肇始于2005年的辽宁省棚户区改造工程，探索出了许多实践经验：在低收入住区发展的体制与模式上坚持政府主导，市场运作；在低收入住区发展的战略与规划上，制定了顶层设计，统筹兼顾的思路；在低收入住区发展的制度与政策上，实行综合配套，利民长效机制；在低收入住区发展的管理与服务上，推行规范有序，人本自治理念；在低收入住区发展的思想与方法上，坚持全面、系统与可持续。

“九个一块”融资模式突破棚户区改造的资金瓶颈

肇始于2005年的辽宁省棚户区改造工程，为突破资金瓶颈，辽宁省各级政府坚持以市场为主渠道，构建多元化的融资渠道。

棚户区改造初期，短期内需要大量的资金。辽宁省各级政府多方筹措资金，开辟多种融资渠道。辽宁出台“九条”政策从社会融资，成功地解决了资金短缺的问题。在2005年至2011年，社会融资为棚户区改造提供了稳定的资金。辽宁省棚改的融资渠道概括起来就是“九个一块”，即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”。“九个一块”可以概括为政府渠道、市场渠道和社会渠道三大类，政府渠道包括政府补贴和政策减免两大部分，市场渠道包含企业筹集、个人集资、部分项目和土地的市场化运作、银行贷款和工程节约等，社会渠道主要是社会捐助和单位帮扶。在“政府+市场+社会”的融资架构中，政府渠道资金占比大约是38.67%、社会渠道资金权重大约是5%，市场渠道资金权重大约是56.33%。其中，市场资金中由政府通过市场化运作获得的资金占比是5.63%～11.27%，由参与企业通过市场化运作获得的资金占比36.33%～46.33%。

棚改融资总额及其结构

2005～2010年，辽宁省各级政府为棚户区改造融资732.46亿元，政府财政支出发挥了撬动市场资金的“杠杆”作用，而市场资金则发挥着主要作用。棚改初期，由于财政收入不足，政府负债严重。经过几年的市场运作，许多城市通过出售棚户区改造的土地，财政收入显著增加。2011年，辽宁省财政收入是2641亿元，是2004年的五倍。政府的债务也按计划偿付。这种融资模式激活了资本在企业和公共财政资金间流动。

低收入住区发展的体制与模式：政府主导，市场运作

政府主导性实施，打破常规、组织落实。省级政府统筹协调，构建棚改制度框架。辽宁省政府成立了由建设、财政、国土等17个部门组成的棚改协调小组，建立了督察、调度、报告、资金管理等制度，协调和监督规划、拆迁、审批、融资、建设、回迁等各个环节。城市政府规划实施，因地制宜推进棚改。城市政府是其辖区范围内棚改的投资主体、实施主体和责任主体。区级政府与街道组织分片包户，深化棚改群众工作。各区政府成立相应机构，形成了完整的组织体系，保证了棚改工作的深入开展。街道政府作为区的派出单位，积极组建社区组织，作为政府各个部门联系千家万户的接点。

企业经营性参与，优化各种资源配置。辽宁省通过相关税费减免、土地出让金减免等优惠措施，吸引企业参与到棚改过程中。对于有商业价值的土地，进入土地市场，采取招、拍、挂方式出让土地，由房地产企业按照规划自筹资金建设安置房、开发商业用房；对没有商业价值的棚户区土地，由政府财政投资进行改造。

非政府组织公益性参与，辅助政府扶贫济困。除党政机关外，各级工会、共青团、妇联等群团组织、中央驻辽宁单位和驻辽宁省军警部队也都积极支持棚改，帮助政府解决了一些具体困难。以工会组织为代表的群众性组织在棚改中发挥了重要辅助作用：积极参与棚改政策制定；多方筹资，帮扶救助困难家庭。

社区服务性参与，构建地缘社会体系。辽宁省在棚改中建立以党委为领导核心的强有力的社区组织，使之成为后棚改时代联系居民与政府的、有效的社会治理主体，进而推进居民自治。社区组织积在促进居民就业、提供公共服务、化解社会矛盾、丰富居民精神文化生活等方面作用巨大。

居民自主性参与，激活动力内发发展。棚户区居民既是棚改工程的需求主体、棚改工程的直接受益者，又是棚改工程的参与者和贡献者。在设计规划、施工建设阶段，棚户区居民积极参与政府组织的政策咨询活动，建言献策，使工程设计更加贴近生活；参加建设质量监督工作，有效杜绝了建筑施工的漏洞，工程质量大为提高。

低收入住区发展的战略与规划：顶层设计，统筹兼顾

一把棚改纳入城市经济发展规划，协调城市发展转型与棚改，使二者相互促进。坚持“全面规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的统筹规划原则，综合考虑城市经济增长、空间拓展、产业发展等方面，在解决棚户区居民住房问题的同时促进工业化、城镇化发展。

二把棚改纳入城市社会发展规划，建设新型社区、健全社会保障体系，推动棚改新区与整个城市的有机融合。辽宁在对住房改造的同时，完善社会管理、社会服务和社会保障体系，促进棚改新区社会的全面发展。建立了以养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障等为内容的社会保障体系，形成区、街道、社区三级社会保障网络，实现了“小病进社区，大病进医院”的就医模式。

三把把棚改纳入城市基础设施规划，坚持基础设施与住房同步建设，完善基础设施、改善城市环境。针对棚户区基础设施落后、基本服务匮乏的问题，辽宁省在棚改中把基础设施建设与住房建设同步进行，对道路、绿化、环卫等配套市政设施建设及医疗卫生、教育、文体、社区服务、商业服务、金融邮电、行政管理等公共服务设施建设均做出明确规定。同时围绕美化、绿化城市环境，辽宁省各城市清除棚户区垃圾、加大城市绿地建设，从根本上改善城市面貌。

四把棚改纳入城市空间规划，合理安排不同收入群体住房的空间布局，打破贫困的空间集聚。辽宁省把棚改纳入到城市空间发展规划中，坚持“整体分散、局部集中、个别混居”，努力打破贫困的空间聚集。一是在遵循城市总体规划和居民意愿的基础上，对异地安置的棚户区居民，通过整体异地安置和分散异地安置两种方式，把低收入居民插入到居民收入相对较高的居住空间内；二是对于原地安置的棚户区居民，尽可能留出部分土地空间进行商品房开发，销售给收入较高的居民群体。

五把棚改纳入城市的土地利用规划，统筹利用土地资源，合理配置、提供土地的使用效率。辽宁省把棚户区占用的土地纳入土地总体利用规划中，优先保障棚改建设用地，腾空土地通过市场进行土地融资，弥补棚改资的金短缺。

低收入住区发展的制度与政策：综合配套，利民长效

首先，坚持齐抓共管、密切配合，架构高效协作的行政体系。辽宁省政府建立了棚改督查、调度、报告、资金管理等制度，协调、推动全省的棚改工作。各城市实行市长全权负责制，把棚改工作纳入到各市政府的目标考核。市政府成立棚改领导小组和棚改办公室，把相关职能部门集中在一起办公，变垂直行政管理为平行管理，实行“一站式”审批、“一条龙”服务，提高办事效率。

其次，坚持高质量、多功能、低成本，实施因地制宜的住房标准制度。棚户区居民回迁安置的户型面积标准由各城市根据居民住房实际情况、财政和居民收入水平等情况确定。住房的设计、建造严格执行国家有关的强制性技术标准，住房建筑材料采用国家和省规定的、与商品房标准相同的新型节能材料。平均楼房户型面积不高于采煤沉陷区改造安置标准，以40m2～70m2为主。尽管户型面积较小，各城市都坚持“以人为本”的住房结构设计理念，做到“面积不大、功能全，造价不高、质量高”。

再次，尊重历史、和谐拆迁，坚持公正公平的和谐拆迁制度。由相关机构、专业人士、居民代表等共同制定拆迁安置办法，党员干部逐户讲解拆迁补偿的政策和制度。对凡是涉及居民切身利益的棚户区房屋补偿标准、房屋残值评估、拆迁安置顺序、安置用房户型设计图纸等各个方面和环节全部在社区公共活动场所以及报纸、电视等新闻媒体进行公示。辽宁省棚户在拆迁时实行“唯一住房制”，即：对于自建公助、解放前所建的“双无”住房、有地照无房照房屋，只要是家庭唯一住房，拆迁时予以进行确权，并免费为居民办理土地使用权证和房屋产权证。

第四，灵活安排、巧妙组合，实行灵活多元的住房产权制度。对于家庭条件相对较好、交齐应交款项的家庭，入住即可办理房屋产权证，随时可上市交易，实行“完全产权制”；对于收入和资产状况等较差、已经交纳部分但不能交足扩建款、代建款的家庭，可以打欠条住进新房，但不发房证，待交够欠款后，再到产权部门办理房屋所有权证，实行“产权寄存制”；对于经济状况很差的特困家庭，居民获得原居住面积部分的住房产权，扩大面积的产权归政府所有、按照廉租房标准收取租金，实行“有限产权廉租制”，无力承担租金的，由房产管理部门记账，代缴租金。

第五，积极引导、科学安排，实施政企结合的住房开发制度。 辽宁各城市根据棚户区的区位、地段等条件，采取不同的开发模式。对于靠优惠政策可以操作的项目，实行“政策支持企业运作制”，坚持市场化运作，给予开发企业一定的政策优惠，由企业自身平衡建设资金。对于单靠优惠政策企业自身无法平衡建设资金的项目，实行“政府补贴企业操作制”，采取政府主导与市场运作相结合的方式，政府给予政策优惠和适当补贴，由开发企业实施项目操作。对于无法通过市场化运作的项目，实行“政府出资企业代建制”，由政府直接出资，组织开发企业代建改造。

低收入住区发展的管理与服务：规范有序，人本自治

首先，在住房改造上，坚持制度化规范管理、零距离贴心服务。在住房开发方面，坚持市场招标、全程监督。辽宁省首先制定了住房户型面积的建筑标准及安置补偿标准、回迁住房建筑装修标准、回迁楼配套设施标准。各地市统一进行工程招标，保证建筑企业平等竞争，最大限度地减少中间环节。在居民回迁安置方面，坚持阳光操作、公正补偿。按照公开、公平、公正的原则，制定回迁房屋分配办法，对棚改回迁分配方案、分配程序、分配结果等都进行公示。社区、居民代表等实行全程监督。

其次，在土地开发上，坚持规范式动态管理、阳光式民本服务。认真审查确认棚改地块，统一土地储备。加强对棚改项目用地供应计划和已供土地开发利用情况的全程监管，确保已供土地尽快形成有效住房供给。建立土地市场动态监测制度，将棚改项目土地供应计划、供给结果及时间向社会公布，开工时间、竣工时间等指标信息进行全程动态跟踪监测，对不按照国有土地划拨决定书规定开竣工建设的，依法追究法律责任。

再次，在资金运作上，坚持机制化标准管理、精细化利民服务。市财政局统一负责筹集、调度、拨付资金，各区负责按计划和工程进度支出建设资金。坚持联合监督，财政税收局、审计局、监察局根据各自工作职责进行监督、检查。坚持资金的收支两条线管理，棚改资金支出由市财政局按政府下达的计划和工程进度拨到各责任主体，由各责任主体按工程进度拨付工程款。专户管理，市财政局设立棚改资金专户，统筹管理全市棚改资金的收支，各责任主体分别开设棚改资金支出专户和收入专户。

第四，在环境改善上，坚持人文关怀式管理、综合配套式服务。完善基础配套设施，提升社区人居环境。棚改新区都是是水、电、煤气、供暖、网络、通讯等配套设施完备的楼房，附近垃圾站、学校、商场、卫生服务机构齐全，方便居民生活。

第五，在社会事业上，坚持人本化系统管理、全方位便民服务。注重教育培训，提高居民素质和技能。充分保障棚改社区居民子女受教育权利。家庭经济困难的棚改回迁居民子女接受各类学历教育或技能培训教学，能够得到给予相应的资助。辽宁省在棚改的同时特别注重对低收入者、失业者的职业技能培训工作。改善医疗卫生条件，保障居民身心健康。加强社会治安管理，保证良好的社会秩序。辽宁省在棚改新区中新建了一批公安派出所，按照社区建设标准，每一个社区中都配备了一个警务室和社区民警。社区里设立公益岗位，成立了党员志愿者队伍，建立了文明新风岗和治安巡逻队。积极开展社区文化建设，增强居民归属感。社区开展文艺宣传活动，促进社区居民凝聚力。

低收入住区发展的思想与方法：全面、系统与可持续

低收入居民住区重建，在思想和方法上须坚持“以民为本，全面、系统、可持续”。

以民为本，一方面是努力降低棚改给居民家庭生产生活带来的不便；另一方面是保证居民“住得进”，努力让棚改成果惠及每一个棚户区家庭，在此基础上惠及更多地其他家庭。

全面，就是不仅改造居民住房，同时改造社区环境、基础设施和其他相关配套设施，让居民“住得好”；不仅改造棚户区，同时优化城市空间、推动城市发展。

系统，一方面把棚户区改造看作是涉及住房、土地、金融、基础设施、社区环境等的系统工程；另一方面把棚改置于整个城市经济社会发展的大系统之中，统筹考虑优化城市内部空间、推动城市经济社会发展。

可持续，首先是确保资金链条等不断裂、手段措施可操作，全面完成棚改目标和棚改任务；其次是把消除或减少城市贫困作为基本目标，努力提高居民收入水平，让居民“住得稳”，确保棚改新区不会沦为“贫民窟”。