王宝国，张家乐

(1．中国人民大学哲学院，北京 100872;2．中国人民大学统计学院，北京 100872)

随着西部大开发战略的实施，我国边疆地区在发展的过程中也呈现出不容乐观的公共危机管理形势。其中，信息不对称程度和非均衡式发展现象日益严峻，落入了所谓“现代化的陷阱”。通常情况下，在政府主导的边疆地区公共危机管理中，公众并没有充分发挥社会主体的积极力量。为了促进公众对公共危机管理的有效参与，增强政府对公共危机预防和管控的力度，项目组对内蒙古地区的公众进行了问卷调查，了解内蒙古公众对我国边疆地区公共危机管理的感受、认识和建议，并由此提出意见和对策。

一、问题的提出

(一)研究背景

美国在“9·11”事件之后开始建立公共危机管理体系，我国在“非典”疫情之后引入和建立突发事件应急管理预案，此后逐渐完善其法律、制度、机制、结构，并于2008年接受了“5·12”重大自然灾害的检验。2011年5月内蒙古自治区锡林郭勒盟发生的“5·11”事件，成为继新疆“7·5”事件和西藏“3·14”事件之后我国边疆地区又一次重大公共危机。由于经济发展、人口流动、地缘政治、文化差异、分裂主义等因素的扰动，边疆地区“硬安全”和“软安全”遭遇社会系统内外力的共同作用，使其公共危机管理呈现出自治性、涉外性、复杂性、艰巨性的特点。而多数公共危机管理理论仍然从政府管理的角度去审视我国边疆地区的公共危机管理状况，缺乏对公众自身的思想、情感和态度的深入关切。正是在此现实和理论的背景下，本项目组开展了此次调查研究。

(二)概念界定

公共危机是指那些对社会系统的正常状态、基本价值、普遍生活、集体共识、行为准则产生严重刺激性威胁，需要政府组织或社会群体必须高度重视、及时决策、快速反应、集体应对的事件或状态。从管理学的角度看，公共危机管理是指“为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，从而提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力”［1］。

所谓边疆地区，指我国比较偏远的靠近国境的具有不同信仰、语言和文化的各民族聚集区，主要包括内蒙古、新疆、西藏、甘肃、广西、黑龙江、吉林、辽宁和云南省这些陆疆省区。

本文所指内蒙古公众，是指居住在内蒙古地区并受公共危机事件、状态及其管理影响的个人或社会群体的总称。

二、研究设计

本项目组基于内蒙古公众的视角，对我国边疆地区公共危机管理进行调查研究。此次调查研究分别得到了内蒙古行政管理学会、内蒙古自治区政府应急指挥中心、内蒙古财经大学公共管理学院等单位的帮助，中国人民大学公共管理学院、哲学院、统计学院的博士生或专家也对本项目提供了协助或指导。内蒙古财经大学公共危机管理课程班负责调查问卷的发放、回收、分拣、整理和统计工作，项目组设计调查问卷、分析调查结果和撰写调研报告。

(一)研究对象

本次调查采取多段随机抽样的方法，对呼和浩特、包头、赤峰、鄂尔多斯、海拉尔等地方的公众发放调查问卷1250份，回收有效问卷1059份，调查数据真实、客观、准确。被访公众具体情况见表1。

表1 样本的基本情况(N=1059)

(二)路径与逻辑

我国边疆地区在经济社会快速发展的过程中，同时也产生了资源、环境、信息、治安和卫生等公共安全问题。像新疆、西藏和内蒙古这样的边疆地区，它们的发展问题、民族问题、宗教问题、治安问题，不是仅仅依靠政府单方力量就能够顺利解决的。本次调查研究，就是要在我国边疆地区公共危机管理系统中，加入公众这个重要的变量。项目组选择内蒙古公众作为调查对象，了解公众对公共危机关注的程度、类型，分析公众接受和传播公共危机信息的渠道、信度，把握公众对公共安全的心理感受以及对公共危机管理的评价，探讨公众对公共危机管理的意见和建议，从而总结出相应的管理建议和对策。

三、数据分析

(一)公众视角下的公共危机现状

1．公众对公共危机的关注度较高。从表2调查结果看，“很关心”和“比较关心”的人数占调查样本的比例合计是74.88%，说明公共危机真正具有了“公共”性质。随着各类型公共危机事件在全国尤其是在边疆地区此起彼伏，这些危机越来越渗透进人们的日常生活并对公众的影响越来越大，公众越来越关注公共危机的发生、走势和影响。

表2 公众对公共危机的关注度 (单位:%)

可见，不仅政府高度重视公共危机，而且社会公众也关注公共危机。公共危机不再是与人们无关的事件或状态，而是公众公共生活重要的组成部分。公众对公共危机较高的关注度，为政府部门和社会力量齐心协力应对公共危机提供了主观意识上的可能性。

表3 公众关注公共危机的类型 (单位:%)

2．公众偏重于关注社会安全事件。从表3调查结果看，公众对社会安全事件的关注远远高于自然灾害、公共卫生事件、经济危机，而对事故灾难的关注度最低。说明在我国边疆地区，社会安全事件影响范围更广，更关切到人们的切身利益。而事故灾难往往在某个特定的有限空间内发生，对社会整体的危害是潜在的、不易觉察的，或者直接影响的人群数量较小，因此不太容易吸引人们的注意力。当然，由于国家庞大、人口众多和社会快速发展，各类各级的事故灾难在全国范围内几乎天天发生，司空见惯也就容易导致熟视无睹。

公众对公共危机类型的关注，还反映在他们给我国边疆地区政府的建议上。公众建议把公共危机管理的重点放在社会安全事件上(见图1)。无论从历史逻辑、现实语境还是未来图景的角度看，社会安全问题直接影响着边疆地区的安宁和人们的幸福。我国边疆地区公共危机管理任务繁重，政府不仅花费大量资金在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的救助补偿上，还要投入许多人力在社会安全事件上，为各族人民的安居乐业保驾护航。

可见，在维护我国边疆地区公共安全方面，政府与公众不谋而合，有着共同的利益，需要筹划协作。从公共危机管理实践来看，我国边疆地区绝大多数公众能够与政府一起反对、抑制和管控公共危机。从以上分析可以看出，我国边疆地区公共危机管理特别是对社会安全事件的管理有着比较扎实的社会基础。某些打着群众旗号的分裂行径和恐怖活动必然会受到各族人民的抵制。我国边疆地区政府和公众都渴望并且必然努力营造安定和谐的生存环境。

图1 公众眼中的边疆地区公共危机管理的重点

3．公众更熟悉高等级的公共危机事件。项目组分别设计了地区、国家乃至世界范围内的不同等级的公共危机事件的调查问卷提供给受访公众。从调整结果看，公众对公共危机的关注很容易受危机事件的危险等级和波及范围的影响(如图2)。

图2 公众更熟悉的公共危机事件

正因如此，无论我国边疆地区，还是国内其他地区以至国外，都在公共危机管理中设立了危机的等级和应对要求。政府和社会应对不同类型不同级别的公共危机要启动不同的预案，各等级的公共危机管理预案在危机预警、紧急反应、应急处置和及时反馈等方面都有很强的针对性和具体的规制。对公共危机的这种分类分级管理，符合现代社会分工和最新管理科学的要求，能够尽可能地避免公共危机的发生，有效地控制公共危机的进程，最大程度地降低公共危机的危害。从处理新疆打砸抢和四川大地震等公共危机来看，我国政府与社会公众对人为事件是同仇敌忾的，对自然灾害是众志成城的。

(二)公众视角下的公共危机信息传播与管理问题

1．电视和互联网是公众获得公共危机信息的主要渠道。信息管理是公共危机管理的重要部分。信息媒介在公共危机管理中具有信息渠道、舆论引导、监督公众等角色和效用。由于公众、政府和利益相关者对公共危机的信息不对称，政府通过手中权力可以掌握绝大部分信息，导致公众在公共危机管理中只能处于服从管理的较弱地位。从调查结果看(如图3所示)，公众获得公共危机信息的主要渠道是电视，其次是互联网，再次是手机和报刊，而从其他渠道获得公共危机信息的比例非常低。

图3 公众获得公共危机信息的渠道

电视、互联网、手机这三种信息传播渠道都具有及时性和广泛性的特点，其中电视更具有公开性、正式性和生动性的特点，互联网还具有互动性和存储性的特点，手机具有私密性、便携性和普遍性的特点。通过电视传播的政府公告或社会新闻等信息，往往具有较高的权威性，极易引起社会关注和被受众捕捉，并产生行动。从公共危机管理实践来看，电视成为政府和公众共同选择的最佳信息媒介，互联网成为公众讨论和协商行动的平台，手机成为具有双刃剑作用的信息接收和发射的装置。我国边疆地区政府可以利用电视、互联网、手机进行公共危机信息的传播和管理。

2．媒体报道公共危机信息的及时性和可信度有待提高。从调查结果来看(见图4)，有58.36%的公众认为媒体能够“很及时”和“比较及时”地报道公共危机事件;有33.34%的公众则认为媒体报道公共危机事件“不太及时”和“不及时”;有8.31%的公众“说不准”是否及时，也就是不清楚自己是否在第一时间掌握了公共危机的信息。这些数据说明，多数公众对信息传播的及时性有着比较明晰的判断，人数过半的公众认为媒体能够及时地报道公共危机事件。同时，政府需要加强信息管理，提高媒体对公共危机事件报道和披露的时效性，满足公众及时获取官方信息的迫切需求。调查结果显示(见图4)，媒体报道的公共危机信息有50.42%的公众认为“很可信”和“比较可信”;有40.61%的公众认为“不太可信”和“不可信”;有8.97%的公众“说不准”是否可信。这些数据说明媒体报道公共危机事件信息的信度不高，特别是“很可信”数值过低，说明公众对媒体仍然持一种怀疑态度。

从图4数据看出，公众对媒体报道公共危机事件有较多需求，但是媒体并没有充分满足这种需求。最及时的信息可信度最低，比较及时的信息也比较可信，不太及时和不及时的信息也就不太可信和不可信。这说明媒体报道公共危机事件的时间节点非常重要，太过及时和太不及时都降低了信息可信度。这其中既有危机本身具有动态性因素，也有公共危机管理部门对信息处理不当的因素，还有我国边疆地区人口分散和文化程度偏低的因素。总之，提高公共危机信息报道的及时性和可信度仍然是我国边疆地区公共危机管理的艰难任务之一。

(三)公众的社会安全感与归属感

1．公众的社会安全感有待提高。社会安全感是公众对客观社会安全状况的心理感受和主观认识，是社会秩序和治安状态的综合反映。结合某个特定时期内公共危机的频次和数量，可以通过公众社会安全感的变化来衡量公共危机管理的实际情况以及人们的评价。从表4调查结果看，有43.34%的公众感觉比过去安全，有22.23%的公众感觉没变化，合计有34.37%的公众感觉不安全。公众的社会安全感的历时态特征微弱，并且感觉比较安全、没变化、更不安全的公众人数比较分散和均衡，只有感觉非常安全和非常不安全的公众人数比例较低。

表4 公众的社会安全感 (单位:%)

从以上数据来看，我国边疆地区社会发展并没有导致过于激烈的公众安全感的变化。假设公众感觉我国边疆地区过去是安全的，那么感觉社会安全的公众比例就达到了65.57%。不过，从绝对数值来看，我国边疆地区的公众的社会安全感仍然有待提高。我国边疆地区政府可以通过客观方面减少公共危机的发生和主观方面改变公众的公共危机感受来提高社会安全感。

2．公众对所在地区的认同感和归属感较强。从公众对全国各地区安全稳定情况的主观判断以及在边疆地区的居住意愿，可以相对地推断出我国边疆地区公共危机管理的客观状况。从调查结果来看，有57.18%的公众认为我国更安全稳定的区域是华北地区;有17.44%的公众认为东北地区更安全稳定;有7.56%的公众认为华东地区更安全稳定;有7.00%的公众认为华中地区更安全稳定;有4.48%的公众认为西北地区更安全稳定;有4.38%的公众认为西南地区更安全稳定;只有1.96%的公众认为华南地区更安全稳定。从公众的角度看，我国地区安全稳定情况排序依次是华北地区、东北地区、华东地区、华中地区、西北地区、西南地区、华南地区。在问到您更愿意选择以下哪个边疆地区居住时，有54.45%的公众选择内蒙古;有18.82%的公众选择云南;有14.23%的公众选择黑龙江;有4.96%的公众选择新疆;有3.86%的公众选择广西;有3.67%的公众选择西藏。在选项所提供的六个边疆地区中，公众愿意居住的地区排序依次是内蒙古、云南、黑龙江、新疆、广西、西藏。

由于内蒙古自治区从行政区划上属于华北地区，本次调研的对象又是内蒙古公众，而公众对华北地区的安全稳定情况评价最高，又最愿意居住在内蒙古，所以可以从上面两组数据看出公众对自己所在的地区具有强烈的认同感和归属感。这表明:在我国边疆地区的公共危机管理中，政府可以利用公众对本地区的认同感和归属感，夯实群众基础，加强官民合作，共同应对各类各级危机，给边疆地区各族人民建设一个和谐稳定、富足文明的生活环境。

(四)公众对我国边疆地区公共危机管理评价

表5 公众对政府公共危机管理能力的评价(单位:%)

1．公众对政府的公共危机管理能力的满意度不高。我国边疆地区公共危机管理状况受许多原因制约，但政府的管理能力无疑是非常重要的主导因素。从表5调查结果看，公众对我国边疆地区政府公共危机管理能力的评价一般，满意度不高，不满意度更低。高达64.78%的公众对政府的公共危机管理能力的评价是既非“满意”又非“不满意”，而是不好不坏的“一般”。这反映出政府有待提升各部门的公共危机管理能力，并且政府更有必要加强与公众的互动交流。虽然依赖资金的维稳式行动对公共危机管理卓有成效，可是这种管理业绩并不能赢得公众对政府的赞誉。

2．公众对政府公共危机管理不足的认识比较全面。在对我国边疆地区公共危机管理的评价方面，公众除了认为政府管理能力一般外，还认为有其他不足。这些不足分别是:在态度方面，政府危机预防意识不强;在机构方面，政府缺乏常设性的危机管理部门;在人才方面，缺乏专业的救助人员;在信息管理方面，信息不公开或不真实;在资源方面，缺乏财政资源支持;还有其他因素。从图5可以看出，公众并不认为缺乏财政资源支持是造成公共危机管理不善的重要因素，公众还把意识、机构、人员和信息方面的不足放在几乎平等的地位上。这说明在公众眼里，我国边疆地区公共危机管理缺的不是资金而是包括意识、机构、人员和信息在内的管理制度及其配套设施。

图5 政府在公共危机管理方面的不足

(五)公众参与公共危机管理的偏好和建议

1．公众参与我国边疆地区公共危机管理的偏好。公众对公共危机管理的积极参与是改善我国边疆地区公共危机管理效果的重要因素。公众喜欢以什么样的形式和方法参与公共危机管理涉及到公众的偏好问题。从调查结果来看(如表6所示)，在学习公共危机管理的形式上，公众更喜欢通过间接且生动的方式获取公共危机管理知识，比如观看影视或者其他艺术作品;公众非常不愿意通过亲自参与危机处理来学习公共危机管理知识。在参与公共危机管理的方法上，公众对“学习”和“宣传”的偏好与对“决策”和“具体工作”的偏好不相上下;愿意通过捐钱物的方法参与公共危机管理的公众较少。这些公众偏好表明，公众比较喜欢通过喜闻乐见的影视或艺术作品以及具有纪念意义的纪念馆或遗迹的形式来学习公共危机管理，比较喜欢通过具有服务和服从色彩的志愿工作而不是带有管理责任的决策的方法来参与公共危机管理。这就提醒我国边疆地区的政府，可以发动各种社会力量，为公众学习和参与公共危机管理提供恰当而适合的形式和方法，从而使公众被动参与变为主动选择。

表6 公众参与公共危机管理的偏好 (单位:%)

2．公众对改进我国边疆地区公共危机管理的建议。通过对内蒙古公众的调研，除了解公众参与公共危机管理的偏好外，还掌握了公众对公共危机管理措施的看法和建议。如图6所示，从“已然”层面看，公众认为政府为完善公共危机管理已经采取了一系列措施，这些措施由重到轻的顺序是:(1)加大危机预防知识的宣传力度;(2)增强自身的危机预防意识;(3)加大资金投入;(4)加强自救演练;(5)编制危机管理预案;(6)积极与媒体沟通;(7)其他措施。从“应然”层面看，公众认为政府为完善公共危机管理应该采取措施的先后顺序是:(1)加大危机预防知识的宣传力度;(2)增强自身的危机预防意识;(3)加大资金投入;(4)加强自救演练;(5)积极与媒体沟通;(6)其他措施;(7)编制危机管理预案。通过“已然”和“应然”两个序列顺序的比较可以看出:在公众眼里，政府已经编制好了公共危机管理预案，公共危机预防知识的宣传力度也已经足够，但是危机预防意识、资金投入和自救演练还没有达到公众的期望值，需要继续加强。

图6 政府完善公共危机管理“已然”和“应然”采取的措施

四、调研的结论和对策

(一)我国边疆地区公共危机管理的整体状况

从调研结果看出:虽然政府在公共危机管理方面存在诸多不足，但是从公众的感受和评价来看，我国边疆地区公共危机管理的整体状况良好。表现如下:(1)公众对公共危机的关注度较高;(2)公众对所在地区的认同感和归属感较强;(3)电视是公众获得公共危机信息的最主要渠道;(4)公众对政府公共危机管理不足的认识比较全面;(5)公众对改进我国边疆地区公共危机管理有着恰当的建议。这五个方面既反映出我国边疆地区公众对公共危机管理的积极关注和主动参与，也反映出政府在公共危机管理方面取得了良好的客观效果。

(二)我国边疆地区公共危机管理的若干问题

对内蒙古公众的调研分析，可以看出我国边疆地区在公共危机管理方面存在以下几个问题，需要政府和社会的共同关注与改进。首先，媒体报道公共危机信息的时机把握不准，信息的可信度有待提高。其次，公众的社会安全感有待提高，这对边疆地区人民安居乐业十分重要。再次，公众对政府的公共危机管理能力不太满意，政府亟需提高公众对公共危机管理的满意度。最后，面对公众参与公共危机管理的偏好，政府如何选择相应的政策和法律工具，吸引公众广泛而积极的参与。

(三)我国边疆地区公共危机管理的对策

首先，当公共危机发生时，官方媒体特别是电视媒体要及时准确地公开报道信息，杜绝小道消息流传而对公众认知造成负面影响。同时，政府要借助互联网和手机平台提高官方信息的可信度，避免由于缺乏信任而导致公共危机管理失败。其次，我国边疆地区要重点解决社会安全事件特别是高等级的社会安全事件所造成的公共危机，通过合理界定个体自我实现和集体行动的逻辑范围，消解潜在危机，处置突发危机，维护地区安全和稳定，创造安全的社会环境。再次，政府公务员要通过专业学习和培训，不断提高自身的公共危机管理能力，并把这种管理能力通过公共危机管理培训或演练传导给公众，从而提高公众参与危机管理的能力以及公众对政府的满意度。最后，我国边疆地区的政府要和非政府组织一起合作，制定和实施有利于公众参与公共危机管理的法律和政策，通过社会赋权和社会凝聚，形成政府组织、社会组织和公民等多元主体共同参与和协同作战的公共危机管理局面。

总之，只有居安思危、未雨绸缪，处理好各种可能的或已经发生的各种公共危机，我国边疆地区的政府才能够不负众望，真正建立起一个政治秩序稳定、经济快速发展、民族关系和谐、区域文化繁荣的新边疆。

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