史可

7月18日美国底特律申请破产保护，这一事件除了将昔日的“汽车之城”聚焦在镁光灯下之外，更是将地方政府性债务问题推到了舆论的风口浪尖。

现如今，在大洋彼岸的中国，一场针对全国政府性债务的“审计风暴”正在上演。7月28日，国家审计署官方网站公布了一则短消息：“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”

8月1日开始，这场被誉为史上最严、规模最大的政府性债务审计工作在中国全面展开。

强烈信号

历史上，审计署曾于2011年和今年6月公布过两次地方政府性债务情况的审计结果。在债务规模的统计上，第二次的数据比第一次增长了12.94%。

与前两轮相比，8月1日启动的全面审计将政府性债务审计范围规定在除省、市、县三级之外，还增加了中央和乡镇。有分析人士认为，这个看似突如其来的政令向外界释放出新一届政府非常重视国家整体金融风险的强烈信号，以及对经济政策全盘摸底的决心。厘清政府性债务有助于中央政府把握宏观经济控制力度。此外，中国经济转型必然伴随经济增速下滑，中国政府到底能承受多大的经济放缓带来的压力？答案或许能从本轮的债务审计中得到。

国家行政学院教授冯俏彬认为中央此次摸底政府性债务问题旨在推动新一轮财税体制改革。“下一步应该也需要涉及分税制改革，特别是在‘营改增之后，改革的迫切性已经在加强。推动这项改革需要掌握充分的信息，而搞清政府性债务问题就是一个前提。”

审计行动

据了解，本轮全国政府性债务审计和2011年一样都属于国务院委托的专项审计，其性质不同于每年进行的例行审计。为保证审计质量，审计署18个特派办将审计18个重点省本级及省会城市，其他省本级及省会城市实行交叉审计，省级审计由本省审计机关统一组成审计组，采取上审下、交叉审的方式，对除省会城市本级以外的市、县、乡进行审计。

其实，在审计署对外公告此轮审计之前，7月26日晚间便传出了“国务院发特急明电，审计署将暂停所有项目开始培训，下周进驻各省市。”的消息。暗示出此次审计任务的紧迫性。

吉林省财政厅债务金融处副处长岳喜才在接受记者的采访时也证实称，全面开展政府性债务审计的政令文件早就已经下发到了省财政厅办公室，收到文件之后省财政厅便开始了前期的准备工作部署。7月31日早在审计署开展债务审计的信息披露之前，15名审计人员已经进点吉林省财政厅展开工作。8月1日省财政厅召开了动员启动大会，宣布审计工作全面展开。“根据审计工作的部署，吉林省审计署负责省级、长春市的债务审计，审计厅则负责其他的县市、乡镇一级的政府债务审计。省财政厅除了负责提供工作场所等硬件支持之外，还需配合审计人员提供相应材料等等。”

据悉，全国范围内参与此项审计的人员总数在10万人以上。对于那些在一线工作的审计人员来讲，此次审计更像是一场与时间的赛跑。按照国家审计署的工作安排，以8月1日进点审计来算，8月20日之前需要将本部门的债务情况上报与审计署，10月中旬之前须向国务院提交审计报告。这也就意味着留给一线审计人员摸清债务底细的时间最多只有40天。

据了解此次审计工作除了开展人工检查和校验外，审计系统上线了金审系统，重点对数据填报的规范性、真实性、完整性进行程序化和自动化检验。在40天时间内，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则，审计系统将重点核查以下几个方面的债务问题：第一分析以土地出让金收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况；第二分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债务规模以及偿债风险变化情况；第三分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力、偿债风向变化情况等。

隐忧犹存

中国的政府性债务究竟有多少？事实上，除了中央政府每次发债都记录在案，债务账本比较清楚之外，地方政府性债务的规模至今还是一笔“糊涂账”，因为一直以来我国地方政府性债务规模并无常规的检测数据，关于地方债务规模的数据只能依赖审计部门发布的数据。并且国内和国际上关于这一数据的口径尚不一致。

巴克莱集团在今年年初发布的一则报告称，中国政府的总负债占国内生产总值的62%-97%，最高为50.44万亿，即使最少也将达到32.24万亿，“蕴含着巨大的财政风险”。

对此在今年“两会”期间，国家审计署副审计长董大胜予以澄清称，根据国债、外债等数据测算，中国各级政府的负债在15万亿到18万亿左右，“并不像国际投行所说的那么多，但这并不意味着我们不重视政府的负债。我们在地方政府负债方面需要进一步加强工作。”

目前外界对于政府性债务的财政风险担忧主要集中在地方债上面。据国际货币基金（IMF）发布的报告显示，中央政府的债务较低，去年中央政府债务占GDP的比例约为14.4%。

河北省平泉县财政局办公室主任卢丙文认为，地方债务多的原因和上级单位要求建设基础配套设施是分不开的。“上级单位提供的资金其实非常少，但是各个地方基础设施建设又比较多，所以地方只能依靠借债去搞基础设施建设。另外，中央和地方的投资不对等也是造成大量地方债存在的原因。例如在保障房建设领域，中央和地方的投资配比是相当悬殊的，比如中央投入1000万，那么要求地方的投资配比就要达到6000-7000万。地方除了保工资、保运转、保民生之外，还得将一部分资金用于专项配套，所以只能借钱搞建设并因此形成了一个恶性循环。”

此外，一些地方领导急于出政绩亦是造成地方债大量存在的重要原因。而目前，地方依靠土地财政来还债的做法也屡遭诟病。根据国土资源部的数据显示，2013年上半年，全国土地出让合同价款已经高达1.7万亿元，增幅达77.3%，再创历史新高，其中房地产用地出让价款同比增幅高达90%。除去卖地收入，其实今年上半年地方政府的财政收入情况并不乐观。另根据审计署发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级地区有55%的债务承诺以土地收入偿还。

有专家认为，中国的地方政府性债务问题已经具有和房地产泡沫同样的引人担忧的风险。早在4月份召开的“博鳌亚洲论坛2013年年会”上有关各方就曾针对地方政府债务风险问题展开讨论，会议现场，春华资本董事长胡祖六更是“挑衅性”的表示：“下一个债务危机的爆发点可能就在中国！”

但是更多的专家、学者对于地方债务风险抱持乐观态度，他们普遍认为，虽然地方债务存在一定程度的风险，但是系统性的风险不会大面积存在。国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良认为谈论地方债务危机为时尚早，中国地方债务基本上为投资性基础设施建设，与国外社会保障性质不同，解决好地方债证券化与地方政府融资是关键。

岳喜才也认为中国不可能发生底特律式的债务危机，但是不排除个别地方政府偿债困难。“要想从根源上治理这些债务问题，需要中央出台大的政策，例如促使财权和事权的分配更加合理，债务的审批更规范、举债的品质纳入地方的政绩考核等等。仅仅出台政府债务审计数据解决不了什么问题，最根本的应该是建立起对于地方政府的债务考核体制。”