煤炭城市采煤塌陷地整治与城市发展的关系——以唐山市为例<br/>

煤炭城市采煤塌陷地整治与城市发展的关系——以唐山市为例

2013-09-23张文新蔡安宁梁进社吕国玮

中国土地科学 2013年12期

张伟，张文新，蔡安宁，梁进社，吕国玮

（1.安徽科技学院城建与环境学院，安徽凤阳 233100；2.北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京100875）

1 引言

中国原煤产量的95%是井工开采获得的[1]，国内有组织地开展采煤塌陷地整治始于20世纪80年代初，经过30余年的探索，在采煤塌陷地整治规划编制[2]、潜力分析[3-4]、施工技术[5-6]、生态重建[7-8]、资金来源[9-10]、软硬件辅助[11-12]、土地用途[13-14]、效益评价[15-16]等领域取得了丰硕的成果，对采煤塌陷地整治理论的形成和生产实践的指导做出了重要贡献。但中国采煤塌陷地整治目标用途大多定位在农林牧渔，整治后的土地继续承包给当地农民分散经营，综合效益不明显，尤其是经济效益不显著，以至于整治动力不足，塌陷地复垦率总体上还不到15%，远低于美国、德国、加拿大和澳大利亚等发达国家50%—70%的复垦率[17]。发达国家的采煤塌陷问题早于中国，他们在塌陷地整治的目标用途上总结了很多成功经验，对中国采煤塌陷地整治目标用途的确定具有很强的借鉴意义。基于复垦土地利用多功能化的角度，美国阿巴拉契亚地区的采煤损毁地复垦项目设计者将损毁地整治目标用途与周边城市发展和城市居民的经济状况紧密结合，提出将平坦土地规划为城镇建设用地，把采矿挖损地和填土场地平整后规划为机场用地，露天开采区规划为湿地公园，并把公园作为城镇边缘区，最终发展目标是建设成为经济示范区[18]。德国的鲁尔区和法国的洛林地区也把塌陷地整治与城市转型发展结合起来，充分利用二者的互动互惠作用，带动塌陷地整治，促进城市发展[19-20]。

这种把塌陷地整治目标用途定位在满足城市发展需求，比把塌陷地整治目标用途定位在单纯服务农业发展，更具有现实意义和实用价值。基于此，本文选择河北省唐山市为例，将采煤塌陷地整治与城市发展结合起来，通过分析塌陷地整治与城市发展之间的关系，探讨二者的相互作用机制,为中国资源型城市采矿损毁土地整治提供借鉴。

2 河北省唐山市概况

唐山市位于河北省东部，是一座具有百年历史的沿海重工业城市。中国近代第一座煤矿——开滦煤矿1881年诞生在此地，在近130年间累计生产原煤11.92亿t，造成了大范围采煤沉陷区。截至2009年，开滦矿区因采煤造成地表塌陷（含波及区）总面积达2.46万hm2，其中绝产地4750 hm2，形成塌陷积水坑53个，积水总面积2480 hm2，因采煤塌陷搬迁村庄94个，旧村址废弃地800 hm2，采煤塌陷地已经成为唐山市经济社会和生态环境可持续发展的主要障碍。自20世纪90年代起，唐山市逐渐重视采煤塌陷地整理工作，本着“宜耕则耕、宜林则林、宜鱼则渔、宜建则建、宜工则工、宜生态则生态”的原则，优先整治投入少、见效快和城市规划区内的塌陷地，不仅形成了深层塌陷区水产养殖、基塘农业、煤矸石填充覆土营造人工林、浅层塌陷地复垦耕地等农业用途模式，还把塌陷地整治与城市产业转型、空间拓展、城乡统筹、生态修复和改善环境等因素相结合，形成了一些服务城市发展的特色整治案例，比如南湖城市中央生态公园、唐山市驾驶员考试中心、古冶区垃圾填埋场、古冶区转型接续产业集聚区、殷各庄新农村建设等，从而实现了耕地总量占补平衡，缓解了建设用地供需矛盾，优化了城市用地结构和布局，统筹了城乡协调发展，改善了城市生态和人居环境，维护了地方社会稳定。

3 唐山采煤塌陷地整治与城市发展的关系

3.1 塌陷地整治与城市经济

土地兼具资源和环境的双重功能，塌陷地既是土地资源低效利用问题，也是环境破坏问题。从土地利用角度看，塌陷地造成地表建筑搬迁、产业布局调整、经济结构改变等经济问题，这些问题不仅直接加大了煤企的经济赔偿负担，还间接影响了矿区周围的经济发展。1986—2009年仅唐山矿因采煤塌陷而搬迁村庄、厂企53处，直接赔偿费用高达6.04亿元；另因经济部门间的横向或纵向关联性，原塌陷地面的工厂、餐饮、零售等行业的被迫搬迁，则会引发相关行业搬迁或倒闭，这些间接损失也是巨大的。从环境角度看，塌陷地会造成局部地质结构变形、污染物不断沉积、生态系统紊乱等问题，环境在空间上具有区域关联性，负外部性的污染塌陷地不仅直接影响了自身及其周边地产的价格，还间接增加了城市招商引资和引进人才的难度，甚至导致本地资本向周边环境较好的地区转移，这些都可以看作本地经济发展的机会成本流失。比如，在没有整治前，2008年唐山矿塌陷地演变为城市近郊区的“龙须沟”，无人问津，其周边500 m内的土地价格约10万元/亩，远低于其北部1.5 km的新华道110万元/亩的地价。

塌陷地整治的经济目标就是提高原废弃、低效土地的经济价值和发挥舒适性环境的正外部性。整治塌陷地涉及拆迁安置、策划设计、具体施工、运营管理等环节；整治后的塌陷地为餐饮、零售、居住、旅游、工业等产业提供用地支持，这些工程需要政府、企业、个人等多方投入大量资金，直接增加了就业岗位，刺激拉动了地方经济增长。良好的生态环境是城市发展的特殊生产力和增长点，利用塌陷地的蓄水功能，兴建大型综合性城市公园对煤矿城市发展具有十分重要的意义，该类公园不仅能够直接提高原土地价值，带动吃、住、行、游、购、娱等服务业，实现园内盈利性收入，还能发挥舒适性环境的正外部性，间接带动周边土地升值，提升城市推介形象，促进工业城市向生态城市转变。唐山矿塌陷地整治——南湖城市中央生态公园就实现了上述功效（表1）。

3.2 塌陷地整治与社会稳定

采煤塌陷区一般涉及失地农民、采煤企业和地方政府，这三方在相互博弈中力争各自利益最大化，且利益博弈贯穿于每个采煤塌陷区整治的始终。地方政府既期望煤企尽量多地缴纳税款，增加地方财政收入，又期望煤企能够肩负社会责任，妥善安置失地农民；采煤企业以赚取最大利润为终极目标，期望在地方政府的支持下，尽量把企业内部不经济转为社会外部不经济，减少对失地农民和整个社会的补偿或赔偿；失地农民追求生活水平高于（至少不低于）塌陷前的标准，期望在地方政府公平、公正的监督下，煤企能够在青苗补偿、搬迁赔偿、安置房建设、复垦土地质量等方面担当应有的责任。事实上，煤企利润和塌陷地的影子收益都不会按照市场规律合理分配给失地农民，农民得到的只能称之为环境不良影响的“补偿费”、造成的搬迁和异地安置补偿费，而因采煤间接造成的社会和心理的负面影响，如原社会组织的解体、原文化传承的中断、原居住方式的急变、原交往方式的失范等方面则在相当程度上被忽视。另外，地方政府面对经济利益的诱惑，可能会成为煤企的“代理人”，发生权利寻租现象，在此情境下，失地农民总是处于弱势地位，从而成为影响城市社会稳定的根源之一。

根据实地访谈结果看，唐山矿王家河村距离市中心3 km，塌陷地全部被煤企和政府联合征收，该村实现了“农村转社区、农民转居民”的整体双转，但村民反映征地价格5万元/亩偏低（2009年政府出让相邻地块200万元/亩）；安置回迁房建设速度慢、楼层高（16层）且不通透、售价稍高（搬迁补偿费不足以购买）；政府给予的租房补贴远不够实际租房支出；邻里关系逐渐疏远，心理失范严重；食物成本支出加大（以前自家有菜园）；虽然享受城市低保，但无岗可上、政府仅提供就业培训；所以年青人除了担心就业外，总体上比较满意这种安置模式，但中年和老年人有所抵触。而吕家坨矿殷各庄村距离中心城区约24 km，煤企按照塌陷地的损毁程度，每年夏秋两季给予农民青苗补偿费，直至塌陷地整治后交给农民继续耕种；就近整体搬迁塌陷的村庄，原有社会组织依然联系紧密；新村距离国义钢铁厂和吕家坨矿较近，村民就业有岗位，每户工资性收入约2500元/月，由于此种安置模式的农耕区、居住区、工业区、休闲区等功能分区明确，就业有保障、收入有提高，村民普遍比较满意。

3.3 塌陷地整治与城市扩展

唐山城市空间结构演变与开滦矿区的兴衰更替紧密联系。自1881年位于市区南部的唐山矿产煤起，为了规避塌陷区，唐山市城市空间逐渐向北和西北方向扩张；东部马家沟矿的设立，迫使城市向西部扩张；北部荆各庄矿的设立，迫使城市向南部扩张；另外，西部远郊有东欢坨矿。唐山城市四面被塌陷区包围，空间拓展在一定程度上受到限制。近年来随着南部沿海经济隆起带的打造，曹妃甸港与中心城之间的人流、物流、信息流、资金流不断增加，空间联系日益紧密，逐渐形成“港城互动，相向拓展”的城市空间格局。由于南湖塌陷地位于中心城和曹妃甸港相向拓展的连接带上，隔断了中心城向南扩展的连续性，所以唐山市政府投资95亿元整治南湖塌陷地，破解塌陷地的阻碍，促使港城相向发展。可见，城市空间扩展为采煤塌陷地整治提供了机遇。

表1 唐山矿塌陷地整治前后效益对比表Tab.1 Comparison of the benefits of the Tangshan Coalmine’s of before and after the subsided land consolidation

整治后的唐山矿塌陷地变成了南湖城市中央生态公园，成为连接中心城区和南部沿海经济带的桥梁和纽带。南湖公园带动影响周边约75 km2的区域，唐山市政府计划打造南湖生态城，将其视为中心城区南部的增长极。南湖生态城带动了经济实力较强的丰南区沿唐津高速向东北方向延伸发展，逐渐与中心城区连为一片，最终融为一体，继续沿着城市中轴线——建设路向南发展。届时，唐山城市空间结构和城市整体功能布局将发生重大改变。可以说，唐山南湖塌陷地的整治将成为拉动城市南向拓展的重要动力，对优化城市空间布局具有重要作用。

3.4 塌陷地整治与市地优化

唐山市是一座在煤矿基础上形成的重工业城市，总体上呈现“大分散、小集中”的组团式格局，城市用地结构不合理，主要表现为工业用地比例过大，绿化用地比例偏少；土地利用强度总体较低。2007年中心城区工业用地3797 hm2，占城市建设规模的28.24%，人均指标达到31.12 m2，远高于国家标准（人均10—25 m2）；绿化用地1034 hm2，占城市建设规模的7.69%，人均8.47 m2，略低于国家标准（人均≥9m2）；中心城区平均建筑密度为18.39%，平均建筑容积率为0.37，可挖掘潜力2792 hm2[22]。另外，中心城区内还有塌陷地3514 hm2。随着唐山市经济发展重心向南部沿海转移，中心区将成为京津冀重要的产业服务和生活居住中心，这就要求中心城区的商业中心区、居住生活区、工业生产区、城市公共空间区等用地优化调整，而闲置塌陷地及其周边低效用地是城市建设用地整治的重点区域。

唐山市通过行政引导，在唐山矿的闲置塌陷地及周围低效土地上已建成28 km2的南湖城市中央生态公园，在马家沟塌陷地上正在建设11 km2的东湖郊野公园，充分利用公园的生态环境价值，重点发展休闲度假、文化创意、住宅、商业和高新技术等“低碳产业”，推动资源型城市转型发展。运用土地市场倒逼机制，把位于中心城的工业、仓储业转移到闲置低效的塌陷地上，在赵各庄矿和林西矿的部分塌陷地上正在打造28.7 km2的转型接续产业集聚区，主要承接唐山市中心城转移的钢铁、陶瓷、水泥等产业；吕家坨矿和范各庄矿的部分塌陷地正在打造7.2 km2的能源综合利用与循环经济工业园区，主要承接唐山市中心城转移的炼焦、电力、化工等产业。结合转出厂企的历史文化、地理区位、基础实施和居民需求，重新多元化利用腾退地，优化城市空间结构，如原唐山焦化厂被改造为工业科普博物园、拓展训练营、陶瓷创意园、房地产开发以及公共服务配套设施。

3.5 塌陷地整治与城乡统筹

与一般地区相比，唐山市煤矿区推进城乡统筹，更具有明显的特殊性。首先，煤炭资源和耕地资源分布大多重合，仅2006—2009年开滦矿区采煤塌陷损毁耕地4671 hm2，失地农民数量持续攀升，矿区人地矛盾加剧；与塌陷前相比，复垦后的耕作层降低，耕地生产力也有所下降；塌陷导致地表附属设施倾斜倒塌，甚至村庄整体搬迁，在一定程度上影响了农村发展。其次，基于维稳考虑和煤加工产业链短，煤矿仅为周边农民提供了很少的就业岗位，煤炭开采并没有有效带动农村地区发展和农民收入提高。再次，煤炭开采破坏了生态、煤矿污染物破坏了环境，不仅农民饱受生态环境破坏直接带来的无形伤害，还为农村地区吸引外来资本增加了难度。最后，基于地均经济效益产出，唐山市投往农村地区的资金非常有限，2009年唐山市农村固定资产投资完成380.08亿元，同比增长50.5%；而城镇固定资产投资完成1800.79亿元，同比增长62.3%，城镇投资增长明显快于农村投资，且农村固定资产投资仅为城镇固定资产投资的1/5。这种境遇下，在塌陷区进行统筹城乡发展是非常有难度的。

唐山市把塌陷地整治与产业转移、村庄搬迁、新农村建设等因素相结合，发挥行政引导和市场调节作用，把中心区高耗能的传统工业集中转移到处于稳产期的煤矿周围，打造接续产业集中区或能源综合利用与循环经济工业区，强化资源深度综合利用，改变单纯输出煤炭和传统的煤化工—煤焦化产业形式，着重发展能源化工和精细化工产业，延伸煤炭加工产业链，从而创造出大量就业岗位。借助新农村建设和城乡建设用地增减挂钩政策，将因塌陷搬迁的村民集中安置在稳沉塌陷地上，采取社区化管理，建新区新址位于煤矿区和产业集中区或工业园区的周边，新村村民不仅可以共享矿区医院、学校及相关基础设施，还可以就近在相关厂企就业，增加工资性收入，最终形成城市—煤矿—农村三者互动互惠发展的良好局面，实现统筹城乡发展。

3.6 塌陷地整治与城市形象

城市形象是一个城市的“招牌”和“名片”，是城市综合实力和发展水平的外在表现。唐山依托其丰富的金属矿产（铁）、非金属矿产（石灰岩、耐火粘土）和能源矿产（煤炭、石油），使得黑色金属冶炼及压延加工业（钢铁冶炼）、非金属制品制造业（陶瓷、水泥）、煤炭开采及洗选业和石油冶炼成为地区国民经济的优势产业，这些“黑色产业”为唐山城市形象打上了“环境差、高能耗、不经济”的标签。尤其是唐山矿、荆各庄矿和马家沟矿的塌陷地位于城市近郊区，工业污染物、生活垃圾在雨水的冲刷下，逐渐汇集起来，塌陷地逐渐变成污水坑；另外塌陷致使许多道路、电力、水利、房屋等设施受到损坏，破坏了植被、地下水等生态系统，加上煤矸石释放的碳、硫等大气污染物，严重影响了居民生活品质，也为唐山市吸引外资和人才、转型发展带来了很大阻力。

唐山市政府把塌陷地整治与产业转型、环境保护、生态修复等重大任务结合起来，以唐山矿塌陷地整治为契机，逐渐淘汰中心城的重工业，变“黑色经济”为“绿色经济”，合并重组塌陷地周边土地，增加水域、绿地、广场等公共用地，美化城市景观，提升城市形象，从而改变人们对煤矿城市的固有印象。唐山市政府还把位于城市远郊的唐家庄矿塌陷地，整治为城市垃圾填埋场，把矿区建设、生产中的固体垃圾和居民生活中的固体垃圾，经过技术处理，集中统一填埋，等填埋结束后，在垃圾填埋场上覆土，在其上面搞绿化甚至搞生产，既解决了因缺少填充物而不能整治塌陷地的难题，又消除了城市环境中的“脏、乱、差”现象，提升了城市环境品质。

4 唐山市采煤塌陷地整治与城市发展的相互作用机制

采煤塌陷地整治是煤炭城市经济社会发展到一定程度上的必然产物。在130余年中，开滦矿区对唐山市经济发展、社会进步、地方文化、市民心理、城市空间等方面有着重要的影响，当采煤业成为煤炭城市国民经济的主导产业或支柱产业时，塌陷地整治往往呈现“局部在改善、总体在恶化，旧账未还、新账又至”的窘局；而随着资源枯竭和产业结构的优化，采煤业不再成为主导产业或者支柱产业，采煤引发的负面影响已成为煤炭城市可持续发展的主要阻碍，这时整治塌陷地对促进城市发展具有明显的作用。

唐山市采煤塌陷地整治与城市发展存在相互作用的关系。城市发展为塌陷地整治提供了内在动力，同时又为塌陷地整治提供了外在条件，在内部动力和外在条件的共同作用下，引导着塌陷地的整治目标用途和布局。从内在动力来看，随着经济实力进一步增强，唐山城市扩张受限向塌陷地整治提出了供给土地的需求，城市用地结构更新向塌陷地整治提出了产业转型承接地的需求，城乡统筹发展向塌陷地整治提出了缩小差距的要求，提升城市形象向塌陷地整治提出了绿色低碳的要求。从外在条件来看，雄厚的经济实力为塌陷地整治提供了经济支持，稳定的社会秩序为塌陷地整治提供了良好社会环境。

塌陷地整治对城市发展具有一定的反馈作用，它直接影响城市发展的实体层，实体层继而影响经济层，最终通过文化层表现出来（图1）。城市扩张和市地优化都是通过实体土地承载表现出来的，将二者视为城市发展的实体层，塌陷地整治供给了城市空间拓展用地，缓解了土地供需矛盾，增加了生态休闲用地，优化了城市用地结构；经济增长和城乡统筹都是通过经济活动实现的，将二者视为城市发展的经济层，无论是塌陷地整治过程中的资金投入，还是塌陷地上打造的产业承接地的实际产出，都对经济增长具有刺激拉动作用，对统筹城乡协调发展、缩小贫富差距具有促进作用；城市形象和社会稳定在一定程度上表现为城市软环境，将二者视为城市发展的文化层，文化层是实体层和经济层的外在表象，塌陷地整治提升了城市形象，维护了社会稳定。

综上所述，随着唐山南部沿海经济隆起带的崛起，城市空间南向发展加快，中心城区承担的功能发生改变，亟需改善城市生态环境、城市形象和基础设施，挖掘历史文化内涵，提升城市软实力，这为加大塌陷地整治力度提供了重要机遇。反过来看，塌陷地整治又为城市发展提供了土地空间和土地资产的增值，在一定程度上驱动了城市发展。所以，城市发展与塌陷地整治之间存在一定的相互作用内在机制。

图1 塌陷地整治与城市发展的相互作用机制Fig.1 The interaction mechanism between subsided land consolidation and urban development

5 结论

（1）采煤塌陷地整治与城市发展在城市经济、城市拓展、城市用地结构优化、城乡统筹、城市形象和社会稳定等方面，存在密切的相互作用关系，在内部动力和外在条件的共同作用下，城市发展促进了塌陷地整治；反过来，塌陷地整治推动和促进城市发展，并通过实体层、经济层和文化层表现出来；塌陷地整治与城市发展之间存在一定的相互作用的关系。

（2）唐山市良好的经济社会发展形势和自身雄厚的经济实力为采煤塌陷地整治提供了有利条件。唐山市采煤塌陷区的治理与产业转型相结合，以唐山矿塌陷地整治为契机，打造产业转移平台，逐渐迁移中心城的重工业，促进中心城区产业转型，取得了良好的效果。

（3）唐山城市空间结构演变与开滦矿区发展、兴起、成熟、甚至将来衰败或成功转型都有紧密的联系。唐山市政府投资整治南湖塌陷地，破解塌陷地的空间阻隔，促使港城相向发展，采煤塌陷地整治成为拉动城市拓展的重要动力，对优化城市空间布局具有重要作用。

（4）唐山工业用地比例过大，城市用地结构不合理。唐山市利用行政引导措施，将开平区、古冶区等郊区的采煤塌陷地整治目标用途定位在承接中心城区产业转移；在中心城区腾退的土地上发展商业购物、住宅、文化会展、高新技术产业，促进了城市用地结构优化，提高了城市用地效益。

（5）矿区城乡发展差距和居民贫富差距的拉大不利于统筹城乡协调发展。唐山市把塌陷地整治与新农村建设相结合，充分利用中心城产业转型的契机，在塌陷地上科学设计农业耕作区、居住区与工业区，为失地农民搬迁与再就业搭建了平台，使塌陷地整治成为统筹城乡协调发展、缩小贫富差距的有力抓手之一。

唐山市采煤塌陷地整治成功的重要因素是城市发展情景特定和塌陷地区位优越。所以，对于那些缺乏重大发展机遇和塌陷地区位远离城市辐射区的资源型城市，进行矿区土地整治不具有直接复制的意义，而应结合自身经济社会发展形势，科学确定塌陷地整治用途，因地制宜地开展塌陷地整治。

（References）：

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