/方腾高 黄 武

地方立法迈向转型

/方腾高 黄 武

开门立法、民主立法，是过去5年立法工作的鲜明特色。

5年来，省人大及其常委会认真分析和把握浙江经济社会发展特点和趋势，积极推进科学立法、民主立法，提高立法质量，走出了一条富有浙江特色的地方立法转型之路。

省十一届人大常委会任期的5年，注定会作为一个重要的历史时期，在浙江地方立法史册上谱写下一段光辉的篇章。

这5年，是浙江经济社会加快转型发展的5年，是中国特色社会主义法律体系形成和不断完善的5年，也是浙江地方立法在新的起点上不断探索创新发展的5年。

5年来，省人大常委会共审议通过省法规和法规性决定55件，批准杭州、宁波、景宁报批法规、单行条例67件。这些法规内容涵盖了全省经济、政治、文化、社会和生态文明等各个方面，基本形成与国家法律法规相配套、与浙江经济社会发展要求相适应的地方性法规，为建设物质富裕精神富有的社会主义现代化浙江提供有力的法制保障。

立法理念：从管理型立法向权利保障型立法转型

良法之治，是立法的核心价值追求。

5年来，我省在地方立法工作中坚持以人为本，更多地从重管理向重权利保障转变，把保障权利作为立法调整和规范的核心，把管理作为保障权利的有效手段，进一步统筹处理好权利与义务、权力与责任、管理与服务的关系，维护人民根本利益和兼顾不同利益诉求的关系，更加注重公民权利的保障，更加注重严格控制公权，防止权力的非理性扩张和滥用，促进社会公平正义。

为权力设定“规矩”，城市管理相对集中行政处罚权条例重点对执法行为规范、执法协作和执法监督等制度作了规定，突出强调执法与教育、疏导、服务相结合，解决好重处罚、轻服务的问题，保证行政执法的社会效果。

城乡规划条例明确规定城乡规划主管部门对于通过出让方式取得土地使用权的建设项目，不得批准其提高容积率、建筑密度或者降低绿地率、减少配套设施等申请，从源头上有效避免权力寻租，这是地方立法的重大突破，在全国地方立法中也是首创。

坚持立法为民，未成年人保护条例首次在地方性法规中规定未成年人违法和轻罪犯罪记录消灭制度，消除对违法和轻罪犯罪的未成年人的社会歧视，加大对未成年人权益保护力度，体现了以人为本的时代要求。

道路运输条例淡化管理，强化服务，规定市、县人民政府应当通过资金支持、场地保障等措施，鼓励建设客运出租汽车服务区，为出租汽车驾驶人员提供餐饮、车辆简单维护、洗车等服务，同时要求市、县人民政府根据需要建设电话召车系统，为乘客召车提供便利，切实保障公民权益。

立法领域：从以经济立法为主向社会立法为主转型

近年来，随着改革开放的不断深入和经济社会深刻变化发展，人们在追求效率的同时，更加注重社会公平；在加快发展的同时，要求共享改革发展成果，促进经济社会协调发展，社会和谐稳定。

立法作为社会利益的平衡器，在反映、调整社会不同阶层、不同方面的利益，纠正市场偏差，促进社会公平正义中的作用日益显现。

5年来，立法更加突出民生导向，注重保障特殊群体利益。

省人大常委会在立法工作中积极回应时代要求，顺应发展变化需要，进一步转变立法工作思路，在统筹安排立法项目时不断加大社会领域立法工作力度，更加突出民生导向，注重通过立法推动人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的解决。

民以食为天，实施食品安全法办法根据我省当前食品安全工作中存在的突出问题和各方意见建议，增设“食品添加剂”、“餐饮具集中消毒”等内容，确立行政监管、生产经营者自律、社会监督三位一体的全程监管模式，明确部门职责，强化法律责任，保障老百姓身体健康和生命安全，充分彰显以人为本的立法理念。

加快推进公共服务均等化，爱国卫生促进条例坚持以改善城乡环境卫生面貌、保障公共卫生、维护公民健康权益为立法指导思想，从立法理念到制度创新，从城乡统筹到监督保障，进一步健全爱国卫生工作运行机制，加强农村改水改厕和卫生基础设施建设，突出政府公共服务职能，促进了我省城乡环境卫生面貌的改善，保障了公共卫生和公民健康。

5年来，我省先后出台了残疾人保障、义务教育、预防和制止家庭暴力、集体合同等一大批涉及保障和改善民生方面的法规，着力解决好人民群众“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的利益诉求，回应和满足人民群众对立法工作的新需求、新期待。

同时，省人大常委会也更加重视政治、文化、生态文明领域立法，出台各级人民代表大会常务委员会监督条例，县、乡两级人大代表选举实施细则，实施村委会组织法办法，村委会选举办法和历史文化名城名镇名村保护、曹娥江流域水环境保护、饮用水水源保护、湿地保护等法规，促进经济社会全面协调可持续发展。

立法模式：从注重立法的系统性向立法解决问题转型

法律体系形成后，对地方立法而言，要更多地从“大而全”向“小而精”、注重立法的系统性向立法解决问题转变，“拾遗补缺”，切实发挥地方立法对法律体系的细化、补充和具体化作用，充分体现地方立法的“地方性”。

省人大常委会在工作实践中，注重从法律体系形成后对地方立法的更高要求出发，从地方立法的自身特点和属性出发，从本省经济社会发展的实际需要出发，转变观念，主动应对，把针对问题立法、立法解决问题作为法律体系形成后地方立法工作的重点和基本思路，并着力提高具体制度设计的科学性，推进制度设计从粗放型向精细化转变，从概念性向具体、可操作转变。

开展义乌市国际贸易综合改革试点是我国加快转变外贸发展方式的重大战略举措，也是我省“四大国家战略举措”之一。省人大常委会根据义乌实际和发展需要，出台《保障和促进义乌市国际贸易综合改革试点工作的决定》，规定“对省人大常委会设定的有关经济事务的行政许可，省人民政府可以在义乌市停止实施或者进行调整，并报省人大常委会备案”，深化行政许可和行政审批制度改革，进一步转变政府职能、提高行政效率、优化发展环境。

企业民主管理条例充分考虑我省经济社会发展和中小企业开展民主管理工作的实际情况，并根据企业民主管理工作自身具有的阶段性、渐进性等规律特点，在具体的法律制度设计上作出了区分不同企业所有制、不同企业规模，分步骤、分层次推进企业民主管理工作的安排，加强了基层民主建设，促进社会和谐，是我省企业民主管理工作进入法制化轨道的一个重要标志。

为解决好我省流动人口较多，难以进行有效管理和提供优质服务的实际问题，流动人口居住登记条例创设居住证制度，规范居住登记行为，统一流动人口信息管理，改变了长期以来实行的暂住证制度，依法保护流动人口的合法权益，有力推进政府基本公共服务均等化的逐步实现。

村委会选举办法根据近年来农村基层民主发展实际，将具有我省农村基层民主特色的自荐直选制度纳入选举办法，上升为法定选举方式，更加有力地保障村民的选举权利，推进农村基层民主政治发展。

职工基本养老保险条例规定的职工养老保险关系省内转移不得限制条件的制度，松材线虫病防治条例规定的对松科植物及其制品、疫木的调运设定必要的许可制度，水污染防治条例规定的同一流域内依法取得并通过清洁生产等措施节余的重点水污染物排放指标可以依法转让的制度等，都较好地体现我省的地方特色，有针对性地推动了我省经济社会发展中一些实际问题的解决。

立法重心：从注重法规制定向更加注重法规修改完善转型

立法作为一种制度供给，与经济社会发展需求形成的是一种动态函数关系。

随着改革开放不断深入，经济社会转型发展，各种利益关系的调整处于长期的动态变化发展过程中，作为实践经验总结的法律法规也必然随着社会实践的发展而不断发展。特别是法律体系形成后，我国各个主要方面基本做到有法可依，加快修改和废止已不适应经济社会发展客观要求的法规，维护法律体系的和谐统一，成为新的历史条件下地方立法工作的一项重要任务。

5年来，省人大常委会注重辩证处理好法规的稳定和发展的关系，把握好法规修改的节奏、力度和重点，先后开展了两次集中清理，加大年度立法计划修改法规的比重，及时解决法规实施中存在的明显不适应、不协调、不一致问题，增强制度供给的时效性、有效性。

为确保2010年形成中国特色社会主义法律体系，2009年开展了地方性法规全面清理工作，集中废止7件法规和修改29件法规，保障法律体系的科学、和谐、统一，使法规更好地适应浙江经济社会发展需要。

为确保行政强制法的正确有效实施，2011年开展了地方性法规行政强制专项清理工作，集中修改20件法规，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

通过法规清理，有力地促进法规内在和谐统一，适应我省科学发展需要。在系统总结经验的基础上，还出台了《浙江省地方性法规清理工作若干规定》，促进法规修改和废止的制度化、规范化、常态化。

立法机制：从相对封闭向更加注重民主开放转型

在社会主义民主制度下，立法在本质上是人民意志的汇集、表达和综合的过程。

5年来，省人大常委会不断深化立法公开，使立法能最大限度反映民意、求取社会最大公约数。在坚持所有法规草案公开征求意见、公民旁听常委会会议、常委会会议网络视频直播和完善立法调研、论证、听证等制度的基础上，进一步加大立法工作公开力度，努力创新工作方式方法，不断提高立法工作的透明度。

探索建立立法公听会制度，选择实施食品安全法办法举行公开听取意见会，集中听取社会各界代表对食品安全热点难点问题的意见建议，拓展人民有序参与立法途径；为适应社会网络化、信息化的新要求，2008年城市市容和环境卫生管理条例草案和2010年消防条例草案采取网上在线交流公开征求意见，接受网民“拍砖”，使立法更好地集中民意、汇聚民智。

组建新一届地方立法专家库，配套制定《浙江省地方立法专家库工作规则》，促进专家参与立法工作的规范化、制度化；注重加强法规重大问题的专题论证，不断增强立法决策的科学性；探索建立语言文字专家参与地方立法的工作机制，选择集体合同条例等6件法规草案，专门邀请语言文字专家提出意见建议，推进立法语言技术规范化；修订立法技术规范，制定法规草案起草工作指引，提高法规语言、体例、结构等的科学化水平，较好地适应我省立法发展的需要。

5年来，省人大常委会逐步探索形成了立法计划编制、常委会组成人员和代表参与立法调研、公众参与、专家论证、立法沟通协调、审议、清理和新闻发布等一系列行之有效的工作机制，地方立法驶上了民主立法的快车道。