□ 文/邹至庄

如何解决地方政府债务

□ 文/邹至庄

现在中国地方政府已积累了大量的债务。总量有多大？

债务是怎么来的呢？

为什么它是一个严重的问题？

如果它是一个严重的问题，如何解决？

中国国民收入约是48万亿人民币。地方政府债务估计约14万亿人民币，或国民收入的30%。中央政府债务占国民收入的14.4%。因此，政府债务总额是国民收入的44%左右。与美国政府的债务对比这些百分比并不高，因为美国政府的债务占国民收入的100%。大多数美国人民认为国家债务问题不太严重。民主党不认为它是太严重的，而大多数共和党人认为它是比较严重的。与美国债务相比，虽然中国地方政府债务占国民收入百分比相对小，但其问题被认为是严重的，因为地方政府的还债能力不可靠，而且用债务拿到的经济资源都没有被好好的利用。

此外，持有美国政府债务的人民与外国政府对美国政府有信心，而中国地方政府的债务是通过国有企业从银行借来，往往不偿还。中国中央政府被认为是有信用的，国家债务被认为不多，而且中央政府有足够的财政收入来偿还它的债务。

债务是如何来的？

地方政府借钱，是经过特别设立的单位代表他们借钱，他们使用公有企业从国有银行借钱。他们获得资金，通过出租（不能说卖，因为在中国所有土地是公有，不能出售）土地来开发本地区。当地方政府要资助指定的行业时，如太阳能，也使相关行业的企业能够借款——但这样的借款是有风险的，他们能够积累如此大量的债务，是因为他们可以从银行借，无需还款。

为什么这些债务是一个严重问题？首先，如果还款不可靠，便会破坏当地政府的信用，使地方政府在未来很难借到需要的钱。其次，如果地方政府是中央政府控制的，这些债务还会破坏中央政府的信用。第三，如果贷款不好好的利用，会浪费经济资源。另一方面，如果贷款被好好的利用，用于基础建设，如高速铁路，还可以帮助防止全球金融危机。第四，从银行借来的债务，导致银行坏账增加，使得银行体系不稳定。

如何解决债务问题？

有人建议，中央政府应严格地控制地方政府的债务。事实上，中央政府已经做过了。最近，国务院的国家审计署审决定审核地方政府欠下的债务，但是有人怀疑中央政府的控制是否有效。

由于所有的贷款是从银行借来的，更有效的解决方法是改进银行体系的运作。中国从1978年开始经济体制改革，但其银行系统还没有好好的改革，依然保持在计划经济时代从政治和行政立场，而不是从经济立场向国有企业放款。银行坏账认为不是一个很严重的问题，因为政府含有担保银行偿款的能力，同时中央政府已成立国有资产管理公司来买一些银行的不良贷款。允许银行相当自由地发放贷款是不明智的。为了解决银行不良贷款和地方政府坏账问题，必须限制银行的贷款能力。这才是一个正常的银行系统，是一个在美国和中国香港实行的银行系统。

中国的银行应当财政独立，由央行监管。财务独立，要使银行的工作人员慎重考虑他们的利益和损失。容许过量的贷款会令银行受到金融风险。为不适当的项目发放贷款，会减少银行和它的工作人员的利益。用经济学的说法，银行应受到预算硬约束。上面说工作人员的利益，十分重要，不然，他们会根据人事关系放款，银行亏本也没有关系。避免这种行为的方法之一是规定银行发行股份，多数股份由公众拥有。持有股份的人选举管理银行的董事会来控制银行的经理。

在一个运作良好的银行系统，中央银行或其他管理金融当局可以调节商业银行持有的储备金，还可以限制商业银行贷款的金额。这样的银行系统会帮助银行有效地分配财政资源，考虑银行雇员的损益，也会使中央政府实施货币政策以调节宏观经济，减少经济的波动，也将减少国有企业和地方政府的坏账，使之更有效地使用经济资源。

（作者为世界著名经济学家，普林斯顿大学教授，美国经济学会美中学术交流委员会主席，上海交通大学客座教授。）

点评：

地方政府债务缠身，可能产生两大后果：其一，政府带头赖账不还，破坏了公信力，对整个社会诚信体系容易造成巨大伤害。其二，地方政府转嫁债务负担，加剧乱收费、乱罚款。对此，必须加以警示和应对，根据专家建言，一是清理地方融资平台；二是让隐形负债阳光化；三是公开政府财政预算；四是允许地方政府发债；五是改革政府会计制度；六是改革分税制等措施加以干预，让百姓不再为政府买单。（幽兰）