陈永泉，刘永利，阿穆拉

（内蒙古自治区草原监督管理局，内蒙古 呼和浩特 010051）

实施草原生态保护补助奖励机制，这是继退牧还草工程和京津风沙源治理工程之后，国家做出的又一保护草原生态的重大战略决策，也是广大牧民期盼已久的普惠工程，标志着草原保护建设进入了一个兼顾民生的新的发展时期。为了贯彻落实好草原生态保护补助奖励机制，我区制定了实施方案，分析评价了天然草原现状和保护建设取得的成效与存在的问题；明确了总体思路及原则；确定了补奖方案与标准；制定了九项落实补奖机制的保障措施。

为掌握实施奖补机制区域内牧民的生产生活情况，2012年7～8月份，在开展牧草长势和最高生产力监测的同时，开展了典型牧户抽样调查工作。选择牧户时根据当地牧民生产生活状况分好、中、差三个等级，每个牧业旗选9户，半农半牧业旗选6户，共选择423户进行调查。调查内容包括牧户基础设施、收入支出、养畜状况等基本情况，分析评价实施奖补机制对牧民生产生活的影响。

1 牧户基础设施情况

1.1 牧户房屋及棚圈

调查数据显示，草畜平衡区平均每户住宅面积89.99m2，禁牧区平均每户住宅面积93.49m2；草畜平衡区平均每户棚圈面积240.53m2，禁牧区平均每户198.35m2；草畜平衡区平均每户1.15口井，禁牧区平均每户1.35口井。

从牧民住房面积看，草畜平衡区与禁牧区住房面积分布规律相似，其中：户均住房面积在70m2以下的占24.19%；在70～89m2的占30.32%；在90～119m2的占23.55%；大于120m2的占21.93%。

从牧户棚圈面积看，草畜平衡区与禁牧区没有棚圈的牧户分别占7.69%、10.36%；棚圈面积小于200m2的分别占51.28%、59.07%；棚圈面积在200～600m2的分别占35.90%、25.91%；棚圈面积大于600m2的分别占5.13%、4.66%（见表1）。

表1 牧户基础设施情况

1.2 生活、生产机械化情况

调查结果显示，草畜平衡区没有四轮交通工具的牧户占22.22%，有1台的牧户占55.56%，有2台及以上的牧户占22.22%；禁牧区没有四轮交通工具的牧户占29.02%，有1台的牧户占51.30%，有2台及以上的牧户占19.69%（见图1）。

图1 四轮交通工具数量对比图

草畜平衡区没有生产性机械的牧户占47.86%，有1台的牧户占32.48%，有2台及以上的牧户占19.66%；禁牧区没有生产性机械的牧户占62.69%，有1台的牧户占27.46%，有2台及以上的牧户占9.84%（见图2）。

图2 生产性机械数量对比图

2 牧户载畜量情况

我区草原生态保护补助奖励机制实施方案规定，从2011年起，禁牧区按照4∶3∶3的比例分3年完成减畜。草畜平衡区原则上按照4∶3∶3的比例分3年完成减畜，对于个别减畜数量大的旗县，按照2∶2∶2∶2∶2的比例分5年完成减畜。

根据被调查牧户草场面积及草地类型计算，草畜平衡区及禁牧区理论载畜量分别为188.88、100.01个羊单位，而实际载畜量分别为214.69、114.77个羊单位，分别超载18.69%、14.76%（见表2）。

表2 牧户平均草场面积及载畜量

3 牧民经济情况

3.1 牧民人均收入与支出

2011年草畜平衡区牧民人均总支出25477.97元，人均总收入34581.92元，人均纯收入9103.94元，其中，政策性收入3669.99元；禁牧区人均总支出17836.40元，人均总收入26320.74元，人均纯收入8484.34元，其中，政策性收入4414.38元（见表3）。

表3 牧民人均收支情况表（单位：元）

3.2 牧民支出结构

在草畜平衡区及禁牧区，被调查牧民的支出结构相似，其中，生活费用所占比重最大，为总支出的35%左右；教育费用、医疗费用均占10%左右。

草畜平衡区与禁牧区购买饲料费用分别占总支出17%、14%；购买牲畜费用分别占总支出12%、10%（见图3、图4）。

图3 草畜平衡区牧户支出结构图

图4 禁牧区牧户支出结构图

3.3 牧民收入结构

调查结果显示，牧民收入仍以卖畜产品为主，但草畜平衡区远远高于禁牧区，所占比重分别为71%、54%；政府补贴已成为牧民第二大收入来源，草畜平衡区占11%，禁牧区占17%；卖农产品占总收入比重第三位，草畜平衡区为8%，禁牧区为9%；禁牧区中做生意及外出打工比例大于草畜平衡区，分别高出6个、1个百分点（见图5、图6）。

图5 草畜平衡区牧户收入结构图

图6 禁牧区牧户收入结构图

4 牧民对实施草原生态补奖机制的看法

实行草原禁牧和草畜平衡管理，是国家保护草原生态环境、促进草原合理利用的重要制度和措施。大多数牧民支持开展禁牧和草畜平衡工作，认为有利于草原生态恢复和草原畜牧业持续发展。有些牧民认为，政策实施前三年由于减畜和出栏力度加大，收入会增加，但三年后由于饲养牲畜数量减少而导致收入下降。多数牧民建议国家加大饲草料基地和牲畜棚圈等建设的支持力度，帮助发展舍饲圈养、转变生产方式，适当提高补奖标准。

赤峰市克什克腾旗经棚镇永胜村有40户农牧民，161口人。全村户均草场200多亩，光靠养畜很难维持生活。村民张金柱说：过去养羊要交钱（上交牧业税），后来禁牧就不养了，现在不养羊了政府还给钱，国家对我们农牧民越来越关心了。现在我可以腾出身子出去打工，还可以种一些菜去卖，再加上政府禁牧补贴收入，综合算账挺合适的。经棚镇永胜村张金柱家的情况在人口众多、户均草场少的半农半牧区具有代表性，这一类型区域由于人口众多、户均草场面积小光靠养畜很难维持生计。草原生态补奖政策的实施为这一类型区域的农牧民转变生产生活方式提供了新的发展机遇。

锡盟苏尼特左旗赛罕高毕苏木总面积7124.3平方公里，总户数869户，总人口2813人，其中牧业户773户，牧业人口2571人。这里十年九旱，草场退化严重，买饲料养畜成本很高，夏天干旱需要去别的地方租草场放牧等费用支出巨大，一年算下帐来牧民收入增长困难。用牧民恩克巴图的话讲：我们有没有收入要看老天爷的脸，风调雨顺就能有收入，天旱就没有收入，遇到连续干旱就得靠贷款过日子。实施草原生态保护补奖政策，初步计算，仅禁牧和草畜平衡补奖资金发放可使人均增收6235元，禁牧区要是加上锡盟的4项配套政策收入会更高，牧民得到了看得见的实惠，心里踏实多了，对补奖政策非常拥护，称赞党的政策好。苏尼特左旗赛罕高毕苏木的情况在人口相对较少、户均草场面积较大的牧区具有代表性，这一类型区域由于人口较少、户均草场面积较大，得到的补贴较多，牧民在短期内能迅速且稳定的提高收入。

乌兰察布市四子王旗脑木更苏木乌兰希热嘎查牧民额尔登说：我家有四口人，14500亩草场，仅有羊140只，我们居住地属草原化荒漠，生活生产条件极其恶劣，如遇干旱年份很难维持生计，需要到外地倒场放牧，今年实施禁牧政策后，国家给我补助禁牧款73950元，这样我的生活比过去有了很高的收入，国家对我们牧区实施的政策太好了。

5 存在问题及建议

我区贯彻落实国家草原生态保护补奖机制工作取得了较好的成绩，但我们必须清醒地看到，草原生态总体恶化的趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多的现实情况在短时间内还难以改变，突出表现在以下几个方面：

5.1 畜牧业生产基础设施建设投入乏力

补奖政策实施后，实施分期减畜制度，因此，通过增加天然草原牲畜饲养量实现增收已不可能，引导和扶持牧民建设养畜、科技养畜已经成为当务之急。调查数据显示：牧民基础设施建设仍不完善，还有相当一部分牧民房屋狭小，棚圈面积不足，机械化程度低，特别是禁牧区，条件较草畜平衡区更加艰苦，牧民生产生活条件有待进一步改善。建议国家在加强畜牧业基础设施建设和提高畜牧业发展质量上给予政策扶持，尽快制定配套政策，扩大棚圈、青贮窖、饲草料地、畜种改良和畜牧业机械等基础设施建设补贴的面，引导牧民尽快转变畜牧业发展方式，实现平稳过渡，切实解决好他们的生产生活问题。

5.2 补贴标准偏低

当前，牧民收入的主要来源仍为卖畜产品，且超载过牧现象依然存在，继续减畜将导致牧民收入大大减少。并且，由于物价不断上涨等客观因素的存在，使生产和生活成本不断提高，就目前的补贴标准而言，很难满足广大牧民特别是禁牧区牧民的持续稳定增收的要求。建议国家适当提高补奖政策补贴标准，应形成逐年提高的动态补助机制，以保障牧民的收入水平不降低并有所提高。

5.3 加大科技支撑力度，提高科技含量

补奖政策实施后，牧户的畜牧业生产方式由传统放牧开始向舍饲或半舍饲方式转变，牧户对生产技术的需求也日益增加。这主要是因为大多数牧户不懂得科学喂养技术，缺少舍饲圈养的经验，缺乏种植优质牧草的技术。因此，配合补奖政策的实施，就要加大政策的科技支撑力度，提高科技含量。建议加强牧户舍饲、半舍饲饲养技术的培训，促使牧户尽快适应舍饲和半舍饲等集约型饲养方式，促进牧户生产经营方式的转变。

5.4 牧民草原管护员工资偏低

实践表明，嘎查村级草原管护员制度是一项非常好的落实补奖政策的保障措施，既可以加强禁牧和草畜平衡的监管工作，又可以给转移就业的农牧民提供新的工作岗位。但从实际情况看，管护员工资水平过低，严重影响了该项政策的顺利落实。建议国家将牧民草原管护员的工资补贴纳入到草原生态保护奖励机制政策，并提高补贴标准。

5.5 强化草原执法监管工作水平

禁牧和草畜平衡的监督管理是一项长期而艰巨的任务，须按照机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力的要求，加强执法队伍建设，保障工作经费，改善工作条件，确保禁牧区禁得住，草畜平衡区超载牲畜减下来，达到实施补奖机制的预期目的，实现草原生态的逐步好转和恢复。

5.6 做好草原监测工作

加强草原动态监测工作的组织领导和监测队伍建设；制定科学合理的监测实施方案，丰富和统一草原动态监测内容、时间、技术规范，明确任务与责任；培训监测技术人员，不断提高监测技能；完善监测设施设备，改善监测工作硬件环境；开展草原固定监测点建设，提高草原动态监测结果质量；提高应用先进技术开展草原动态监测工作能力，有效实现草原动态监测工作“天地结合”真正为草原保护建设工作提供科学依据，对补奖机制实施效果进行科学评价。

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