◎ 郭 滨 王 娟 刘宇洋

数字化城市管理模式以其先进的管理理念、管理方法和现代化的实现方式取得的明显成效，被国内外业内人士广泛认可。数字城管建设成功与否，领导重视是前提、监管分离是原理、高位监督是原则、遵循标准是基础、考核评价是根本。

目前，我国经济社会已进入信息化时代，虚拟化、数字化、智慧化、互联网云计算等信息工程技术已经在影响着经济社会的方方面面。伴随着汹涌澎湃的信息化大潮的进程，如何利用现代信息工程技术来变革传统的城市管理理念、方法和手段，就成为城市管理决策者们责无旁贷的现实选择。

一、数字化城市管理模式当前的发展趋势

数字化城市管理模式以其先进的管理理念、管理方法和现代化的实现方式取得的明显成效，被国内外业内人士广泛认可，得到了国家领导人的肯定和人民群众的赞誉。

从总体上看，数字化城市管理模式已被广大的城市管理决策者普遍认同，推广工作已在全国全面展开。

但是毋庸讳言，作为一种新生事物，在新模式的建设过程中还存在缺陷和偏差，给建成后新模式的健康稳定运行留下隐患。归纳起来，主要有以下几个问题。

◇ 在项目建设上，重系统平台建设，轻体制机制跟进。

◇ 在要素配置上，重新建扩建，轻资源整合。

◇ 在建设方式上，重项目外包，轻自主建设。

◇ 在项目实施上，重硬件形象，轻实用效率。

◇ 在管理内容上，重管理项目“多”、“全”，轻基础性的“部件”、“事件”管理。

在这种大背景下，认真交流探讨如何建设数字城管模式问题，就显得尤其现实和重要。

二、建设数字城管模式应遵循的基本理念

数字城管模式的内涵，就是采用先进的信息工程技术，包括计算机技术、网络技术、通信技术、空间地理信息技术、GPS定位等技术，搭建城市管理信息系统平台；运用《万米单元网格管理法》、《部件事件管理法》和高智能化移动通讯终端等先进技术管理手段；整合管理资源，再造管理流程，实现城市管理的标准化、精细化和动态化；构建起“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理长效机制。

从数字城管模式的含义中，我们可以精炼提取其四个基本要素，一是数字化城市管理的手段和方法，即万米单元网格管理法和部件事件管理法。二是数字化城市管理的先进技术管理手段，其主要代表为通过数字城管无线网络，运用文本、图片、声音等方式，传输城市管理相关数据的无线移动通讯终端，即所谓的“城管通”。三是数字化城市管理的信息平台，即支撑数字城管业务的载体，主要包括实现各业务功能的软件系统、硬件系统和相关数据库等。四是数字化城市管理的专网，即为实施数字化城市管理建设的专用信息网络系统，用于转递数字化城市管理相关数据信息，完成业务流程，主要又可分为无线网络和有线网络两方面。

通过对数字城管含义和要素的解读，我们可以得出结论：数字城管新模式的精髓在于整合管理资源，再造管理流程，建立起城市管理的长效机制。基于上述思考，我们在建设数字城管模式时应该遵循以下几个基本理念。

（一）坚持“高位监督”的基本原则

数字城管具有覆盖范围广、管理内容杂、涵盖部门多和管理体制交叉等特点。要保障数字城管模式在这种复杂的条件下科学建设和健康运行，就必须以地方政府的名义发布数字化城市管理建设领导机构、数字城管模式建设工作方案、数字城管实施机构的批复文件、数字化城市管理指挥手册、纳入地方政府考核的数字化城市管理考核指标体系等文件，并且在建设和运行中坚持四个“高位”。一是数字城管的实施机构要高位，包括部门的行政规格、部门的行政职能及独立法人地位等。二是筹建班子要高位，要把新模式建设作为地方政府的“一把手”工程。三是监督考核要高位，包括块块和条条都要实施上级对下级的监督考核。四是验收组织要高位，应由项目实施区域的上一级行政主管部门对项目组织验收。

（二）遵循“监管分离”的基本原理

所谓“监管分离”，就是将“监督”、“管理”两种职能予以分离，不能既当“运动员”，又当“裁判员”，保证整个业务流程客观、真实和公正，应避免组织设置上的“先天不足”。若出现此类问题，即使配套相关制衡机制，也难以真正符合“监管分离”基本原理。只有严格遵循这一原理，并施以相应的工作机制，才能保证整个业务流程顺畅可靠，促进监督和管理双方形成合力，高效完成工作目标。

图1

管理技术上，主要包括对数字城管业务流程中“信息采集”环节的监督与管理。从理论上讲，信息采集公司应由实施数字化城管模式区域的上级监督机构直接管理和上级数字城管实施机构对下一级监督指挥机构的运行指标进行监督两方面，其发展取向是统一管理、统一考评。

（三）坚持以标准规范为基础

数字化城市管理模式建设标准，可以分为建设标准和运行标准两类，目前住房和城乡建设部已经颁布了关于数字化城市管理系统的7个标准和1个导则，其中《地理编码》、《部事件分类》、《网格划分》、《技术规范》和《导则》等属于建设标准的范畴，而《立案处置与结案》、《绩效评价》、《无线采集设备》、《信息采集》等则属于运行标准的范畴。《信息采集规范》以及《验收标准》两项标准也将于2012年底颁布实施。

贯彻执行数字城管相关标准规范，是建设高效节约型数字城管信息平台，保证业务流程正常健康运行，并为以后逐级联网奠定技术基础的基本保证。数字城管建设及实施单位应在遵循和贯彻部颁标准的基础上，结合本地实际，探讨和设计可拓展性较强的当地标准和规范，并通过细化相关标准，提高运行质量与效率。特别是绩效评价标准，应根据不同运行阶段出现的问题，有针对性地随机予以调整、完善和提高。

（四）坚持考核评价为根本

数字城管模式经过实践检验，较之传统管理模式，已表现出明显的比较优势，其社会效益和经济效益充分凸显。数字城管被列为全国文明城市的考核指标体系就是例证。然而，伴随着数字城管推行而产生的职能调整、机制转换、资金投入等一系列复杂问题，又增加了这项工作的推行难度。而“考核评价”及其评价结果的有效使用，就可以增强和促发推行工作的内动力，较好地解决“建”还是“不建”的问题，为全面推广和普及数字城管新模式奠定坚实基础。

在上述讨论中，只研究了数字城管建设与否的问题，而一旦投入运行，考核评价便成为保证数字城管健康运行的核心和生命线。通过考核不断扩大覆盖面积和管理内容，解决运行质量优劣的问题，真正发挥其管理效能，提高城市环境水平和人居质量。防止和杜绝“建成死”现象。

（五）坚持“节约高效”、“求真务实”的建设方针

建设数字城管信息平台需要较大的一次性投资，保证数字城管正常运行也应有必须的资金保障，因此必须坚持“厉行节约，勤俭办事”的方针。这里讨论的“高效”是指充分发挥现有财力和物力的效能。应在广泛深入调查研究的基础上，切实把握以下几点：

一是做好建设方案。主要是科学合理配置软硬件，不宜贪大求全。

杨先生吃完烟，又从口袋把烟盒掏了出来。我有些着急，他还要吃啊？杨先生把烟盒递到我们面前，指着上面的人像说：“这是马占山将军，你们听说过吗？”

二是整合资源共建共享。如空间地理信息、数据库、系统软件及中间件、应用软件等等。

三是防止讲排场、比阔气，反对铺张浪费。

四是要坚持“求真务实”的建设原则。在数字城管的覆盖面积上，坚持由“小”到“大”，在数字城管的管理内容上，坚持由“少”到“多”，在数字城管的管理标准上，坚持由“低”到“高”。

三、数字城管模式的架构设计

对于数字城管的架构设计，应考虑其上层和下线两方面的因素，所谓“上层”，就是要充分兼顾到在实行数字城管的基础上进一步拓宽提升到社会管理平台的可能性，为实施广义的社会管理提供必要的空间。所谓“下线”，就是在建设数字城管平台的同时考虑到向下扩展和延伸到城市管理其他专项管理的必要性，留有充分余地，以实现建设过程的经济技术先进性、科学性和运行过程的优质高效。

这里主要讨论数字城管模式的架构设计问题。数字城管模式的建设，主要包括两方面内容：一是体制机制建设，二是系统平台建设。严格地讲，数字城管不仅是技术问题，更重要的是管理体制和机制问题，甚至在某种程度上讲，其根本是城市管理体制和机制的变革与创新。同时，数字城管模式的建设还是一项复杂的系统工程，涉及的领域和学科较多，既有体制层面的，也有技术层面的，既有行政管理问题，也有经济支撑问题。因此，搞好顶层设计，对于建设节约、高效的数字城管模式具有重要意义，其建设流程如图3所示。

图2

在进行数字城管模式的架构设计前，应对两个方面问题认真解读，一是全面理解数字城管模式的基本理念。二是广泛深入细致地搞好调查研究，主要是城市管理体制机制的调研和信息工程技术资源的调研。

对数字城管应遵循的几个基本理念，前面我们已经做了一些阐述和解读。关于调查研究，其重点是两个方面，一是做好体制机制管理资源的调研。包括本地城市管理部门职能状况、数字城管协同部门状态、部件和事件管理产权和事权的分布状况、城管问题处置资源现状、现行城管问题处置时限及考核标准、本地现行的城市管理工作考核指标体系及纳入政府对各级考核指标体系的可能性、本地搭建社会管理综合平台的可能性。二是做好经济技术资源状况的调研。包括区域经济状况、现有的信息技术工程资源、本地拟建设社会管理综合平台的发展规划、各区（县）对拟建设的区级数字城管平台可能纳入的管理内容的需求、对统计分析项目及方法的需求、对建设方式的选择。

图3

就数字城管模式本身而言，其架构设计包括体制机制设计和系统平台设计两个板块。

（一）数字城管模式的体制机制设计

数字城管模式的核心，是对传统城市管理体制机制的变革与创新，在新模式中处于主体地位。因此，做好体制机制设计，对实行数字城管新模式具有重要意义。我们通常可以把数字城管体制机制设计细化为以下五个模块。

1、实施机构设计

数字城管实施机构，对于保证数字城管模式健康运行至关重要。当前各地数字城管实施机构，其机构性质，既有行政机关，也有事业单位，其机构行政规格，也不尽相同，正处、副处、科级均存在。为规避实施过程中出现的不听指挥等难点，在设计时应该把握五个重点，即：高位监督，机构高置，级别高配，职能明晰，具有独立法人地位。并要在地方政府三定方案批复中明确规定。

2、管理模式设计

管理模式，是关系数字城管业务流程能否按照其基本原理和原则正常运行的关键板块。住房和城乡建设部《技术规范》标准中，共推荐了四种管理模式，即市级监督、市级指挥模式；市级监督、市区（县）两级指挥模式；市区（县）两级监督、两级指挥模式以及市级监督、区（县）指挥模式。

以上模式均以“两轴分离”为前提，或平行或垂直。“市级监督，区（县）级指挥”模式，由于符合“大城管”的发展取向，而具有较高的比较优势。各地要根据城市的规模和管理现状，选择适宜的管理模式。

3、采集监督组织设计

信息采集监督，是数字城管业务流程的关键环节，既是“入口”，又是“出口”，地位十分重要，是“监管分离”原理的重要体现。目前，从全国各地正在运作的数字城管模式中来看，其信息采集监督一共存在三种业态结构。

一是由当地行业主管部门管理。人员为各相关产权单位和事件监管部门的巡查人员或行政执法人员，属于兼职性质。 该业态虽然操作比较简便，亦毋需新增投资，但因其囿于传统城市管理的思维和运作定势，相关管理部门既是“运动员”，又是“裁判员”，因极易导致运行过程与评价结果的非客观性，而有悖于数字城管“监管分离”的基本原理。

二是由政府为实行数字城管新建的部门管理。人员为由政府部门招募的按国有企业制度管理的专职人员。有的地方招募了下岗失业人员。该业态虽然是基于“监管分离”原理下政府部门投资组建的新组织机构，但因其管理体制尚带有传统管理的痕迹，特别是若为增加部分人的就业机会而聘用下岗、失业职工，就往往在其使用管理上产生素质不适应、效率不高、管理难度大等矛盾和问题，而随之衍生的工资、福利和事务管理问题，将使管理成本大幅增加。

三是市场化运作的中介部门管理。人员为市场招募的专职信息采集监督员。该业态一般称为“信息采集公司”，是政府管理部门为实施数字城管，遵循“监管分离”原理，按照“管事不养人”原则，通过市场化运作，投资招募的专业组织机构。该机构由政府城市管理监督部门实行契约式管理，将其获取的报酬与其所采集与监督工作的质与量结成利益链，这不仅减少了管理成本，提高了行政效能，而且进一步优化了“监管分离”原理，通过对城市管立案前发现问题的“信息采集”和处置后实施监督的“核查结案”两个重要节点实行全方位、全过程的监控，切实保证了数字城管系统关键数据的客观公正和真实可靠。

4、工作机制设计

应以采用的管理模式为指导，以经过业务数据普查入库所确定的《指挥手册》为基础，建立健全数字城管七个业务流程各环节的工作制度和规范，包括联席会议、应急处置、质量监控等在内的各项管理制度。

5、考核评价体系设计

考核评价，特别是评价结果的有效运用，是关系数字城管模式生命力的根本所在。应自上而下地建立完善的考核评价体系。

在设计考核评价体系时要把握层序设计原则，即先设计考核评价层序（见图4），再按照评价层序设计考核指标和内容。同时，在考核评价内容上应包含内评价和外评价两个重要方面，所谓内评价就是由数字化城管系统自动生成的如岗位评价、部门评价和区域评价等考核数据信息，是对数字城管系统业务的考核评价和依据。而所谓的外评价，就是游离于数字城管系统以外，但仍属于城市管理范畴的重要考核信息数据，如城市管理热线考核评价、市民网上投诉评价以及来信来访受理评价等。只有将内评价和外评价紧密结合，才能最终得出最终准确、可靠的综合绩效评价结果。

图4

（二）数字城管模式的系统平台设计

系统平台是数字城管业务流程的运行载体，也是建设高效节约数字城管模式的重要组成部分，在系统建设时应把握遵循相关标准、采用技术先进、技术路线正确、运行网络畅通等几个重点原则，做好对系统平台的技术架构设计、应用软件设计、网络架构设计、业务数据设计、标准体系设计、安全保障设计和建设方针设计等6方面内容。

1、技术架构设计

在设计系统的技术架构时，宜共享地理空间信息公共平台数据或相关数据。避免新建“信息孤岛”。同时，要科学的选择集中式或分布式的架构模式，集中式是以市级数字城管信息系统平台为载体，各区（县市）远程访问平台数据库，实现业务流程，该模式集中统一管理、有利于统一标准、统一考核评价，且建设成本相对较低。分布式是市、区、县独立建设各自的信息平台，其功能强大，发展空间充裕，有利于建设以数字城管为主体的社会管理综合平台，但投资较大。

2、应用软件设计

在设计系统软件时，首先要做好需求规格说明书，特别是综合评价系统，应提出具体业务需求。部颁标准中例举了应用软件系统应包含的15个子系统，但在起步阶段宜保证无线数据采集、协同工作、数据交换、地理编码、监督指挥、基础数据管理、监督中心受理、综合评价和应用维护9个基本子系统的建设和正常运行，其他子系统和应用软件模块宜在后续运行中逐步按需扩展，不宜盲目增加。

3、专业网络设计

设计数字城管专网时，要遵循建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理长效机制的要求，按照已确定的管理模式，依据《指挥手册》规定的部事件管理责任，考虑相关联的链接要求，搭建数字城管专网及网络架构。数字城管专网，是一个闭合的网络系统，分为有线网和无线网。若以“12319”热线为代表的公众举报系统所涉及的问题案卷，不能完全纳入数字城管系统处置的情况下，还应考虑设置专门的VPN专网予以处置，以保证问题处置的全覆盖。

4、业务数据设计

业务数据，主要是空间地理信息数据，是数字城管业务流程各环节的基础。普查业务数据时，在管理区域内，要对管理部件应进行地毯式、全覆盖、无缝隙的全面普查，宜“人”“机”结合，切实落实部件的主管、产权及维护责任，尽力消灭无主部件。对管理事件，应按管理模式和指挥手册要求，全面落实管理责任，“横到边，竖到底”，不留盲点和空白。要按照部件按部颁标准要求，实现精确定位。当前空间地理信息数据可分二维技术、三维实景两大类，二维技术简单、实用完全可以满足基本的功能需求，三维技术直观、高效、功能强大，设计时应根据地方实际要求和财力进行选择。

5、标准体系设计

设计标准体系时主要应把握五点，一是要在遵循国标和部标的前提下，建立完善的地方数字城管标准体系。根据区域城市化程度设计不同的立案、处置和结案标准（部颁标准ABC三类标准选择）。二是要根据区域差别，选择不同的考核评价标准。三是要根据区域及社会状况，确定数字城管管理范围及内容。宜循序渐进，逐步拓展和延伸。四是要制订相关专项管理标准，如信息采集管理、指挥中心管理标准等。

6、安全保障体系设计

主要是围绕数据安全和网络安全，采用物理隔离和逻辑隔离的方法，保证数字城管系统安全、正常运行。重点是保密。

7、建设方式设计

数字城管系统平台的建设方式，是建设节约型数字化城管的重要组成部分，也是保证系统建成后正常运行的重要方面。

建设方式可以分为他建方式和自建方式两种，这里所说的他建方式主要指暂由除地方财政投资以外的其他投资商投资进行的平台建设。它可以减轻地方财政一次性投资压力，但要逐年还账。他建方式的投资方除出于推动地方信息化产业发展的动意外，当然也谋划获得相当的商业利润，他建方式主要分为BT建设方式和BOT建设方式两种。

自建方式可以分为委托建设方式和自行建设方式。委托建设方式，就是将整合项目全部交由一家公司总承包，再由其分包给其他相关供应商，最后由其总集成。这种建设方式，理论上可减少行政成本，保证系统的统一性，缩短建设工期。但是在实际操作中其存在以下几个弊端，一是会造成总体建设成本增加。二是共享资源困难。三是对设备和软件的维护保养衔接难度大，维护保养费用较高。四是建设单位的技术人员需要很长时间对系统进行适应，造成处理问题的能力不高，效率较差。

自行建设方式，就是将整个数字城管建设工程项目做好技术经济分析，然后按照工程建设的逻辑关系和工程技术的内在联系，将工程项目分解成若干个项目包，分别做出招标方案（标书），排出招标计划，分别进行招标，有计划有步骤地组织实施。此种建设方式，需要建设方有一定的技术力量和实力，在前期运作时需要投入大量的人力和精力，但与委托建设方式相比，其具有以下优越性，一是利于节省投资，二是利于资源共享，三是利于掌握建设进度，四是利于后续的系统维护保养，五是利于培养技术力量。故经过比较和分析，有能力的建设方宜选择自行建设的方式组织数字城管系统平台建设。

四、结语

综上所述，笔者总结了在数字化城市管理模式的建设和运行过程中，应牢牢把握和落实的几个重点：领导重视是前提、监管分离是原理、高位监督是原则、遵循标准是基础、考核评价是根本。