摘 要：世纪之交我国形成“以省为主”的高等教育管理体制，省级政府举办高等教育的积极性被充分调动。1998-2009年间，31个省份的高等院校数量和在校生规模均有大幅度增长，高等院校空间分布渐趋合理，省域之间高等教育绝对数量和增长速度分化明显，出现高等教育巨型规模地区、超大规模地区、大规模地区、小规模地区、超微小规模地区五种类型，差异背后的动力因素是省域经济增长规模、人口基数、高等教育传统以及省级政府努力程度的差异，扭转省域高等教育非均衡发展态势，需要落后省份提高高等教育自我增长和自我发展能力，同时需要中央政府谋划高等教育均衡化的约束性政策。

关键词：省域；高等教育；空间布局；规模分化；动力因素

中图分类号：G646 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2013）05-0059-06

20世纪末到21世纪初的十余年，中国高等教育规模急剧扩张，迅速完成从精英高等教育向大众高等教育的转变，由于省域之间经济发展水平、人口分布、高等教育基础极不平衡、各省高等教育政策差异，造成省域之间高等教育发展失衡，进而影响经济社会发展的可持续性。

现有的文献表明，对地区间高等教育布局和发展失衡的研究与高等教育规模扩张的过程基本同步。早在1998年，赵文华就对高等教育空间布局的概念进行了定义。[1] 随着时间的演进，对高等教育布局与规模的认识进一步深入，潘懋元等认为，高等教育的分布结构是指高等教育机构在地区分布上的构成状态，高校在各地的数量分布状况，不同形式和不同等级高校的分布，不同科类专业的分布，构成高等教育整体的布局。[2] 最近十余年，关于高等教育空间分布的研究维度日渐丰富，谢维和等实证了1998-2004年扩招初期的高等教育分化情况，[3]朱雪文的研究认为，高校布局受经济和非经济两种因素决定，[4]刘娟则通过研究高校布局的形成方式来分析其影响因素，认为高校布局的形成有自然演进式、政府规划调整式和混合式三种方式。[5]还有大量的文献回顾分析了其他国家高等教育大众化进程中的结构变化情况。如，杨光富探讨了美国赠地学院发展的历史，指出赠地学院促进了美国高等院校数量的增加和教育结构的多样化。[6]张男星发现，俄罗斯高等教育的地区差异与经济的地区差异是彼此牵扯和互动的。[7]沈百福采用差异分析、多元回归对我国高等教育布局结构进行统计描述。[8]这些研究具有重要的学术价值和政策含义，对于近年来高等教育政策的完善发挥了重要作用。但是，对于高等教育发展失衡问题的解决，在高等教育空间布局的变化和规模分化的实证分析方面，仍待有新的视角和信息呈现。为此，本文试图描述1998年以来，随着高等教育管理体制的深入调整，地方高等院校空间布局渐趋合理，高等教育规模持续扩展并加剧分化，分析省际之间高等教育明显变化的不均衡性和差异性，审视变化背后的动力机制。

一、以省为单位的高等院校空间布局从集聚走向扩散

20世纪90年代以来，为适应社会主义市场经济体制建立需要，我国开始探索建立中央和省两级管理、以省为主的高等教育管理体制。一方面，对国务院部委管理的高等院校实行省级政府管理、地方与中央共建的体制，将原来国务院62个部门（单位）直接管理的约250所普通高校调整为省级政府管理；另一方面，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，下放高校设置权和专科层次的招生计划，中央授权省级人民政府按一定的程序和标准批准设置高等职业学校。[9]新的管理体制极大地调动了地方政府举办高等教育的积极性，地方高校数量迅猛发展。全国普通高校由1998年的1022所增加到2011年的2409所，其中地方高校由1998年的759所增加到2011年的2298所，增加了303%，地方高校占全国高校总数的比例由1998年的74%上升到2011年954%。[10]

如果以省为分析单位，可以发现在最近10余年的高等教育地方化发展过程中，高等教育的空间布局从集聚走向扩散，结构渐趋合理。我国高等教育的空间布局在不同时期有不同的安排。民国政府时期，高等教育按照特大城市布局，北京、天津、上海、南京等四个城市是高等教育密集区，其他地区院校数量很少。新中国成立以后，我国的高等教育布局是按大的行政区划进行安排，北京、辽宁、江苏、湖北、四川、陕西是高等教育的重点布局区域。20世纪50年代，为了加强“大三线”建设，部分院校西迁，西安、兰州、成都等城市的高等院校得到加强。[11]总体上看，在改革开放之前，高等教育布局以国家急需为原则，处于精英化教育阶段，呈点状分布，在省域范围内很不均衡，多数省份的高等教育十分薄弱。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，省级政府举办高等教育的自主权加大，高等院校空间布局不合理的局面开始扭转。始于1992年的高等院校管理体制改革，特别是世纪之交的最近10余年，高等院校的空间布局发生了重大变化，高等教育机构数量迅猛增加，表1列举1998、2004、2009年全国普通高等院校在31个省域的分布变化情况。

分析发现，从1998年到2009年11年间，高等院校的数量持续增长。2004年，全国院校总数量增加到1731所，年均增长2822%；到2009年，全国高等院校绝对增加数1283所，年均增长1482%，总量增加了1255%。

从绝对数量看，31个省份的高等院校数量总体上都有较大增长，部分省份增加明显。11年间，广东、江苏各增加82所，山东增加77所，安徽增加72所，河北、浙江、湖北增加60所以上。有22个省区院校增加的数量超过原来的基数。人口在1000万以下的西藏、青海、宁夏、海南等四省（区）院校绝对数量增加缓慢，都在10余所左右，西藏、青海甚至保持在个位数增长。北京、上海高校数量相对稳定，尤其是北京，院校数量增加很少。仔细分析，主要是高校数量的增加部分集中在新建本科院校、独立学院和高职院校，而北京的高等教育主要集中于精英系统。西部省份如重庆、贵州、云南、甘肃、新疆5省省区院校数量相对于东部省份普遍增长缓慢，吉林省在最近11年高校数量增加11所，在1998-2004年期间仅增加1所，发展迟缓。

从相对数量看，江苏省属于传统高等教育强省，高等教育发展基础和发展势头都很强大，高校数占全国百分比从646%小幅回落642%，始终居第一位；山东高校占比由479%上升到547%，增加明显；广东、浙江、安徽三省高校占比提高都在1%以上，院校增加最为显著。原来的高等教育强省北京、上海、辽宁三省，占比都有较大回落；湖北、四川、陕西三省高等教育基础好，新增数量仍然较大，占比小幅回落；相反，西部省份虽然院校绝对数量增加较慢，但占比没有明显变化。

如果综合考虑中央部委所属院校的地域分布（表2），则会发现，1998年以来省域高校空间分布的变化更为明显。2001年以后，央属高校数量没有任何变化，2012年仍为111所。北京有央属院校34所，遥遥领先于其他省份，也就是说，2009年北京地区的86所院校仅有52所属于地方管理，江苏、上海、湖北、四川、陕西、辽宁等省的央属院校也较多。相反，山西、内蒙古、江西等10个省份没有一所央属院校，全部是地方院校。广东、山东、河北、安徽、湖南、浙江、河南等省主要是地方院校，这从另一个侧面印证了高等院校空间布局的变化主要来自于省级政府的努力，巩固了“中央和省两级管理、以省为主”的高等教育管理新体制，加速了地方高等教育的发展。

数据来源：1.教育部教育管理信息中心.中国教育统计年鉴（1988）[K].北京：人民教育出版社，1999：120.2.教育部教育管理信息中心.中国教育统计年鉴（2004）[K].北京：人民教育出版社，2005：191.3.教育部教育管理信息中心.中国教育统计年鉴（2009）[K].北京：人民教育出版社，2010：191.

二、地方高等教育规模分化显著

地方高等教育在校生规模的增加和地方高校数量的增加几乎是同步的。20世纪90年代前半期的高等教育发展基本稳定。1999年，国务院批转了《面向21世纪教育振兴行动计划》，主张积极推进高等教育，扩大高等教育办学规模。在亚洲金融危机和国内经济增长放缓、就业压力凸显的背景下，中央作出扩大招生、积极发展高等教育的决定。自1999年开始，高等教育招生数量大幅度增加，地方高等院校承担了高校扩招的主要部分。1998年，地方普通高校在校生数为196万人，占全国公办普通高校在校生数为528%，2002年增加到754%，2006年则攀升到808%。如果考虑地方民办高校学生数的话，2012年地方高校学生数占全国高校学生数的95%。这也就是说在中国高等教育实现大众化的进程中，地方高等教育承担了主要任务。

数据来源：教育部教育管理信息中心.中国教育统计年鉴（2009）[K].北京：人民教育出版社，2010：191-230.

分省区来看，1998-2009年，各省区普通高等教育总体规模发展差异明显，可以分为五个地区类型（表3）：

一是高等教育巨型规模地区，这些省份人口基数大，2009年在校生规模超过150万以上，包括江苏（2025万）、山东（1970万）、广东（1797万）、河南（1647万）、湖北（1525万），共5个省份，其中三个东部沿海省份，两个中部省份，其地区人口总数在6000万以上。

二是高等教育超大规模地区，这些地区2009年在校生规模在100万到150万之间，包括四川（1338万）、河北（1279万）、湖南（1250万）、浙江（1136万）、辽宁（1071万）、陕西（1066万）、安徽（1033万）等7个省份，其中河北、四川、湖南、安徽人口在6000万以上。

三是高等教育大规模地区。这些地区2009年在校生规模在50万到100万之间，包括江西（914万）、北京（875万）、黑龙江（874万）、上海（726万）、福建（706万）、吉林（690万）、山西（678万）、广西（673万）、重庆（619万）、云南（567万）等，共10个省份，除京、沪两个直辖市以外，这些地区多为中西部欠发达省份，人口多在3000-4000万左右。

数据来源：1.教育部教育信息管理中心.中国教育统计年鉴（1998）[K].北京：人民教育出版社，1999：120.2.教育部教育信息管理中心.中国教育统计年鉴（2001）[K].北京：人民教育出版社，2002：142.3.教育部教育信息管理中心.中国教育统计年鉴（2005）[K].北京：人民教育出版社，2006：200.4.教育部教育信息管理中心.中国教育统计年鉴（2009）[K].北京：人民教育出版社，2010：198.

四是高等教育小规模地区。这些地区2009年在校生规模在30万到50万之间，包括天津（484万）、甘肃（451万）、内蒙古（421万）、贵州（385万）、新疆（293万）五个省区，除天津外，都是经济欠发达地区，人口在2000万-3000万左右。

五是高等教育微小规模地区。这些地区高等教育在校生规模在20万以下，包括海南（168万）、宁夏（103万）、青海（58万）、西藏（37万）四个地区，四省人口都在1000万以内，经济规模小，高等教育规模很小。

如果以各省不同时间节点高等教育规模在31个省域的位次变化来看，省域之间高等教育发展速度差异明显。1998-2009年期间，河南省递进7个位次，浙江递进6位次，河北递进5位次，江西、山东、安徽递进4位次。北京位次后移12个，最为明显，上海后移9个位次，辽宁后移6个位次，吉林后移4位次，位次后移明显并不能说明高等教育发展迟缓，省域高等教育发展战略和方向存在异质性。若持续观察11年期间普通高等教育总体规模后4位的情况，发现海南、宁夏、青海、西藏四省位次没有任何变化（表4）。

三、分析和讨论

经验表明，各省都有意愿并尝试新的方式扩大高等教育规模，增加本省入学机会。但是，即便有可能也有意愿扩充本省高等教育机构数量和规模，仍需要一定的支持性先决条件。

（一）省域高等院校数量增长和在校生规模发展首先取决于本省经济增长的规模

在“以省为主”的高等教育管理体制主导下，省域经济规模和高等教育规模有着高度相关性。江苏、山东、广东三省高等教育规模跃居前三位，与其经济发展规模位次高度相关。根据各省政府工作报告提供的最新数据，2012年，GDP总量广东省约57100亿元、江苏54058亿元、山东省50013亿元，三省份构成了“5万亿俱乐部”。高等教育小规模省份新疆、贵州、甘肃GDP总量尚不足万亿元，超小规模省份海南省2855亿元，宁夏2326亿元、青海省18845亿元，西藏701亿元。[12]地方经济发展水平是影响地方高等教育公共财政的最重要因素，它既为地方高等教育的发展提出需求，也是地方高等教育发展的根本财源。从高等教育的需求来讲，经济发展水平较高的地区，对高等教育的需求旺盛，经济欠发达地区，对高等教育的需求较低。从供给角度看，高等教育机构提供高等教育机会的多少取决于高等教育机构获得教育经费的能力，经济发展水平制约着地方政府为高等教育提供资金的能力。

（二）人口数量与省域高等教育规模呈强相关

如果忽略人口的结构要素，总体上讲，区域人口总量决定了接受高等教育学龄人口的潜在力量，人口基数大，高等教育学龄人口就多，反之则少。我国人均国内生产总值已超过5000美元，按照世界银行划分的标准已经进入中等收入国家行列。高等教育进入大众化阶段，即使经济欠发达省份，地方政府和社会公众都有强烈的接受高等教育的需求，但是省域人口规模的不均衡决定了高等教育发展的非均衡。根据2010年第六次人口普查结果，广东省人口超过1亿人，山东、河南两省都有大约9500万人口，预示着三省份有庞大的高等教育学龄人口。[13]按照地理和人口学家引用的“胡焕庸线”西北方向的区域人口分布稀少[14]，宁夏、青海、西藏三省区人口合计尚不足1500万，其高等教育学龄人口很少，均衡发展省域高等教育需要经济社会以及人口发展的总体规划。

（三）传统高等教育强省出现分化，呈现多样性和差异化发展

新中国成立后高等教育按大区域布局形成的七个高等教育重地分化成三个阵营。江苏、湖北通过大力举办独立学院、调动地市级政府参与等措施，不仅巩固了其高等教育优势地位，而且继续扩展高等教育规模，扩大民众受教育机会。陕西大力兴办民办高等教育、四川通过改变受教育人口压力为动力促进高等教育规模发展。辽宁省高等教育基础雄厚，虽然依然保持较大的高等教育规模，但发展的速度和位次明显后退，需要探寻新的增长点。北京、上海由于本地学龄人口规模不支持高等教育规模持续增长，机构数量和在学规模增长的速度明显放缓，但是高等教育发展的质量取向明显。根据教育部学位中心发布的2012学科评估结果，京沪高校优势突出，尤其是北京属地高校发展具有绝对优势，在参加评估的95个学科中，排名第一的学科达到70个。[15]

（四）省级政府努力程度显著影响高等教育规模发展

在相同的中央政策激励下，31个省级政府的认知水平、努力程度、发展举措存在明显差异。绝大多数省份充分调动政府和市场两个积极性，挖掘潜在资源，优化存量资源配置，借助金融杠杆，较好地释放了本省高等教育发展活力。少数省份发展缓慢，如吉林省在1998-2004年6年期间高等院校数量仅增加1所，11年间高等教育的院校占比、规模下降明显，贵州、甘肃、广西、云南等省高等教育发展同样缓慢。省域高等教育发展速度缓慢的背后是适龄人口入学机会的减少。

概言之，因受多重因素制约，“以省为主”管理体制下省域高等教育用院校数量和在校生规模表征的高等教育发展现状呈扩大态势，它契合了省域内部经济社会发展对高级专门劳动力的需求，满足了社会公众接受高等教育的期待。但是，持续扩大的发展差距不仅加剧高等教育入学机会不等的隐忧，而且助长中国长期存在的不同区域之间的发展失衡。本文提供的事实和分析期待各省级政府尤其是落后省份首先要提高高等教育自我增长和自我发展能力，也为中央政府谋划高等教育均衡化的约束性政策提供参考。

参考文献

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[13]国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第2号）[EB/OL]. 中华人民共和国国家统计局网站.（2011-04-29）[2011-10-08]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110429_402722512.htm.

[14]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012（11）：4-11.

[15]佚名.2012年全国高校和科研院所学科评估结果[N].中国教育报，2013-01-31（5-12）.

（责任编辑 曾山金）