成员有相当的号召力和凝聚力，国家只有制定相关的法规制度才能保证它们的健康运行，从而在价值整合层面上实现对公民社会的有效治理。其二，科学规范的制度有助于在推进国家治理现代化过程中实现对公民社会的利益整合。公民社会是一个利益多元化社会，只有加强相关制度建设，才能既保证各阶层群体充分表达自己的利益意愿，又保证国家在兼顾各阶层群体利益时有效实现对社会的利益整合。其三，科学规范的制度有助于在推进国家治理现代化过程中形成国家和社会良性互动的稳定性社会结构，减少国家和公民之间的利害冲突，从而提高国家抵御政治动荡和社会自我管理的能力。

二、当前制度建设与国家治理能力现代化存在不相适应的问题

改革开放以来，我们党一直在努力破除“人治”的传统国家治理思维，不断加强国家治理的制度化建设，并且初步形成了中国特色社会主义国家治理制度体系，但是由于各方面的原因，当前制度建设与国家治理能力现代化尚存在制度现代化水平不高、制度执行力不强、制度建设中公民参与程度不够等诸多问题。

(一)制度现代化水平不高

制度现代化是当前我国全面深化改革的内在要求。简单地讲，制度现代化就是制度建设不断适应和契合国家经济社会又好又快发展的动态过程。制度现代化包括制度意识现代化、制度内容和制度体系现代化、制度运行技术现代化等。当前我国制度现代化水平不高主要表现在:一是制度意识现代化水平不高。一方面，缺乏足够的制度创新意识，很多制度都是在原有基础上修修补补，难以适应新形势、新任务、新要求;另一方面，缺乏足够的制度包容性和开放性意识，难以适应我国社会结构和阶层群体利益日益多元化的现实需要，不利于全面深化改革和推进国家治理现代化。二是制度内容和制度体系现代化水平不高。一些制度由于没有剔除不合时宜的成分而落后于实践，看似内容完整，但操作起来苍白无力甚至无从执行;一些相关性比较紧密的制度规定没有有效地整合起来，显得非常零散，难以在现实中发挥制度合力。三是制度运行技术现代化水平不高。一些制度在运行过程中没有充分运用现代信息技术手段或宣传话语，过于刻板深奥、不接地气、现代语言不够，导致制度宣传效果不佳，进而影响到制度的执行力。

(二)制度执行力不强

制度执行力就是人们执行制度的能力和效力。高效的制度执行力是国家治理能力现代化的关键因素。制度执行力疲软或弱小容易造成制度形式主义。从而将制度仅仅当作形式，束之高墙装点门面，不注重落实或常态化实施。这一现象在当前极为常见。那么，导致制度执行力不强的原因是什么呢?具体来讲，主要有以下几个方面:一是制度设计不够科学合理。一些制度只有原则性的条文规定，没有具体化的操作程序细则，使得实际操作起来无从下手而流于形式;一些制度本身就和法律相冲突而广受社会质疑，在实践中由于公众压力而执行无力;一些制度由于设计不成熟为投机者预留了“漏洞”空间，执行起来作用甚微。二是对制度落实状况缺乏严格的跟踪监督和责任追究。由于没有完善的跟踪监督机制，一些部门、单位把执行制度看成是跟风走过场，上级一来检查就“运动式执行”、“突击式执行”，搞得基层群众鸡犬不宁、怨声载道。同样，由于没有严格的责任追究制度，一些领导干部抓制度落实要么敷衍了事、不敢强力执行;要么不按制度办事、随心随意乱作为。三是作为制度执行主体的领导干部责任意识不强、能力素质偏低。一些领导干部由于缺乏责任担当，把执行制度看成是思想负担或儿戏，对制度落实不力导致工作偏差或严重失误;一些领导干部由于能力素质不高，对制度理解不透或对实际情况研究不深，导致制度在执行过程中走样或严重脱离实际。

(三)制度建设中公民参与程度不够

实现和扩大公民有序政治参与是国家治理能力现代化的必要条件。在我国传统的国家政治决策和制度建设中，民众的参与权、选择权、监督权和最终决定权甚微。由于各种原因，国家制度建设和公共政策制定基本上实行党和政府主导、国家统一规划的“自上而下”型模式，公众参与权和利益表达权十分有限，由此影响到制度和公共政策的民主化和科学化质量。当前，在我国制度建设和公共政策制定中公民参与程度不高的主要原因是:一是扩大我国公民有序政治参与的法律法规和制度安排不到位。虽然我国法律规定了公民有政治参与权和监督权、言论自由权等政治权利，但是对公民参与制度建设和公共政策制定缺乏可操作性的具体制度和程序性规定，这很容易造成公民政治参与流于形式。二是公民民主意识、政治参与意识淡漠。一方面，由于制度和体制性障碍，广大基层民众长期得不到有效的民主政治参与实践，导致他们民主意识、法制意识冷漠，不能有序、健康地履行公民政治参与;另一方面，由于部分公民文化知识水平欠缺，对参与国家政治生活的认知程度不高，导致他们无法正常参与国家制度建设和公共政策制定。

三、以制度建设推进国家治理能力现代化的路径选择

(一)建立完善的制度体系，为国家治理能力现代化提供科学的制度支撑

制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［6］P95。科学完善的制度体系是国家治理能力现代化的基本前提。推进国家治理能力现代化，关键是构建起一个内容科学、程序合理、环节完整、操作有效的国家治理制度体系。其一，要根据推进国家治理能力现代化的现实需要建立系统完备的法规制度。制度建设本身是一个系统工程，这就要求国家治理制度体系必须包括宏观、中观、微观三个层面的制度规范。我国的宏观制度主要是指人民民主专政(国体)和人民代表大会制度(政体)，这决定了国家的性质和国家政权的组织形式，是国家治理制度体系的核心。我国的中观制度主要有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、选举制度、司法制度、监察制度、干部人事制度、社会主义市场经济体制的各种法规制度等，体现了中国特色社会主义的制度优势，是国家治理制度体系的基础。我国的微观制度主要是指各种具体的工作制度和管理制度，是国家的核心制度和基础性制度在实践中的具体贯彻和运用。通过民主科学的程序，大力加强以法治为核心、以民本为出发点和落脚点的国家治理制度体系建设，为推进国家治理能力现代化提供基本的制度支撑。其二，建立健全国家治理制度体系必须充分体现社会公平正义的价值取向。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，也是国家治理能力现代化的基本前提。没有公平正义的国家治理制度体系就谈不上现代化的国家治理，也就很难发挥出制度本身的领导力。因为只有建立充分体现公平正义的国家治理制度体系，才能满足时下我国多元社会中各阶层群体的现实需求，才能使制度在民众公认的基础上体现出其合法性和有效性，从而实现制度的领导功能。其三，要适应国家治理能力现代化的现实需要不断加强制度创新。“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”［7］P392制度创新是国家各项创新和全面深化改革的关键，是国家治理能力现代化的有力保障。只有坚持制度创新，才能找到解决我国多元社会深层次利益矛盾和问题的钥匙，从而使一切有利于创造社会财富和激发社会活力的积极因素充分涌现，进而为实现民族振兴、国家富强和人民幸福的伟大中国梦凝心聚力。

(二)加强制度执行力建设，提高国家治理能力现代化的现实绩效

制度执行力建设是制度建设的关键环节，是国家治理能力现代化的有效保证。国家治理没有制度不行，但是有了制度不执行或执行不力，即便是再好、再健全、再完善的制度也会在公信力上大打折扣。制度执行力建设不断强化的过程就是国家治理能力现代化水平和现实绩效不断提升的过程。而要加强制度执行力建设，必须从以下几个方面努力。一是要全方位加强对制度执行的监督。制度都是需要人去执行的，如果执行制度的人变通执行或懒于执行，制度就会失去它应有的效力。因此，要想保证不折不扣地执行制度，必须建立健全相关的监督机制，有一套严格执行制度的程序系统，使制度执行过程中不掺杂执行主体的个人因素。特别重要的是，要激发民众和媒体积极参与监督制度执行的热情，避免少数人利用执行制度的权力去为个人或小集团谋取私利。二是要在制度执行中充分体现民众意愿。制度执行能否体现民众意愿直接影响到制度执行力效果。因此，制度执行主体在执行制度过程中要多听取民众的意见和建议，不断创新和完善制度执行的方式，充分体现节约制度运行成本、提高制度运行绩效、实现制度惩恶扬善的科学精神。充分兼顾民众意愿的制度执行方式应该富有公平正义精神和对经济社会又好又快发展的前瞻性、预见性，以实现好、维护好、发展好最大多数人的福祉和利益为出发点和落脚点。三是要在制度执行中充分体现社会公平正义的价值取向。制度内容和制度执行的公平正义性是制度公信力的基础，对当前中国多元社会的和谐稳定具有重要作用。当然制度执行的公平性并不是为了追求片面的团结和谐而不讲原则、不讲法律制度底线，搞简单的一团和气，而是要在法律制度范围内体现制度执行的社会责任感和现实公平感，形成中国特色社会主义高效的制度执行力体系，使全体民众真正从国家治理制度执行力中感受到温暖和幸福。四是要在制度执行中体现制度的权威性和神圣性。制度是否富有权威，既要看制度内容是否科学合理，更要看制度执行力是否高效强大。要维护制度的权威性和神圣性，首先，在执行制度过程中要体现“制度面前人人平等”的原则，不允许有超越制度甚至践踏制度的特殊公民存在。其次，在执行制度过程中要将权力关进制度的笼子里，真正让违反制度的人付出沉重代价。再次，在执行制度过程中领导者要起表率作用。只有领导者在制度面前严格要求自己，才能带动下属乃至全体民众严格遵守制度。

(三)加强制度执行主体的能力建设，为国家治理能力现代化提供组织保障

干部队伍作为国家制度的执行主体，其素质和能力是国家治理能力现代化的基本保证。干部队伍整体素质的现代化是国家治理能力现代化的集中体现。要提高干部队伍的整体素质，必须加强广大干部的能力素质建设，特别是加强领导干部贯彻执行国家法规制度的能力。具体来讲，为适应国家治理能力现代化的现实需要，要加强作为制度执行主体的干部队伍的能力建设，必须从以下几个方面下功夫:其一，注重提高干部队伍的综合素质和能力。现代化的干部素质要求包括方方面面的内容，其中最重要的是三个方面，即政治立场坚定、作风诚信廉洁、善于和群众沟通。在政治立场坚定方面，要时刻用党的理论武装自己的头脑，永远忠于党、忠于祖国、忠于人民;在作风诚信廉洁方面，要务实工作、提高政府公信力、加强廉洁自律;在与群众沟通方面，要善于做群众工作，深入了解民情，广泛听取民声，充分尊重民意，在制度执行中以民众赞成、民众满意、民众高兴为基本标准。其二，注重提高干部队伍的制度执行力。国家治理能力的不断提升主要取决于干部队伍的制度执行能力和绩效的不断提高。为此，必须加强干部队伍制度执行力的考评体系建设，建立科学合理、可操作性强的制度执行力考核指标，并出台相关的配套措施和奖惩机制，以便于提高广大干部制度执行的公信力。其三，注重提高干部队伍遵守制度的自觉性。从某种意义上讲，制度是“死”的，只有人去执行起来，才能使制度由“死”变“活”。但是作为制度执行主体的广大干部要做到执行制度过程中不走样，在坚持制度原则性基础上使制度变“活”，必须首先自觉遵守制度，这也是国家治理能力现代化对干部的现实要求。

(四)激发多元主体参与制度建设，为国家治理能力现代化凝聚强大正能量

一般而言，政府作为国家政治架构中最为强大的权威性组织，在国家治理中扮演着最为重要的角色。我们国家在计划经济时代，政府是“全能型”政府，在国家治理体系中，由于社会自组织的发展受到种种限制，甚至禁止民间组织和各类社团的存在，形成“强政府、弱社会”的国家治理模式。在这种治理模式下，一方面党和政府的政治动员能力得到空前提高，但另一方面社会活力和民众创造力受到严重压抑。因此，那时的国家制度建设中民众的话语权是微乎其微的。改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济的深入发展，民营经济日益壮大，中国特色社会主义公民社会正在萌芽和发展，多元社会在国家制度建设和国家治理中的作用日渐凸显。客观上讲，一个现代化和健康有序的国家治理体系必须包含有政府、市场、社会组织等在内的多元化治理主体的参与，并且必须激发这个多元化治理主体参与国家制度建设的热情，才能为国家治理能力现代化凝聚强大正能量。首先，党和政府要充分发挥自身在国家治理制度体系建设中的主导作用，保证国家治理现代化的中国特色社会主义正确方向。其次，在国家治理制度体系建设中要充分发挥社会组织和民众的主体作用，党委政府要积极引导和扩大公民有序参与国家治理活动，以便为国家治理能力现代化建设集思广益、凝心聚力。再次，在国家治理制度体系建设中要充分发挥市场配置资源的基础性作用，使各治理主体能够发挥自身的优势，并且使社会各阶层群体的利益愿望在市场作用下得到兼顾和平衡，从而为推进国家治理能力现代化提供市场动力。总之，只有激发多元主体积极参与国家治理制度建设，逐步构建起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代国家治理格局，才能逐步提升国家治理能力现代化的水平。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京:人民出版社，2013．

［2］习近平．切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］．求是，2014(1)．

［3］〔美〕罗伯特·杰克曼(欧阳景根译)．不需暴力的权力——民族国家的政治能力［M］．天津:天津人民出版社，2005．

［4］李放．现代国家制度建设:中国国家治理能力现代化的战略选择［J］．新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2014(4)．

［5］〔美〕柯亨，阿拉托．市民社会与政治理论［M］．马萨诸塞:麻省理工学院出版社，1992．

［6］邓小平论建设有中国特色的社会主义［M］．北京:中共中央党校出版社，1993．

［7］江泽民文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，2006．