文│马有祥（农业部草原监理中心主任）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行源头严防、过程严管、后果严惩，用制度保护生态环境。草原是我国面积最大的陆地生态系统，加强草原生态保护是我国生态文明建设的主要阵地。健全完善草原生态保护制度，是贯彻落实十八届三中全会精神、建立系统完整生态文明制度体系的应有之义。

我国草原生态保护制度建设已有一定基础。《草原法》《草原防火条例》等法律法规体系逐渐完善；禁牧休牧制度、草畜平衡制度逐步得到落实；草原生态补奖政策顺利实施，为建立生态补偿制度进行了有益的实践探索；草原行政执法受到重视，体系建设有所加强。但就整体而言，与《决定》的要求和草原保护的实际需要相比，要形成完善配套、有力有效的草原生态保护制度体系，仍然任重道远。

草原生态保护制度体系内容丰富，除了上述提到的禁牧休牧制度、草畜平衡制度、生态补偿制度外，还有基本草原保护制度、草原承包经营制度、草原征占用审核审批制度、统一规划制度、草原调查制度、草原统计制度、灾害防控制度、监测预警制度、生态红线保护制度、自然资源离任审计制度、生态环境损害赔偿制度等。根据我国草原生态保护的现状和目标任务，结合已有的工作基础，近期应重点推动以下四项制度建设。

一、建立基本草原保护制度

近些年来，农业部一直在积极推动基本草原保护立法和实践探索。一是起草《基本草原保护条例》（以下简称《条例》），推动基本草原保护立法。农业部于2009年将草拟的《条例》文本征求了国务院有关部委和草原面积较大省区草原行政主管部门意见；2012年根据国务院17号文件和全国牧区工作会议有关要求和精神，召开了《条例》起草工作座谈会，再次征求各省区意见。经过多次修改完善，形成了工作基础比较扎实的《条例》草案文本。二是积极推动基本草原保护工作。2006年，农业部印发《关于加强基本草原保护工作的通知》，要求各地依法开展基本草原保护工作，并在75个县开展基本草原划定工作试点。目前，全国已划定基本草原面积25亿多亩，约占全国草原总面积的42%。其中，内蒙古于2011年制定出台《自治区基本草原保护条例》，全区已划定基本草原8.4亿亩，占全区草原总面积的63.6%，占划定基本草原旗县草原面积的84.3%。

目前存在的问题，一是《条例》立法进程进展偏慢。设立基本草原保护制度涉及的利益攸关方多，做好制度设计安排，协调好各方利益，做到管得住、管得好、可操作，需要开展大量调研，进行多方协调，广泛征求意见，起草工作比较复杂。二是重划定、轻管理。由于缺乏专门法规支撑，大多数地方在推动基本草原保护制度方面无章可循，处于摸着石头过河的探索状态。已经开展工作的地方，大多停留在划定阶段，严格用途管制的实质性措施较少。

下一步工作重点，一是加快《条例》立法进程。加强协调沟通，与有关部门联合开展立法调研，推动《条例》早日出台。二是强化监管，严格保护好基本草原。对已划定的基本草原严格落实禁牧和草畜平衡保护制度，实行最严格的保护，确保基本草原“数量不减少、质量不下降、用途不改变”。

二、完善草原承包经营制度

草原承包经营制度是我国土地承包制度的重要组成部分，稳定和完善草原承包经营制度，保持草原承包关系稳定并长久不变，对于草原生态保护、畜牧业发展和牧民增收以及促进牧区发展和边疆安定，都具有重要意义。

草原承包伴随着农村耕地承包开始，从牲畜作价归户到承包经营草原，从联户承包到家庭承包，草原承包工作循序渐进、逐步深化。农业部从20世纪80年代就开始推动草原承包工作，通过召开现场会、印发文件、召开会议以及将草原承包作为工程项目立项、落实草原政策的前提等方式，推进草原承包落实，规范承包管理。截至2013年，全国承包草原面积达42.5亿亩，约占可利用草原面积的85%。

目前存在的问题，一是认识不到位。一些领导、农牧民对草原承包经营权确权登记颁证工作的必要性重要性缺乏认识，开展工作不主动，落实工作不情愿。二是草原属性不清。草原常和林地、沙地等地类交叉镶嵌分布，没有明确的自然界线，草本植物常与木本植物共生或混生，在这些地方明确草原地类属性存在一定困难。加之草原资源调查工作不及时，不少草原属性不明确，制约了承包工作落实。三是基础信息不准确。受当时技术手段的限制，承包工作落实和管理比较粗放，基础信息不准确的问题较多，主要是面积不准、“四至”不清、位置不明、资料不全。四是缺乏草原承包工作力量和经费保障。草原牧区大都比较偏远，交通条件差，地形复杂，承包技术操作难度大，加上经济落后，人员、经费不足，承包工作推动难度大。五是草原流转不规范。随着草原畜牧业生产方式加快转变，草原流转越来越多，但私下流转、不签订流转合同、不经发包方备案的情况比较普遍，牧民合法利益得不到有效保障，容易引发问题纠纷。

下一步重点工作，一是推进出台指导全国草原承包的政策文件。草原面积大，多分布于边疆少数民族地区，与耕地、林地相比，草原承包更加特殊和复杂。要落实全国牧区工作会议精神，继续与中农办一起加强调研，争取中央或国务院出台指导草原承包的政策文件。二是扎实做好草原承包经营权确权登记颁证。按照国家对土地确权登记颁证的要求，扎实做好草原确权登记颁证。三是规范草原承包管理。开展草原承包规范化试点，健全草原承包管理制度，统一发包、承包、流转等技术操作环节，加强合同、文本、文档管理。

三、完善草原征占用审核审批制度

完善草原征占用审核审批制度，是落实草原用途管制的重要措施和途径。2003年，修订后的《草原法》颁布实施，从法律上明确规定国家对征占用草原实行审核审批管理。2006年，农业部制定并颁布《草原征占用审核审批管理办法》，规范了草原征占用审核审批程序和审核审批职责。随着草原牧区经济社会的快速发展，草原地区基础设施建设及工矿开发步伐加快，征占用草原需求不断增加。去年，各级草原行政主管部门共审核审批征占用草原申请281批次，审核审批征占用草原面积6211公顷。

目前存在的问题，一是地方政府违规征占用草原的现象比较突出。一些地方政府为了发展经济、吸引投资，把草原当作廉价资源或荒草地、无主地进行拍卖开发，大量草原被肆意征用占用。二是国土部门违规审批现象比较突出。《草原法》规定，征占用草原必须经过草原行政主管部门前置审核，再由国土部门审批。但在实际操作过程中，国土部门一家直接审批征占用草原的情况十分普遍。三是草原征占用监管不到位。一些违规征占用草原现象得到当地政府保护，草原执法部门难以查处；有的化整为零，逃避上级监管；有的先占用后补征占用手续，或不办手续；有的办理小面积征占用手续，实际扩大征占用面积。由于草原监管力量薄弱，对草原征占用工作监管不到位。

下一步重点工作，一是加强草原法制宣传，维护草原法制权威。加大草原法律法规宣传力度，强化源头保护，提高全社会依法保护草原的自觉性。以贯彻落实草原司法解释为契机，严厉打击违法征占用草原行为，发挥警示震慑作用，维护草原执法权威。二是规范审核审批工作程序。加强与国土部门的沟通协调，将草原征占用审核审批列入土地征占用事前审核目录，规范审核审批程序流程，防止越权审批。三是加强草原征占用监管。加强草原监理监管力量，进行摸底检查，全面掌握草原征占用情况。运用地理信息技术，加强草原征占用工作的动态化管理。

四、完善草原行政执法与刑事司法衔接制度

2012年11月，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》公布施行。草原司法解释实施一年多来，各地草原行政执法机关主动与司法机关沟通联系，积极推动建立草原行政执法与刑事司法的衔接机制，畅通衔接渠道，草原犯罪案件的查处力度不断加大。2013年，全国主要省区草原行政执法机关共向司法机关移送破坏草原涉嫌犯罪案件279起，其中部分已由基层法院作出刑事判决。

目前存在的问题，一是一些地方草原行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的程序和材料不够规范。二是一些地方基层法院对破坏草原的犯罪行为量刑过轻，刑事处罚未发挥应有的惩戒和震慑作用。三是当事人受到刑事处罚后，如何承担恢复草原植被的责任，现行的法律规定还存在盲点。四是对非法采挖草原野生植物严重破坏草原的行为，按照现有法律规定还难以追究刑事责任，存在惩戒力度不足的问题。

下一步重点工作，一是进一步加强与司法机关的沟通协调，积极推动建立和完善草原行政执法与刑事司法的衔接机制。二是强化草原执法培训，不断提高草原执法人员规范移送涉嫌犯罪案件的能力和水平。三是积极向司法机关宣传草原在生态文明建设中的战略地位和破坏草原的严重危害，促使司法机关对破坏草原的犯罪行为作出刑责相适的判刑，充分发挥刑事处罚的惩戒和震慑作用。四是加强立法调研，积极推进草原立法工作，不断完善依法惩处破坏草原违法犯罪行为的法律依据。