杨 亮

(辽宁对外经贸学院财政金融系，辽宁大连 116052)

近来美国和欧洲很多国家发行的政府债券接二连三被世界知名投资银行降低信用等级，体现了投资家、投资机构对政府债务问题的担忧。自2007年金融危机爆发以后，欧洲很多国家都深深陷入政府债务危机当中，欧猪五国甚为严重，现在世界多国家都因为政府债务问题向世界货币基金组织申请援助。先后出现希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、意大利等国家债务危机，近来美国的政府债务问题也很严重。虽然我国目前的总体水平还不是很高，但随着地方经济的发展，地方政府债务也不断快速地扩大。我国地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定，地方政府债务风险也是地方财政风险的集中体现。近年来，我国地方政府债务增长速度较快，尤其在金融危机后表现得更为明显。实践表明，地方政府合理举债能够加快经济发展，促进社会和谐。允许地方政府借款或举债的最大好处是扩大地方政府财源，为基础设施建设提供资金，它在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用。但在取得积极成效的同时，部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题。我国地方政府债务的期限与资产的经济年限不相匹配，不符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则。目前我国很多市、县级地方政府更多依赖于土地收入和银行贷款来偿还即将到期的地方政府债务。地方政府债务风险的主要成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核等。

一 欧猪五国政府债务与我国政府债务规模对比

欧猪五国(PIIGS)指的是Portugal－葡萄牙、Italy－意大利、Ireland－爱尔兰、Greece－希腊、Spain－西班牙，取首字母合称PIIGS。意大利是所谓“欧猪五国”中最具重量级的一个国家，其经济总量仅次于德、法，位列欧元区第三，在欧元区内占比约17%。根据德意志银行的数据分析，过去两年间是欧元区国家债务到期的高峰。例如，希腊在2011年、2012年分别有276亿、337亿欧元债务到期;葡萄牙有148亿、184亿欧元到期;西班牙有879亿、1093亿欧元到期;意大利有1876亿、2447亿欧元到期。意大利最新推出的10年期国债收益率可能在7.3% －7.5%区间。若收益率达到7.5%，必然对意大利财务状况施加沉重压力。早在2011年意大利总债务就达到1.6万亿欧元，占GDP比重为120.1%，仅次于当时的日本和美国。根据去年10月份IMF公布的《财政监测报告》，显示2012年意大利到期债务为GDP的27.4%，但财政赤字只有2.7%，总的融资需求为GDP的30.1%;而且财政赤字占GDP比重在2013年和2014 年分别下降至1.8%和1.6%［1］，见表1。

表1 欧猪五国政府债务现状

欧洲统计局2013年1月公布的数据显示，截至2012年三季度，欧元区政府债务85，242.31亿欧元，占GDP比重升至90%;欧盟政府债务109，227.95亿欧元，占GDP比重升至85.1%。欧猪五国政府债务占GDP比重都超过60%，分别为:希腊152.6%、意大利127.3%、葡萄牙120.3%、爱尔兰117%、西班牙77.4%。

目前我国政府债务占GDP的比重仍然是可控范围内的，我国政府债务占GDP比重为43.5%。目前我国地方性政府债务总水平大概是10.7万亿，同时我国中央财政发行的国债余额大概为6.8万亿，两者相加最后就形成17.5万亿我国总体政府性债务。虽然这个比重与国际警戒线60%还有很大差距，但是应该注意的是我国地方政府债务目前还存在很大的隐患。

二 我国地方政府债务主要问题与隐患

1.地方财政收入有限，融资渠道单一。

近年来财政收入的高速增长形成的财政支出刚性增长，在2012年税收不景气的情况下无以为继。地方财政收入主要可以分为两大类:税收收入和非税收入(含政府性基金收入)。国有土地出让收入是地方政府财政收入的重要组成部分。近年来，国有土地出让收入增长极为明显，2008～2011年全国各省、市地方政府土地出让收入占非税收入比重平均为50%以上。

随着国家对土地出让的严加管理，地方政府土地出让收入明显减少，但是政府财政开支却不断增加。例如，大连市2011的土地出让金收入为499亿元，比2010年同期缩水50%。对比过去曾创下千亿(2010年大连市的土地出让收入达到1157.75亿元)土地财政的大连市来说，2012年的财政收入无疑将大受影响。重要的是，债务压身的地方政府或将面临更为严重的负担。按照审计署的报告，截至2010年底，我国地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达2.5万亿元，接近去年全年土地出让收入总额。地方政府只有通过新的举债来弥补财政开支缺口。

2.地方政府融资平台不完善。

地方政府虽然不能像过去那样通过直接举债融资，目前主要依靠通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。很多地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，还有是通过对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品。首先地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

3.缺乏必要的政府收支监督体系。

我国中央政府在推进收支透明工作中取得的成效有限，地方政府收支透明度取得一定的提升，然而程度与世界发达国家相比还有较大的距离，部分地方政府还存在着大量隐蔽收支的情况。此种情形势必导致权利寻租现象的蔓延，使资金滥用并滋生腐败行为。政府收支得不到有效的监管，部分干部以及部门利用其行政权利进行社会资金的募集或间接寻求地方银行贷款，使地方政府债务规模进一步提升。

4.地方政府盲目举债缺少有效监管机制。

地方政府债务资金监管不力，部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题，部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题，降低债务资金效益。同时我国地方政府债务主要是中长期债务为主，但是很多债务资金用于短期的政绩工程和形象工程上，没有很好地规划资金的使用，同时间接造成政府债务与财政经济增长不同步。对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。［3］其中违规出资和抽逃注册资本的问题尤为严重，验资后注册资本全部转出。例如，辽宁省184家融资平台公司中，超过三分之一存在注册资本不实等问题，涉及违规资金440.8亿元。120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息。

5.公共产品生产与服务所导致的债务。

促进经济快速发展，维护社会稳定和谐，改善民生是政府提供公共产品的根本目的。通常来说，地方一级政府所提供的公共产品大致涵盖了以下方面:公共服务、公共设施以及行政机构等方面。并且由于不断提升的民众生活质量以及高速发展的经济，对于公共产品的需求的规模和层次也将大幅增加。与此同时，为了完善社保体系也是产生和增加地方债务的重要内因之一。去年全年辽宁省公共财政预算支出4550.2亿元，比上年增长16.5%。其中，教育支出727.3亿元，增长33.7%;科学技术支出 100.9 亿元，增长15.7%;社会保障和就业支出723.3亿元，增长10%;医疗卫生支出199.7亿元，增长9.7%;节能环保支出93.6亿元，增长26.1%;农林水事务支出400.7亿元，增长21.7%。所以公共产品资金方面的需求也成为地方债务持续增加的重要原因之一。

三 借鉴欧洲政府债务危机，解决我国地方政府债务问题

1.完善地方税收制度。

解决地方政府债务最根本有效的途径就是增加地方政府的财政收入，控制政府财政支出。地方政府不能仅仅依靠土地出让收入和银行贷款来偿付地方政府债务。应该是完善地方税收制度同时加强对预算的严格管理，还可以进一步放宽地方政府税收的权力。

2.加强地方政府融资平台。

规范地方政府融资平台，防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定。例如，近日财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。目前地方各级政府加强融资平台公司管理，地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。但是有些地方政府还是出现了违法违规融资，如违规采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。

3.完善地方政府债务风险监管机制。

规范管理地方政府债务，控制债务余额。建立地方政府债务风险机制，建立相应的偿债准备金制度和第三方监管机制。同时完善相关法律规定，构建科学合理的债务融资渠道;建立严格举债程序，控制地方政府举债规模。例如:2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动，但全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。［4］地方政府债务不同于企业债务，企业债务出现问题，投资者要自己承担风险，可以通过破产程序消除企业债务，而地方政府债务出现问题，地方政府不能破产清算。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。

4.借鉴国外管理经验。

各国的国情不同，解决地方政府债务问题的措施以及方法也必然存在差异。吸取国外国家的先进经验，对于我国合理和有效的解决该问题具有十分重要的补益作用。总体而言，世界上其他国家对地方政府债务的解决的经验主要体现在以下方面:第一，政府行政体系内上级限制和指导下级政府，复合制和中央集权制的国家在限制和指导地方政府的程度也有着明显的差异，复合制国家基本较少的限制地方政府的负债，且程度较低;而中央集权制国家则十分严格地在该方面进行限制和指导。第二，发行债券是地方政府负债的主要形式，相对而言，西方国家由于经济体系较为成熟，其债券市场发展也极为完善，地方政府发行公债的基础条件也相应具备，从其债券发行的数量就可以极为直观地反映出其债务总量，而债务也多为显性直接债务。而约束地方政府债务主要是通过完善的债务市场中的竞争体系来达成的。第三，制约以及监督体系较为完善，联邦制国家在制约和监督地方政府负债方面主要是通过选民来实现的，而对于中央集权制国家，则大多通过审计机构来完成制约和监督效力。虽然制约和监督的侧重略有不同，但都形成了法律法规来规范管理地方政府债务的共识，明确了法制化的重要性。

我国借鉴国外管理经验，一是参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平，推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对地方政府债务风险进行早期预警，并规定合理的债务安全线，借鉴外国管理办法。例如，目前美国联邦政府财政赤字占GDP的比例接近10%，联邦政府债务占GDP占93.2%。［4］在2010年2月，美国国会将债务上限定为14.294万美元。到2011年4月底，债务总额就达到了14.236亿美元。美国政府为了避免债务违约，2011年5月6日就停止发行各州政府债券。根据我国未来经济发展与需要，适当调整未来地方政府举债规模。扩大地方政府自主发债范围，可以从目前4个省市扩大到10个。调节我国目前债务增长速度过快状况，尽快形成并保持政府债务与财政经济的同步增长，使政府债务总体风险始终处于长期可控状态。同时还可以借鉴巴西政府不但限制举债规模，还限制举债的时间，例如:州、市政府换届前8个月不准举借债务。通过严格管理，巴西地方政府债务规模明显缩小，财政盈余明显增加。数据显示，从2001年到2006年，巴西经济年均增长速度约7%，经济总量增加了70%，并且2008年的国际金融危机对巴西经济影响较小。2011年巴西经常项目赤字约为288亿元，2012年约为331亿元，经常项目赤字在巴西国内生产总值中所占比重约为1.8%。［6］还可以设置偿债准备金制度。为缓解地方政府偿债压力，确保偿还地方债的财源，地方政府应当建立偿债准备金制度。美国规定，偿债准备金数额可以为当年还本付息总额的100%至120%，也可以是当年债券发行价值的10%。［6］兼顾收益性与流动性，偿债准备金的资金运用仅限于投资低风险的联邦政府支持债券，投资债券期限不能长于剩余偿债期限。日本则要求地方政府设置减债基金。义务教育设施建设事业债、公共用地建设事业债、区域开发事业债等项目都需要利用减债基金来进行定时偿还。

［1］世界货币基金组织IMF.2012年度财政监测报告［R］.

［2］中华人民共和国审计署.2011年第35号公告［EB/OL］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html.2011 －6 －27.

［3］陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考［J］.中国证券期货，2012(2).

［4］杨亮.我国地方政府自主发债问题研究［J］.黑龙江对外经贸，2011(9).

［5］陈元，谢平，钱颖一.美债与欧债——拖累全球经济的孪生兄弟［M］.北京:中国经济出版社，2011.

［6］魏加宁.国外地方政府债务融资制度综述［J］.国家行政学院学报，2010(12).